中國水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及遠(yuǎn)景政策趨向

1、中國水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及遠(yuǎn)景政策趨向鄭翔（建設(shè)部政策研究中心）中文摘要：本文詳細(xì)介紹了我國水務(wù)行業(yè)發(fā)展中水資源、城市供水和污水處理能力利用以及投資建設(shè)資金等方面的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了水務(wù)行業(yè)存在的體制、價格、管理、效率等方面的問題和未來的改革發(fā)展趨勢，提出了我國水務(wù)行業(yè)未來持續(xù)發(fā)展的政策趨向。Abstract: This paper introduces the development status of water sources, city water supplying, sewage disposing, and investment in Chinese water industry; an

2、alyses the problem of management system, price, efficiency and the development direction in the future; puts forward the policy trend of standing development in Chinese water industry. 水行業(yè)是指圍繞水的生產(chǎn)供應(yīng)分銷等業(yè)務(wù)而形成的產(chǎn)業(yè)，其自然過程如下：來自江河、湖泊、水庫等地表水資源或地下水資源的原水被輸送到自來水加工廠，加入制水原材料后，經(jīng)過多道自來水加工工藝，處理消除各種污染物，制成成品水，然后通過自來水供應(yīng)

3、管道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把自來水分銷給消費(fèi)者。各類消費(fèi)者使用后的污水又排入下水道排污系統(tǒng)，再抽到污水處理廠，經(jīng)過處理后流入江河大海。部分城市污水被處理后又作為中水，被重新利用，再次制造自來水。因此，水行業(yè)包括原水、自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)、排水及污水處理等業(yè)務(wù)，形成一個相對封閉的產(chǎn)業(yè)鏈，參與自然界的水循環(huán)。而本文主要涉及作為水務(wù)產(chǎn)業(yè)主體的供水、污水處理以及管道業(yè)務(wù)。 1我國水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀1.1水資源嚴(yán)重不足我國水資源短缺，是世界上十三個最缺水國家之一。據(jù)中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究的綜合報(bào)告預(yù)測，2030年前后當(dāng)中國人口增至16億時將出現(xiàn)用水高峰，人均水資源量將由現(xiàn)在的2200立方米降至1760立方米，人均水

4、資源量將臨近國際用水緊張的標(biāo)準(zhǔn)。2030年前后中國用水總量將達(dá)到每年7000億至8000億立方米，而中國實(shí)際可利用的水資源量約為8000億至9500億立方米，需水量將接近可利用水量的極限。資料顯示，目前全國669座城市中有近400座城市常年供水不足，水利用率不高，污水處理效率低下。其中有110個城市嚴(yán)重缺水，北京、天津、大連等大中城市已受到水資源嚴(yán)重短缺的威脅。1.2部分地區(qū)城市供水普及率、污水處理率低供水普及率方面：2004年全國城市居民用水普及率為88.85%，部分中、西部地區(qū)城市居民用水普及率不足80%，個別西部省份城市供水普及率只有60%，如果考慮有一部分供水設(shè)施是采用自備井供水的因素

5、，居民通過城市集中供水的普及率會更低。污水處理率方面： 2004年我國城市污水處理率只有45.67%，上海、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的污水處理率也不足80%，貴州等西部地區(qū)城市不足15%。污水處理中通過污水處理廠集中處理率為32.55%，部分地區(qū)甚至不足10%。2004年全國污水再生利用率只有10.20%，部分地區(qū)城市甚至沒有污水再生利用設(shè)施。據(jù)估計(jì)，目前全國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，其中40%的城市受到重度污染。全國湖泊約有75%以上的水域和53%的近岸海域受到顯著污染。我國近50%的重點(diǎn)城鎮(zhèn)的集中飲用水源不符合取水標(biāo)準(zhǔn)。1.3供水能力和污水處理能力利用率低在水資源短缺的同時，用水效

6、率不高、用水嚴(yán)重浪費(fèi)。由于管網(wǎng)設(shè)施不配套，供水設(shè)施和污水設(shè)施利用率不高，目前我國城市絕大部分污水未經(jīng)有效處理而排入江河湖海，水體污染等情況加劇了我國水資源的匱乏。2004年我國城市供水生產(chǎn)能力利用率只有54.2%，污水處理廠處理能力利用率只有64.78%。由于城市供水管網(wǎng)和污水管網(wǎng)設(shè)施不配套，造成了，一方面，我國的城市污水處理率低、部分城市供水普及率不高，另一方面我國城市供水生產(chǎn)能力利用率和污水處理廠處理能力利用率都不高的現(xiàn)象。1.4投資建設(shè)資金不足2001年2004年，我國城市道路、橋梁、綠化、環(huán)衛(wèi)、燃?xì)?、供熱、交通、供水、排水（包括污水）等公用基礎(chǔ)設(shè)施投資總量從2351.9億元增加到476

