我國食品安全監(jiān)管失靈探析

1、https:/我國食品安全監(jiān)管失靈探析我國食品安全監(jiān)管失靈探析摘要：近年我國食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管工具“失靈”成為常態(tài)。從政府工具的視角探究緣由，影響因素較為復(fù)雜，包括工具因素、實施者與目標群體形成的內(nèi)部環(huán)境因素、轉(zhuǎn)型期地方社會生態(tài)所構(gòu)成的外部環(huán)境因素，它們對工具的應(yīng)用產(chǎn)生著不同程度的影響。洞悉各因素發(fā)生作用的內(nèi)在機理，亟需建立監(jiān)管工具應(yīng)用的長效機制，優(yōu)化地方社會生態(tài)，具體從價值層面、技術(shù)層面、行為者約束及社會環(huán)境層面著手，提高食品安全監(jiān)管工具正確應(yīng)用的程度，確保食品安全。關(guān)鍵詞：政府工具；實施者；目標群體；社會生態(tài)前言近年來，食品安全問題已成為公眾關(guān)注的焦點，食品安全事件頻繁發(fā)生，我國的食品

2、安全問題似乎陷入了媒體曝光一政府整治一死灰復(fù)燃的陷阱之中。這不僅僅是食品安全領(lǐng)域的問題，更鮮明地反映了轉(zhuǎn)型期中國社會的經(jīng)濟、政治、社會、文化中的問題，包括權(quán)力與資本的利益鏈條，社會的市場化，道德滑坡等問題，需要政府、企業(yè)、公民的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。國內(nèi)關(guān)于食品安全問題的研究頗為豐富，學(xué)者們分別從政府監(jiān)管的主體角度，食品安全的制度與技術(shù)問題角度，利益相關(guān)者角度，地方政府的擾動等角度剖析與解釋了食品安全問題的成因。各個分析視角為探究食品安全問題及其對策提供了思路，筆者從政府工具的角度，對工具應(yīng)用的技術(shù)及其內(nèi)外部環(huán)境進行分析，以期對食品安全監(jiān)管工具“失靈”問題予以深入地解讀，增強對工具應(yīng)用及其社會情境復(fù)雜性

3、認識，為食品安全監(jiān)管提供新的思路。一、政府工具的應(yīng)用這里的工具是指政府外部的、政府作用于社會的工具，又稱治理工具、政策工具，是政府實現(xiàn)一定目標的手段。由于工具這一研究途徑更直接的與“政府如何做”問題緊密相關(guān)，反映了政府的活動過程，于是工具 作為理論與實踐之間的橋梁，逐漸作為政府管理手段，也成為政府實現(xiàn)其職能的方式。20 世紀70 年代之后，隨著政府職能擴張，政策的實施過程變得日益復(fù)雜，西方學(xué)者開始關(guān)注工具，注重對政府過程的技術(shù)考量。工具的研究經(jīng)歷了工具主義到建構(gòu)主義的演變，從單一的工具 目標到工具的主觀設(shè)計、客觀的社會環(huán)境、背景分析，從工具的認知到選擇、應(yīng)用的實踐研究。工具主義作為經(jīng)典的工具研

4、究方法，主張工具的性質(zhì)與特征主導(dǎo)著政策活動的過程，工具的特質(zhì)與功能決定了其實施的目標與效果。這種分析方法凸出了工具的中心地位，具有工具至上主義的傾向。其后的工具論從考察工具應(yīng)用的環(huán)境與背景視角來分析，對相關(guān)的環(huán)境變數(shù)進行了分析。建構(gòu)主義認為工具的選擇與目標問題的實現(xiàn)是一個主觀的過程，由此主觀因素走進了工具研https:/究者的視野，人們開始關(guān)注各種因素組成的系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)。可見，工具研究的途徑由工具內(nèi)轉(zhuǎn)向工具外，逐漸關(guān)注主客觀的社會背景及環(huán)境因素。工具的應(yīng)用是工具方法論的落腳點，實現(xiàn)工具價值的歸宿。在工具應(yīng)用中，工具扮演著重要的角色，同時，“實際的實施活動和效果并不是僅僅由工具的特征所決定的，還由

