進一步調(diào)整國有資本布局的建議

1、進一步調(diào)整國有資本布局的建議上世紀(jì)末，針對我國國有經(jīng)濟戰(zhàn)線太長、國有資本分布太散的問題，國家提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局。經(jīng)過十多年的發(fā)展，國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的程度在增強，但布局過寬過散的問題依然存在，一般性領(lǐng)域的國企競爭力在持續(xù)弱化，公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)等政策功能也沒有有效發(fā)揮。 造成這一局面的原因是多方面的，如體制上缺乏國家所有權(quán)政策，也缺少布局調(diào)整主體，國有資本還存在“逐浪”性和“逐利”性。未來調(diào)整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”“逐利”特性，讓不同類型的國企及國有資本實現(xiàn)不同的功能，同時也要探索利用國有資本投資運營公司加快存量國有資本

2、的調(diào)整。本世紀(jì)以來我國國有資本布局調(diào)整的主要特征（一）通過增量投資調(diào)整，國有資本不斷向基礎(chǔ)行業(yè)、重化工業(yè)和社會服務(wù)業(yè)集中，但布局仍過于分散本世紀(jì)以來，按照十五屆四中全會確定的國有經(jīng)濟需要控制的四個領(lǐng)域，國有資本不斷向基礎(chǔ)行業(yè)、 重化工業(yè)和社會服務(wù)業(yè)集中。首先，航空、鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施的國有資本增長速度顯著高于總體增長速度，在國有資本總量中的比重由 1999 年的 11 9上升到 2014 年的 13 8 ；其次，煤炭、石油石化、電力、冶金等四個重化工業(yè)， 國有資本規(guī)模快速增長， 由 1999 年的 172萬億元增長到 2014 年的 913 萬億元，2010 年之前在總量中的比重一

3、直在30 以上；第三，社會服務(wù)業(yè)的國有資本投入大幅增長，在總量中的比重由1999 年的 2 9上升到 2014 年的 21 3；第四，除紡織工業(yè)外，所有領(lǐng)域的國有資本都保持了不同幅度的增長， 表明國有資本在各行業(yè)間的結(jié)構(gòu)變化主要得益于增量投資，而非存量調(diào)整。 盡管過半國有資本布局于基礎(chǔ)行業(yè)和重化工業(yè)， 但仍有 40 多的國有資本處于一般生產(chǎn)加工業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)。幾乎所有國民經(jīng)濟行業(yè)都有或多或少的國企存在， 工業(yè)領(lǐng)域如皮革制品、 紡織服裝、 家具制造等一般加工業(yè)，仍有占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量 1 左右的國企。一些行業(yè)的國資規(guī)模不大，但國企數(shù)量眾多，如商貿(mào)餐飲業(yè)， 2014 年全國仍有 244 萬家國

4、企，占全部國企的 15 2 ，而從業(yè)人員和資產(chǎn)僅占 6 0和 5 4。（二）國有資本在一些重要行業(yè)中的比重大幅下降， 在具有壟斷地位的行業(yè)中仍保持著極高控制力在 2006 年國務(wù)院國資委確定的國有經(jīng)濟要保持較強控制力的鋼鐵、有色、裝備制造、建筑、化工等重要行業(yè)中， 國有資本的比重已大幅下降， 如鋼鐵行業(yè)，1999 年國企收入占行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)收入的比重為76 2 ， 2014 年下降到31 3 。在煤炭開采、石油天然氣開采、煙草制品、石油加工、供電供水等工業(yè)領(lǐng)域及電信、民航、鐵路、港口等服務(wù)業(yè)，國有資本仍保持著極高的控制力，如石油天然氣開采領(lǐng)域， 1999 年國企占行業(yè)收入比重為 99 8 ，

5、 2014 年仍高達 87 3 。國有資本在上述領(lǐng)域保持極高比重主要基于行政壟斷。目前，電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業(yè)改革雖已啟動，但只是實現(xiàn)了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、 初步建立了行業(yè)監(jiān)管的框架， 在放寬市場準(zhǔn)入、允許更多國有與非國有企業(yè)參與競爭等方面， 改革仍不到位， 非國有資本難以進入（見表1 ）。（三）國企總體效益有所改善，但與其他企業(yè)間的差距在擴大，尤其是一般性行業(yè)的國企競爭力持續(xù)弱化縱向比較，國有工業(yè)企業(yè)業(yè)績指標(biāo)有較大幅度改善，以利潤總額測算的凈資產(chǎn)收益率由 2000 年的 74，提高到 2014 年的 10 3 （見表 2 ）。橫向與其他企業(yè)比較， 2