7、2.2億元，年均增長26.5%。而我國城市供水、排水（包括污水）設(shè)施投資年均增長只有13.79%。城市公用基礎(chǔ)設(shè)施投資中，供水、排水（包括污水）設(shè)施投資所占比例從2001年的21.69%降到2004年的15.79%。除了部分城市采用BOT等市場化方式進(jìn)行融資外，大部分城市水務(wù)行業(yè)還是采用傳統(tǒng)的財(cái)政投資、銀行貸款的建設(shè)方式。市場化投融資體制尚未真正建立。水行業(yè)投資建設(shè)資金遠(yuǎn)未滿足需求。1.5水務(wù)行業(yè)企業(yè)整體經(jīng)營效益低據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年1-11月，全國53個城市平均利潤總額為-378.80萬元，與2003年同期相比下降了55.15%，在53個城市中有29個城市利潤為負(fù)，所占比例為54.72%，與2

8、003年同期相比有30個城市利潤降低，所占比例為56.6%。1.6市場化改革進(jìn)程逐漸加快自2001年以來，隨著國家發(fā)改委的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和建設(shè)部關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見、城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本等文件的出臺，先后有上海、北京、深圳、青島、合肥等城市的自來水廠、污水處理廠通過BOT、TOT等方式，引進(jìn)外資或民間資金，采用特許經(jīng)營的方式，進(jìn)行市場化經(jīng)營，取得了良好的效果。我國水務(wù)行業(yè)市場化改革的進(jìn)程逐漸加快。2目前我國水務(wù)行業(yè)發(fā)展存在的問題2.1體制方面，部分地區(qū)管理體制不順盡管上海、深圳、青島、北京等地區(qū)水務(wù)先后進(jìn)行了市場化改革，但是目前大部分地區(qū)城市水務(wù)行業(yè)還存在著政企不

9、分，政府對城市水務(wù)企業(yè)干預(yù)過多，企業(yè)不能完全行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的約束和監(jiān)管機(jī)制還沒有形成。有的城市政府部門甚至參與企業(yè)的投資決策，當(dāng)決策失誤時，由水務(wù)企業(yè)為其失誤買單，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。政資不分，產(chǎn)權(quán)不清，產(chǎn)權(quán)出讓不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，政策性虧損問題比較突出。城市供水價格和污水處理收費(fèi)不到位，城市供排水價格機(jī)制及調(diào)整程序不健全、不規(guī)范。2.2 價格方面，總體水價偏低盡管目前我國城市的水價不斷調(diào)升，但是增長緩慢，總體水價仍處于低水平，根據(jù)調(diào)查顯示，2004年111月全國53個城市平均售水價格為1.47元/噸，其中平均工業(yè)售水價格為1.69元/噸，平均生活售水價格為1.27元

10、/噸。在53個城市中，水價低于1.0元/噸的城市有10個，所占比例為18.9%，最低只有0.75元/立方米；水價在1.0元/噸1.5元/噸的城市有24個，所占比例為45.3%；價格在1.5元/噸2.0元/噸，所占比例為18.9%。國外一些城市供水成功的國家，居民家庭水費(fèi)與電費(fèi)開支相當(dāng)，水消費(fèi)一般占個人收入的4%，而我國目前城區(qū)家庭水費(fèi)、電費(fèi)開支懸殊（電費(fèi)幾倍于水費(fèi)），水消費(fèi)僅約占個人收入的1.2%，水價過低使得居民不注意節(jié)水，用水量遠(yuǎn)大于實(shí)際需要量，造成很多地方用水緊張。作為水資源匱乏國家，低水價既造成可用水的大量浪費(fèi)，也不會產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)利益和社會效益。2.3企業(yè)管理不規(guī)范，效率低下目前我國