5、這些工具應(yīng)用的環(huán)境所決定的相關(guān)的環(huán)境變數(shù)：實施組織、目標群體以及一政策領(lǐng)域的其他政策工具和特征?！惫ぞ卟豢赡茏约航M織實施，主體不可缺少，包括實施者與參與者，除此之外具體的時空環(huán)境變量也是需要考慮的重要因素。若以工具為主線，根據(jù)各要素對工具的作用力、影響程度不同，可以劃分為兩個層次：一個是由工具的實施者、目標群體構(gòu)成的內(nèi)部環(huán)境，其對工具發(fā)揮著直接的作用；一個是外部環(huán)境即社會環(huán)境，其通過影響內(nèi)部環(huán)境發(fā)揮作用。這樣，我們能更清晰地把握諸多因素發(fā)生作用的機理。二、食品安全監(jiān)管“失靈"的工具因素分析在食品安全問題中，監(jiān)管工具的技術(shù)性因素起著重要的作用，工具的特性、應(yīng)用方式、應(yīng)用規(guī)律等都

6、在不同程度上影響工具應(yīng)用的效應(yīng)。（一）管制工具的“捕獲”工具是實現(xiàn)目標、解決問題的手段，不同的工具功能與特征也是不同的。監(jiān)管屬于政府的管制性工具，具有較強的政府干預(yù)性、直接性，一定程度上會造成資源配置的扭曲。根據(jù)“政府管制俘獲理論”，管制性工具極易產(chǎn)生政府被利益相關(guān)者捕獲而導(dǎo)致政府失靈、管制失靈。如麥迪遜所言“任何政府都是由人建立的而不是天使建立，也不是由天使統(tǒng)治的。天使是公正無私的，理性的；而人熱衷于利用政府的權(quán)力擴大私人的利益?！痹诶娴尿?qū)動下，監(jiān)管者存在被捕獲的可能性，導(dǎo)致監(jiān)管失靈。在食品安全監(jiān)管中，往往存在此現(xiàn)象，而這些經(jīng)濟活動的負外部性大多由社會成員來承擔(dān)，政府與企業(yè)的相關(guān)責(zé)任并沒有

7、凸顯。（二）運動式的工具應(yīng)用方式工具的應(yīng)用方式影響著工具的應(yīng)用效果。運動式初始是作為一種臨時性方式解決臨時性問題的。然而卻成為常規(guī)，作為解決食品安全 這一具有持續(xù)性、日常性問題的方式。由于管制工具的成本較高，運動式的管理方式雖然可以調(diào)動社會力量在短時期內(nèi)對于凸出問題予以查處，短期內(nèi)收到良好的效果，但是食品安全作為一個常規(guī)性問題，依靠臨時性的突擊方式是不能有效解決的。如何形成食品安全監(jiān)管的長效機制才是長久之計，以避免上演“死灰復(fù)燃”的食品安全事件。同時，工具的形式過于單一化，食品安全監(jiān)管中，單靠政府監(jiān)管的強制性工具，不能有效解決問題。（三）工具的效果遞減因素https:/政府工具的應(yīng)用是個動態(tài)的

8、過程，受到效果遞減法則與政策積累法則的約束。其中，效果遞減法則是指一些工具會隨著時間的推移，應(yīng)用效果減弱，因為工具的應(yīng)用對象有學(xué)習(xí)的能力，他們會學(xué)會如何應(yīng)對工具，采取行動規(guī)避對自身不利的方面。在食品安全監(jiān)管中，被監(jiān)管者已習(xí)得、掌握了監(jiān)管這一工具發(fā)生作用的方式、方法及規(guī)律，故而能夠找到規(guī)避的策略，會隱藏、逃避生產(chǎn)或者經(jīng)營鏈中的問題，致使工具應(yīng)用的效果逐漸減弱。如何采取有效措施降低這種遞減效應(yīng)，提高工具應(yīng)用效果是管理者的重要職責(zé)。除此之外，實踐中往往存在工具理性的擴張問題，即為了監(jiān)管而監(jiān)管，目標被工具所淹沒，最終食品安全問題沒有得到解決。三、工具應(yīng)用的環(huán)境分析工具的應(yīng)用受到內(nèi)、外部環(huán)境不同程度的影