6、000 2014 年間，外資和私營工業(yè)企業(yè)分別由11 6提高到18 9、 11 4 提高到 23 6，均遠高于國企。這一特征與國有資本大量布局在重資產(chǎn)行業(yè)有關(guān)， 但同時也表明國企與其他企業(yè)間的效率差距在擴大，尤其在食品制造、 紡織服裝、家具制造等一般性行業(yè)， 甚至鋼鐵、煤炭等重要行業(yè)，國企經(jīng)濟效益和競爭力持續(xù)弱化。以食品制造和鋼鐵行業(yè)為例，1999 年規(guī)模以上食品制造業(yè)企業(yè)中，國企總資產(chǎn)收益率接近行業(yè)平均水平，2006 年下降到平均水平的一半， 2014 年又下降到僅有三分之一。鋼鐵行業(yè)也是如此，2014 年規(guī)模以上國有鋼鐵企業(yè)總資產(chǎn)貢獻率為3 2，私營鋼鐵企業(yè)則高達14 3 。（四）國有資本

7、未能有效發(fā)揮公共服務(wù)、整合調(diào)整產(chǎn)業(yè)和引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策功能的作用首先，國有資本更多向競爭性領(lǐng)域集中，公益性領(lǐng)域有增長，但較為緩慢。2003 2007 年間，公益性領(lǐng)域的國有資本增長較快，但2008 年之后，基本與總量增長同步，所占比重穩(wěn)定在13 左右。這表明國有資本在提供公共服務(wù)方面，并沒有國家和社會所希望的那樣好，至少從資本投入增量來看， 這一功能并未有效發(fā)揮。 其次，國有企業(yè)在大部分行業(yè)中并沒有發(fā)揮促進產(chǎn)業(yè)整合、改善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的功能，過多集中于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)。截至2014 年底，在國家發(fā)改委認定為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的上市公司中，國有資本比重高達90 。這說明國有資本不僅大量布局在了產(chǎn)能嚴(yán)

8、重過剩行業(yè)，而且還缺乏退出、 整合的機制與功能。第三，國有資本沒有明顯發(fā)揮引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能。得益于舉國體制、需求壟斷等因素，國有資本在航空航天、 高鐵、核電等少數(shù)領(lǐng)域發(fā)揮了引領(lǐng)作用，但在其他大多數(shù)新興領(lǐng)域，國有資本規(guī)模小、企業(yè)數(shù)量少、技術(shù)力量弱。以創(chuàng)業(yè)板上市公司為例， 2014 年末我國創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)總資產(chǎn)共計5660 億元，國企創(chuàng)業(yè)板上市公司的總資產(chǎn)約190 億元，占比僅有3 19 。創(chuàng)業(yè)板企業(yè)是我國最活躍的高科技企業(yè)群體， 這表明國有資本在戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域的布局非常少，未充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能（見表3）。國有資本布局調(diào)整產(chǎn)生上述特征的內(nèi)在機制（一）由于缺乏明晰的所有權(quán)政策，出資人機構(gòu)推動

9、國有經(jīng)濟布局調(diào)整不順暢國資委作為出資人代表，擔(dān)負著國有經(jīng)濟布局調(diào)整的職能。2006 年，國務(wù)院國資委提出了國有資本的 “四個集中” ，明確了國有資本需要絕對控制和保持較強控制力的領(lǐng)域。 但由于缺乏明晰的國家所有權(quán)政策，國資委調(diào)整國有經(jīng)濟布局并不順暢。首先，由于缺乏更高級別的決策或“命令”，國資委調(diào)整國有經(jīng)濟布局的動力和意愿均顯不足； 其次，國資委作為一個行政機構(gòu)， 很難成為一個“積極股東”來直接操盤出售國有股權(quán)， 并將所得資金投向需要國有資本投入的領(lǐng)域，更多是通過行政劃撥推進國企之間的合并和整合；第三，相比龐大的國有資本存量來說，利用國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整布局力量太小，如2014 年中央用于國有