11、水行業(yè)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和管理方式還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，企業(yè)內(nèi)部管理不科學(xué)、競爭力不強(qiáng)、機(jī)構(gòu)臃腫、人員素質(zhì)不高、效率低下。盡管我國水務(wù)行業(yè)整體效益不高，但是我國水務(wù)行業(yè)上市公司的經(jīng)營狀況明顯高于整個行業(yè)。目前我國以水務(wù)為主業(yè)的上市公司有6家，分別為原水股份、武漢控股、南海發(fā)展、錢江水利、創(chuàng)業(yè)環(huán)保及首創(chuàng)股份，其中原水股份、武漢控股、南海發(fā)展主要從事自來水生產(chǎn)，首創(chuàng)股份主要通過收購污水處理廠和合資建立自來水廠而進(jìn)入水務(wù)業(yè)，錢江水利主要是供水和水資源綜合開發(fā)，創(chuàng)業(yè)環(huán)保是以污水處理為主，根據(jù)這6家公司2004年年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2003年、2004年這6家上市公司的主營業(yè)務(wù)收入、主營業(yè)務(wù)利潤都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于整個供

12、水行業(yè)的平均水平（下表所示）。上市公司能通過改制、規(guī)范管理提高效益，充分證明我國水務(wù)行業(yè)的經(jīng)營形勢惡化與自身的管理不力、體制不暢密切相關(guān)。企業(yè)名稱2004年主營業(yè)務(wù)收入（萬元）2004年主營業(yè)務(wù)利潤（萬元）2003年主營業(yè)務(wù)收入（萬元）2003年主營業(yè)務(wù)利潤（萬元）原水股份97145.343013.596528.347162.8武漢控股17006.45996.916036.86291.6南海發(fā)展42394.422727.625538.813019.4錢江水利15733.37442.821842.61171創(chuàng)業(yè)環(huán)保75514.856517.962969.746603.8首創(chuàng)股份31274.620

13、260.523420.5155163我國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展趨勢3.1我國水務(wù)行業(yè)具有廣闊的市場前景目前我國仍然有35億人在飲用水的數(shù)量和質(zhì)量上還未得到充分滿足，還有四百座城市受困于水量的減少。據(jù)估計(jì)，到2010年城市供水約需要投資2000億元。 污水處理方面，到2010年城市排水管道普及率和城市污水處理率將分別達(dá)到90%和60%，直轄市、省會城市、計(jì)劃單列市以及重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市不得低于70%。預(yù)計(jì)到2010年中國用于污水處理的總投資約需2500億元。另外，在工業(yè)和生活污水治理、城市供水管網(wǎng)的改造、自來水的深度凈化、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)備、開發(fā)利用節(jié)水型器具等領(lǐng)域都有著廣闊的市場前景。2我國水務(wù)行業(yè)市場化

14、進(jìn)程將進(jìn)一步加快2002年以來國家相關(guān)部委陸續(xù)出臺了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價格改革工作的通知、關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見、關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法和城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本等一系列關(guān)于水務(wù)行業(yè)改革的文件，。這些文件不僅對我國水務(wù)行業(yè)的市場化改革具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，同時對我國水務(wù)行業(yè)市場化改革進(jìn)程具有極大的促進(jìn)作用，我國水務(wù)行業(yè)市場化進(jìn)程將進(jìn)一步加快。4我國水務(wù)行業(yè)未來發(fā)展的政策趨向4.1加快水價改革的步伐，建立合理的水價形成機(jī)制水務(wù)行業(yè)屬于政府定價的公用事業(yè)，水務(wù)價格由政府制定，這是由水務(wù)行業(yè)的特殊性決定的。但是水價的制定必須符合價

15、值規(guī)律的要求，反映水資源價格和供求關(guān)系，并與社會承受能力相適應(yīng)。我國幅員遼闊，東、中、西部地區(qū)，大、中、小城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，市場化程度不一致，目前各地區(qū)城市的市政公用設(shè)施的價格差距很大。在公用事業(yè)市場化過程中，價格的制定必須結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，居民收入水平和承受能力，合理定價。4.2在部分市場化改革條件還不成熟的中西部地區(qū)城市，應(yīng)調(diào)整管理職能，加強(qiáng)管理我國絕大多數(shù)城市水務(wù)企業(yè)是隸屬于政府職能部門的國有自然壟斷企業(yè)，壟斷經(jīng)營，缺乏競爭，效率低、成本高。隨著跨國水務(wù)集團(tuán)大規(guī)模進(jìn)入我國供水市場，國內(nèi)供水企業(yè)要在競爭中求得生存和發(fā)展，必須市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，通