9、響，多數(shù)學(xué)者會更多的關(guān)注其內(nèi)部環(huán)境，其實，外部環(huán)境即轉(zhuǎn)型期的地方社會生態(tài)也是不可忽視的重要因素。（一）內(nèi)部環(huán)境：實施者與目標群體因素1.實施主體與目標群體存在著關(guān)聯(lián)性問題。實施主體與目標群體的關(guān)聯(lián)性、依賴性，會阻止或改變工具的執(zhí)行，出現(xiàn)“治理工具被正確應(yīng)用的程度”。每一個行為者都會試圖利用這些相互依賴性服務(wù)于自己的利益。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管者與問題企業(yè)存在一定的依賴性。政府官員有經(jīng)濟人的一面，部門管理者有“管理帶來的利潤”動機，由于監(jiān)管部門的部分預(yù)算收入與監(jiān)管對象的處罰緊密相關(guān)，而放松監(jiān)管就具有“放水養(yǎng)魚”之意，這也成為監(jiān)管者對問題企業(yè)查處不力的內(nèi)在動因。最終，食品安全事件后的政府整治成為“

10、形式主義的惡性循環(huán)”。2.實施主體的多元化問題。目標任務(wù)的執(zhí)行由多個部門實施，由于其各自的目標與權(quán)力不同，所涉及的利益不相同，有可能出現(xiàn)執(zhí)行的交叉或空缺，會影響工具的實施效果。食品安全監(jiān)管中形成了農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢等多個部門負責(zé)、縱橫交織的監(jiān)管模式，其權(quán)限不明，責(zé)任不清，導(dǎo)致監(jiān)管不力。并且，多元監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)作性，影響著監(jiān)管的實施。目前，我國已建立了由衛(wèi)生部牽頭，國家食品安全委員會負責(zé)的協(xié)商機制，但是各職能部門的協(xié)商性依然不足。如在食品安全信息發(fā)布中，多部門對食品安全事件進行解釋，但說法各異，甚至相悖，缺乏協(xié)商性，無益于問題的解決，在一定程度上降低了相關(guān)部門的公信力。同時，目標群體的復(fù)

11、雜性、多樣性問題客觀存在，增加了監(jiān)管難度。在我國食品安全監(jiān)管中，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)目龐大、分布廣泛、參差不齊，行業(yè)誠信道德體系滯后，使得監(jiān)管具有一定程度的復(fù)雜性，不容易操作。（二）外部環(huán)境：轉(zhuǎn)型期的地方社會生態(tài)工具的應(yīng)用有一定的社會情境，目前我國社會轉(zhuǎn)型期地方的社會生態(tài)構(gòu)成了工具應(yīng)用的社會環(huán)境。由于食品安全監(jiān)管主要由地方負責(zé)，必然會受到地方的經(jīng)濟、政治、社會、文化等社會生態(tài)因素的影響。https:/轉(zhuǎn)型期地方經(jīng)濟的最大特點就是由地方政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟發(fā)展模式。尤其是分稅制改革之后，地方成為自主發(fā)展實體，推動經(jīng)濟發(fā)展成為地方財政的主要來源，為了獲得財政最大化，地方政府采取積極的措施支持發(fā)展。其中

12、，特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)成為地方發(fā)展的優(yōu)勢及政府扶持的重點，包括食品、藥品產(chǎn)業(yè)。在這種情況下，往往存在一味追逐經(jīng)濟速度的增長，忽視了經(jīng)濟發(fā)展的方式及其目的性，為產(chǎn)品質(zhì)量及安全問題埋下了隱患。而地方的政治與經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，地方官員晉升、政績考核機制與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。長期以來，在地方官員的“政治錦標賽”中，經(jīng)濟增長都是作為重要的指標。政治錦標賽使得地方官員是地區(qū)間晉升博弈的運動員，同時政府職能要求他們又必須是轄區(qū)內(nèi)市場經(jīng)濟的裁判員，這兩者存在內(nèi)在的角色沖突，地方政府經(jīng)常放松監(jiān)管的職責(zé)以交換更多的企業(yè)產(chǎn)值以及一直不愿意退出經(jīng)濟發(fā)展的大舞臺?？梢?，地方政府的雙重角色使得其對監(jiān)管施以影響。轉(zhuǎn)型期的