10、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為615 1 億元，不到當(dāng)年國有資本存量的02 ；第四，國有資本投向的決策權(quán)實際上在國企自身，而在以“保值增值”為核心的業(yè)績考核和 “做大做強” 的指揮棒下， 國企一般不可能從已有的成熟業(yè)務(wù)退出，轉(zhuǎn)而去發(fā)展高風(fēng)險的環(huán)保、科技、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等。（二）國有資本與其他資本一樣，具有“逐浪”和“逐利”的特性本世紀(jì)以來， 我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)、 房地產(chǎn)和金融業(yè)比重提高，國有經(jīng)濟內(nèi)部也出現(xiàn)了相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變化，體現(xiàn)出了與其他資本同樣的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工業(yè)領(lǐng)域的國有資本中，煤炭、石油石化、冶金、電力、機械等重化工業(yè)的占比一直都非常高，保持在70 以上，中間幾

11、年還有較大幅度上升。國企之所以能抓住重化工業(yè)化帶來的高速增長機遇，除了在一些領(lǐng)域具有行政壟斷外，一個很重要的原因是有長期的歷史積累，先發(fā)優(yōu)勢顯著。其次，城市化快速推進使得房地產(chǎn)成為拉動經(jīng)濟增長的一個重要引擎，國有資本在房地產(chǎn)領(lǐng)域進行了大量布局， 從 2001 年的 1500 多億元上升到 2014 年的 327 萬億元，13 年增長了 21 倍，在總量中的比重也由2 4 上升到 78。盡管國家三番五次要求大多央企都退出房地產(chǎn)，但國企仍趨之若鶩， 根本原因就是房地產(chǎn)具有誘人的高額利潤。第三，國有資本大量布局金融業(yè)同樣也體現(xiàn)出了國有資本的“逐浪”和“逐利”性。大型國企，尤其是央企，基本都將金融作為

12、主要業(yè)務(wù)，對企業(yè)的利潤貢獻率非常大， 如寶鋼集團，很早就將金融業(yè)務(wù)確定為重點發(fā)展的非鋼業(yè)務(wù)，利潤貢獻率一直保持在20 以上。（三）一些過去由國企主導(dǎo)的重要行業(yè)逐漸被非國企主導(dǎo)非國企的異軍突起， 使大量國企競爭力弱化而退出，國企在各行業(yè)中的地位普遍下降。以國企在行業(yè)內(nèi)規(guī)模以上企業(yè)中的主營收入比重來衡量，國企收入比重超過 30 的行業(yè)， 1999 年有 23 個，2014 年僅有 12 個。非國企能夠占主導(dǎo)的行業(yè)，大致可以分為三類： 一是在國民經(jīng)濟中地位相對下降的行業(yè)，如輕紡等一些傳統(tǒng)制造業(yè)，國企沒有優(yōu)勢，大量退出讓位于非國企；二是新成長的行業(yè)，如儀器儀表、 通訊設(shè)備制造等， 對國企和非國企來說都

13、是藍海，但非國企更具有冒險精神、創(chuàng)新精神，從而占據(jù)了主導(dǎo)地位；三是在國企具有資源優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和裝備優(yōu)勢的行業(yè)， 由于破除了行政壟斷、 允許非國有資本進入， 非國企的地位越來越強， 如電解鋁行業(yè)， 過去一直由國企主導(dǎo)， 但隨著政府管制的取消及民營資本的壯大，越來越多的民營企業(yè)進入這個行業(yè)，國企主導(dǎo)地位隨之喪失。（四）發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，國有企業(yè)沒有優(yōu)勢，非國企占主導(dǎo)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)， 國企沒有老本可吃， 也沒有先天優(yōu)勢， 甚至還有轉(zhuǎn)換成本過高、風(fēng)險容忍度低等劣勢。 資本投入方面， 民營企業(yè)借助資本市場同樣可以獲得充足的資金；技術(shù)來源方面，新興產(chǎn)業(yè)都是全球性產(chǎn)業(yè)，技術(shù)來源多樣化，國企過去的技術(shù)積累可能無用

14、武之地，甚至還可能阻礙新技術(shù)應(yīng)用；人力資源方面，國企對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才缺乏吸引力。由于一些新興產(chǎn)業(yè)有可能改變甚至顛覆原有產(chǎn)業(yè)格局，大企業(yè)轉(zhuǎn)換成本高，對新興產(chǎn)業(yè)會本能地抵觸。同時，在“防止國有資產(chǎn)流失”和“保值增值”壓力下，國企風(fēng)險容忍度很低，很難承受發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險。實踐中，國有資本在新材料、新能源、電子通訊等新興領(lǐng)域的布局相對較少，僅有的一些國企，競爭力也不高，基本都由非國企主導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，譬如在電子及通訊設(shè)備制造領(lǐng)域，中國電子等國企盡管規(guī)模比較大，但競爭力遠不如華為。進一步調(diào)整國有資本布局的建議十八屆三中全會已明確了國有資本戰(zhàn)略布局調(diào)整方向，要求國有資本 “更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命