16、過完善國有資本出資人制度，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。通過引進(jìn)外資和民間資本等，加快多種形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，在保持自然壟斷環(huán)節(jié)國有資本控股的前提下，逐步將大多數(shù)國有獨(dú)資公司改造成股份有限公司，有條件的企業(yè)要盡快整體上市。嚴(yán)格依法設(shè)立股東會、董事會、監(jiān)事會，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，推動企業(yè)建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。積極探索經(jīng)營者持股、股票期權(quán)等股權(quán)激勵辦法，建立有利于對經(jīng)營管理者和科技骨干進(jìn)行長期激勵的機(jī)制。通過建立“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立績效考核制度、激勵機(jī)制和約束機(jī)制，完善用人制度和財(cái)務(wù)制度，提高

17、企業(yè)的運(yùn)行效率。為適應(yīng)水務(wù)行業(yè)市場化的需要，城市供水行業(yè)必須實(shí)行政企分離，建立高效率的政府管制機(jī)制和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。政企分離后，政府與企業(yè)之間原有的行政隸屬關(guān)系將變成資產(chǎn)紐帶關(guān)系，政府對水務(wù)企業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督管理。政府有關(guān)部門主要做好市場的準(zhǔn)入和退出監(jiān)管，產(chǎn)品與服務(wù)價格監(jiān)管，供水企業(yè)成本監(jiān)控，產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管等工作。4.3積極推進(jìn)供水、污水處理一體化經(jīng)營過去我國污水處理企業(yè)運(yùn)作方式帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，目前我國僅有部分城市征收排水設(shè)施有償使用費(fèi)或污水處理費(fèi)，而且收費(fèi)額度低于污水處理的成本，城市污水處理廠運(yùn)營主要靠政府財(cái)政支持，資金不足致使維持運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難。為了促進(jìn)水務(wù)行業(yè)的改革發(fā)展，根據(jù)國務(wù)

18、院關(guān)于加強(qiáng)城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知、國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)改革水價促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見的通知和城市供水價格管理辦法，建立從供水、排水到污水處理回用供水、污水處理一體化經(jīng)營的方式入手，通過合理水務(wù)價格體系和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制，切實(shí)提高節(jié)水水平和水資源綜合利用效率，為水務(wù)企業(yè)改革和建立良性水務(wù)運(yùn)行機(jī)制，吸引民間資本和海外資本創(chuàng)造條件。4.4 加強(qiáng)水務(wù)行業(yè)市場化改革后的監(jiān)管水務(wù)行業(yè)是公用事業(yè)，市場化進(jìn)程必須保證普通群眾的公共利益，因此，在水務(wù)行業(yè)的改革開放過程中政府必須對水務(wù)的價格、水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。我國水務(wù)行業(yè)的民營化采用的是特許經(jīng)營制，水的特許權(quán)經(jīng)營過程中，為了保證合理的水價和水質(zhì)必須對進(jìn)

19、入水務(wù)行業(yè)的投資運(yùn)營主體的資質(zhì)、能力等進(jìn)行審查以保證普通百姓能夠享受合理的水價、合格的水質(zhì)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。 （1）在對水務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時，首先必須明確監(jiān)管的內(nèi)容除了對價格進(jìn)行監(jiān)管以外，還必須對市場準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管。水務(wù)行業(yè)是公用事業(yè)，一家企業(yè)進(jìn)入以后，就會形成自然壟斷。得到了壟斷地位的企業(yè)，很難約束，因此在進(jìn)入之前，應(yīng)對水務(wù)行業(yè)經(jīng)營特許權(quán)進(jìn)行競標(biāo)，使企業(yè)在進(jìn)入之前形成多家競爭，根據(jù)不同標(biāo)的采用不同的投資運(yùn)營模式。水務(wù)行業(yè)屬于比較特殊的領(lǐng)域，與人民生活密切相關(guān)，安全和質(zhì)量都非常重要，因此運(yùn)營企業(yè)進(jìn)入以后也必須進(jìn)行事后監(jiān)管。（2）監(jiān)管時必須注意監(jiān)管主體的獨(dú)立性目前部分地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還同時兼任發(fā)包的職能，監(jiān)管的職能很難獨(dú)立。監(jiān)管部門應(yīng)該是獨(dú)立于發(fā)包的政府部門，是買賣雙方之外的第三方，必須保持中立性。另一方面在監(jiān)管的同時應(yīng)建立相應(yīng)的司法體系，這樣一旦和約出了問題，就可以啟動司法程序。目前國際上比較通行的做法是建立一個比較獨(dú)立的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立