13、社會、文化是影響監(jiān)管工具失靈的深層社會背景因素。人們的逐利性膨脹，道德失范，誠信及公共精神缺失。社會過度市場化，人們最大限度的追逐資本，追求個體利益的最大化，而不惜損害他人及公共利益，破壞法律與道德規(guī)范，導(dǎo)致社會在一定程度上的無序。這種社會文化氛圍影響著地方生產(chǎn)經(jīng)營者的違規(guī)慣性，使個體與社會不能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督作用?？梢哉f，在轉(zhuǎn)型期社會中的人被物質(zhì)的強大力量所“異化”了，人的價值迷失在對物質(zhì)的追求中，期望“企業(yè)家的身上應(yīng)該流著道德的血液”，以社會道德及誠信規(guī)范喚醒人們的良善。可見，在食品安全監(jiān)管的失靈中，有工具應(yīng)用技術(shù)的因素，也有實施主體與目標群體的主觀因素，還有產(chǎn)生這些因素的客觀社會環(huán)境，解

14、決食品安全問題是個較為復(fù)雜的問題。四、路徑選擇：建立監(jiān)管長效機制，優(yōu)化地方社會生態(tài)對于我國食品安全監(jiān)管工具“失靈”問題，亟需從監(jiān)管工具失靈的影響因素出發(fā)，按照其發(fā)生作用的內(nèi)在邏輯，從價值層面、技術(shù)層面、行為者的約束及優(yōu)化外部社會環(huán)境多個方面共同著手，建立監(jiān)管長效機制，優(yōu)化地方社會生態(tài)，探索食品安全監(jiān)管之路徑。（一）以價值理性為導(dǎo)向，目標引導(dǎo)工具在政府工具的應(yīng)用中，工具是實現(xiàn)價值的手段，而價值是目的。長期以來，技術(shù)理性或工具理性的發(fā)展，極大地推動和改變了人們的社會生活，但也出現(xiàn)了工具理性的擴張問題。工具或技術(shù)成為了目標，而人成為了手段，“在工具理性的實現(xiàn)過程中，操作理性只遵從對理性的工具性理解而

15、遠離理性的價值呼喚”，最終導(dǎo)致工具理性置換價值理性，價值被架空，人的目的性被模糊化。為了改變這種“異化”，需以價值理性引導(dǎo)工具理性的發(fā)展，以目標引導(dǎo)工具，使https:/二者統(tǒng)一于工具的實踐中。政府工具的應(yīng)用需以公共利益、公平等社會目標、價值為導(dǎo)向，合理發(fā)揮工具的效能，使工具理性與價值理性達到動態(tài)平衡，最終為目標服務(wù)。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管作為工具、手段，最終是為社會大眾提供安全的食品 這一目標服務(wù)的，而不是為了監(jiān)管而監(jiān)管。因此，監(jiān)管者需要明確監(jiān)管的目的與責(zé)任，不能儀式化、例行公事式的監(jiān)管，應(yīng)把維護食品安全作為履職的目的，排查食品安全隱患，進行有效地監(jiān)管。（二）建立監(jiān)管工具應(yīng)用的長效機制是保證