15、脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全”，這個方向不僅是國有資本增量投資的方向，也是存量調(diào)整的方向。 為此，國有資本應(yīng)盡快從那些成熟的、 產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)逐步退出， 轉(zhuǎn)而投向公共服務(wù)領(lǐng)域， 投向能引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性領(lǐng)域， 措施上要借鑒過去的一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確不同類型的國企及國有資本實現(xiàn)不同的功能。（一）商業(yè)性國企實現(xiàn)徹底市場化，放棄商業(yè)性國企的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能要求商業(yè)性國企承擔(dān)經(jīng)濟以外的功能，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)升級等，既沒必要也無可能。 如前所述，國有資本與其他資本一樣，在市場化條件下必然會“逐浪”和“逐利”，商業(yè)性國企更是如

16、此。如果要求商業(yè)性國企承擔(dān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和引領(lǐng)功能， 企業(yè)會無所適從， 事實上商業(yè)性國企也不會遵從這一“指揮棒” 。相反，如果不刻意要求這類企業(yè)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，單純實現(xiàn)財務(wù)目標(biāo)， 那么商業(yè)性國企從利潤目標(biāo)考慮，就會該退出的退出、該整合的整合、該發(fā)展的發(fā)展，自然也就能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級了。商業(yè)性國企徹底市場化， 核心是實現(xiàn)管理體制市場化， 關(guān)鍵是推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。一是多途徑推進一級商業(yè)性國企的股權(quán)多元化改革，可以引入包括社會資本在內(nèi)的戰(zhàn)略投資者， 也可以實現(xiàn)整體上市。 二是形成國企治理的商業(yè)化機制，國有資本出資人機構(gòu)要以所出資本為限依照公司法參與企業(yè)治理。三是建立更加市場化的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人

17、管理體制，原則上企業(yè)經(jīng)營管理層都應(yīng)市場化選聘、契約化管理，董事會成員也要逐步擴大市場化選聘比例。（二）積極探索利用國有資本投資運營公司加快存量國有資本的調(diào)整過去的國有資產(chǎn)運營公司或國有資本運營公司并不成功，基本不能承擔(dān)存量國有資本調(diào)整、 促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級等功能。原因是多方面的， 首先由于“先有兒子后有老子” “兒子行政級別高于老子”等原因，國資公司往往很難有運營國企存量資產(chǎn)的決定權(quán)，只能運作由增量投資所形成的國有股權(quán)；其次，劃撥形成的國企資產(chǎn)缺乏流動性， 國資公司事實上也很難在短時間內(nèi)進行大規(guī)模的資本運作；第三，國企改革不到位，國有股權(quán)真實價值難以體現(xiàn)。最后的結(jié)果往往是國資公司將精力

18、放在自己能做主的增量業(yè)務(wù)上，導(dǎo)致“自轉(zhuǎn)快于公轉(zhuǎn)”。下一步利用國有資本投資運營公司調(diào)整存量國有資本，還有待繼續(xù)探索。 國有資本投資運營公司要有所作為，必須處理好上述問題， 首先國資監(jiān)管機構(gòu)要放權(quán)，讓國有資本投資運營公司成為真正的市場化出資人；其次，要規(guī)范國有資本投資運營公司對出資企業(yè)的管理， 國有資本投資運營公司不直接從事任何生產(chǎn)經(jīng)營活動，不干預(yù)出資企業(yè)的日常經(jīng)營活動，僅以出資額為限對出資企業(yè)行使出資人權(quán)利；第三，實體國企要改革到位， 國有資本投資運營公司所持國有股份必須可流動、可變現(xiàn)，沒有特殊的歷史包袱和社會負擔(dān)。（三）設(shè)立一些特殊國有基金和特殊法人國企，主動發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能商業(yè)性國企徹底市場化運作后，在政策引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)和利潤追求下會自主推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級， 但要讓國有資本主動發(fā)揮上述功能，還應(yīng)有一些特殊做法。從過去的經(jīng)驗來看， 設(shè)立國有主導(dǎo)的基金和特殊法人國企都很有效，前者是市場化方法，后者是行政方法，不同領(lǐng)域、不同目標(biāo)可以有不同的方法。設(shè)立特殊的國有主導(dǎo)基金， 不僅可以發(fā)揮杠桿效應(yīng)， 更重要的是能夠作為國