16、建立食品安全監(jiān)管的長效機制，為監(jiān)管提供制度性保障。首先，對食品安全一作為一個常規(guī)性問題，要從觀念上予以重視，正視問題的存在?？蓮慕陙戆l(fā)生的食品藥品安全事件中認知問題存在的持續(xù)性、復(fù)雜性，從“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“地溝油”、“病死豬”、“染色饅頭”到“皮革奶”、“毒膠囊”、“鴨血豆腐”、“甲醛白菜”等，食品安全問題涉及的領(lǐng)域在延伸，涉及的對象也越來越廣泛：從技術(shù)不發(fā)達地區(qū)到發(fā)達地區(qū)，從小作坊到大機器作業(yè)，從小企業(yè)到知名的大企業(yè)。其次，改善工具的應(yīng)用方式，改變運動式的思維慣性及運動式執(zhí)法，建立科學(xué)、合理的日常管理模式，形成監(jiān)管的長效機制，對監(jiān)管目標進行有效的制約。規(guī)范監(jiān)管行為，促進監(jiān)管程序公

17、開化；改變僵化的、應(yīng)對式的工作方式，積極地學(xué)習(xí)與探索、創(chuàng)新管理方式；加強食品安全的網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)，促進信息共享，提高監(jiān)管效率；加強日常管理，調(diào)動與發(fā)揮市場、社會等多元工具的合力，鼓勵社會監(jiān)督，彌補監(jiān)管的不足。同時，監(jiān)管者需要提高自身監(jiān)管能力，提高認知及技術(shù)水平，改變“被動”的監(jiān)管，掌握信息資源，跟進市場與社會的要求。隨著工業(yè)化進程的加快，越來越多的化學(xué)材料及技術(shù)應(yīng)用到生產(chǎn)生活領(lǐng)域，技術(shù)的發(fā)展推動了生產(chǎn)領(lǐng)域的更新與發(fā)展，對人們的認知水平提出了更高的要求，尤其是專業(yè)的技術(shù)及相關(guān)的知識信息。對于政府能力期待也提出了新的要求，更多的是希望“用知識和能力的權(quán)威來彌補甚至取代角色或者地位的權(quán)威”在這個進

18、程中，監(jiān)管者需要了解更多的市場動態(tài)、技術(shù)信息及知識，提高食品安全的風(fēng)險防范意識，提高食品安全的檢測與管理能力。（三）強化行為者的責(zé)任約束是關(guān)鍵加大對行為者的行為約束與責(zé)任處罰力度，降低監(jiān)管者“捕獲”及目標群體的社會責(zé)任缺失等問題。在我國，食品安全問題有很大一部分緣于法律、法規(guī)沒有得到嚴格的執(zhí)行，其中包括監(jiān)管者未盡到職責(zé)，未依法追究違規(guī)企業(yè)的責(zé)任。對于這些問題，完善與落實責(zé)任機制是關(guān)節(jié)點，增加“捕獲”成本，約束監(jiān)管機構(gòu)以罰代管，追求經(jīng)濟利益的“經(jīng)濟人”一面。強化管理責(zé)任，落實問責(zé)機制，使責(zé)任真正的落實到位，落實到人，改變長期以來權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，管理松懈、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。對于監(jiān)管主體的多元化問題，要明

19、確各職能部門的職責(zé)，加強不同部門之間的協(xié)調(diào)、合作，完善協(xié)調(diào)機制。同時，加大對目標群體違法經(jīng)營的處罰力度，嚴懲食品安全犯罪行為。由于假冒偽劣產(chǎn)品與利潤具有高度的正相關(guān)性，因而“假冒偽劣”產(chǎn)品有增無減，從普通商品到近年來較為集中的食品藥品安全事件，要增加違規(guī)成本，規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營行為。另一方面，要加強企業(yè)的誠信道德建設(shè)，建立誠信激勵機制，促進企業(yè)經(jīng)營者與員工樹立誠信https:/的理念與意識，鼓勵誠信經(jīng)營；建立信用懲罰機制，對不誠信的企業(yè)進行懲治，使企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。要有效地調(diào)動與發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的引導(dǎo)與監(jiān)督作用，形成良好的行業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)境。（四）優(yōu)化地方的社會生態(tài)是基礎(chǔ)改善地方的社會生態(tài)，為監(jiān)管提供良好的禮會條件。首先，地方政府要轉(zhuǎn)換角色，從主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)換到為市場提供良好的制度環(huán)境中，為