國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)

1、國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)：第四種權(quán)力形態(tài)(1)    中國(guó)的改革已行至中盤(pán)，進(jìn)入了一個(gè)極為關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，2005年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆五中全會(huì)明確指出目前我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)階段。越來(lái)越多的人們認(rèn)識(shí)到下一輪改革的關(guān)鍵是“改政府”【1】，轉(zhuǎn)變政府職能。越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)憂(yōu)，如果還不對(duì)不合理的政府體制進(jìn)行徹底的改良，中國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)勢(shì)必蛻化為后發(fā)劣勢(shì)。【2】2005年前后的第三次改革大討論亦形成了深化改革的共識(shí)， 2006年十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議高票通過(guò)的中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十一五規(guī)劃”)充分反映了這一共識(shí)，其第30章第

2、一節(jié)明確以“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”為標(biāo)題，規(guī)定：“按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的原則，合理界定政府職責(zé)范圍，加強(qiáng)各級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，減少和規(guī)范行政審批。深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，理順職責(zé)分工，提高行政效率，降低行政成本，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化?！薄皩?shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化”，首要之道是合理劃分政府職責(zé)范圍，對(duì)各種政府職權(quán)進(jìn)行合理界定，在此基礎(chǔ)上才有可能科學(xué)配置行政編制，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。合理劃分政府職權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行正確定位。在社會(huì)主義市

3、場(chǎng)體制下，政府對(duì)于市場(chǎng)而言，具有三重身份：行政管理者、國(guó)有企業(yè)所有者、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者，相應(yīng)具有行政管理職能、所有者職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能等三種職能，擁有行政權(quán)、所有權(quán)、調(diào)節(jié)權(quán)等三種權(quán)力。對(duì)這三種權(quán)力進(jìn)行合理劃分，是合理界定政府職權(quán)的基礎(chǔ)性分權(quán)工作。實(shí)際上，如果對(duì)“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的原則”的表層含義進(jìn)行解構(gòu)，其基本內(nèi)涵實(shí)際上包括兩個(gè)層次的分權(quán)：首先要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性的分權(quán)將行政管理權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分開(kāi)；在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政事分開(kāi)以及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，對(duì)這三個(gè)分開(kāi)進(jìn)行法理上的提煉和概括，其基本含義就是將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)分開(kāi)。對(duì)于行政管理權(quán)與國(guó)家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)

4、，早已成為共識(shí)，也是20多年來(lái)改革的最基本內(nèi)容，在歷次機(jī)構(gòu)改革中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“十一五規(guī)劃”提出的分權(quán)原則第一項(xiàng)“政企分開(kāi)”強(qiáng)調(diào)的就是這個(gè)主題。但是，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)卻長(zhǎng)期混同在行政管理權(quán)中，人們將其等同于行政管理權(quán)的一種，沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步的權(quán)力區(qū)分。而改革實(shí)踐中早已出現(xiàn)了國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開(kāi)的試驗(yàn)，只是當(dāng)事者可能并沒(méi)有明確意識(shí)到是從行政管理權(quán)中分離出一種新的權(quán)力形態(tài)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)。一、國(guó)家所有權(quán)與行政權(quán)分開(kāi)在公有制為主導(dǎo)的市場(chǎng)體制下，政府對(duì)于市場(chǎng)而言，絕非單一以管理者局外人身份出現(xiàn)，同時(shí)還是我國(guó)占主導(dǎo)地位的國(guó)有經(jīng)濟(jì)的所有者，本身參與了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體之一。政府兼具局外的管理者與市場(chǎng)本身的參與

5、者兩種角色：不僅是市場(chǎng)外部管理者、監(jiān)督者，還是市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)者、當(dāng)事人。這一政企不分的癥狀曾長(zhǎng)期困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)的公平化，當(dāng)前最典型的亂象則表現(xiàn)在郵政、鐵路、電力、醫(yī)療、文教等這些集調(diào)控、管理、經(jīng)營(yíng)功能于一身的公共部門(mén)。當(dāng)然在具體個(gè)案中，政府在干預(yù)某一類(lèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，有時(shí)是以單一的局外人或參與者身份出現(xiàn)的，例如，2005年以來(lái)，政府在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控中，僅以行政管理者局外人的身份出現(xiàn)；有時(shí)則同時(shí)以?xún)煞N身份出現(xiàn)，例如，國(guó)有股減持問(wèn)題，當(dāng)初政府是以市場(chǎng)管理者(局外人)的身份出發(fā)，希望通過(guò)國(guó)有股減持，解決國(guó)有股“一股獨(dú)大”導(dǎo)致“國(guó)企病”在股份制上“借尸還魂”而使股份公司的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)

6、制無(wú)法正常發(fā)揮作用的問(wèn)題，但一旦制定具體實(shí)施方案時(shí)，政府的所有者身份就像幽靈一樣出現(xiàn)了：作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，政府希望借此機(jī)會(huì)最大可能地實(shí)現(xiàn)國(guó)有股的增值，所以，國(guó)務(wù)院2001年6月12日發(fā)布的國(guó)有股減持辦法，其目的傾向了籌集更多的資金，采取了“與民爭(zhēng)利”的市場(chǎng)價(jià)減持辦法。這種既以證券市場(chǎng)局外監(jiān)管者，又以國(guó)有股所有者雙重身份來(lái)干預(yù)市場(chǎng)的不公平方法，馬上遭到市場(chǎng)的嚴(yán)厲懲罰，證券市場(chǎng)從此一蹶不振?？梢?jiàn)，在目前的市場(chǎng)體制下，政府與市場(chǎng)之間除了存在干預(yù)管理關(guān)系外，還有一種參與關(guān)系。政府既是局外人，又是參與者，既是“裁判”，又是“球員”。這種身份(權(quán)力)的混同嚴(yán)重制約著市場(chǎng)法治的形成，阻礙計(jì)劃?rùn)?quán)力經(jīng)濟(jì)向市

7、場(chǎng)法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。根據(jù)憲政理論，權(quán)力不能混合，否則會(huì)帶來(lái)專(zhuān)制。【3】市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在規(guī)律要求政府本身不應(yīng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而公有制這一經(jīng)濟(jì)體制使得國(guó)家以所有者身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不可避免，這是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)體制的一對(duì)根本性矛盾，經(jīng)濟(jì)改革的最大體制障礙。這一矛盾無(wú)時(shí)無(wú)刻不制約著市場(chǎng)機(jī)制配置資源功能的正常發(fā)揮，制約著政府職權(quán)的科學(xué)界定。具體表現(xiàn)為：一方面政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)行使所有權(quán)時(shí)往往以多種多樣的行政干預(yù)方式出現(xiàn)，不是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本，而是管制國(guó)有企業(yè)。這種所有權(quán)與行政權(quán)混為一談的管理，“造成了兩個(gè)結(jié)果：一是行政干預(yù)的越位，抑制了企業(yè)市場(chǎng)活力，致使國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者缺位，弱化了產(chǎn)權(quán)約

8、束，所有者權(quán)益往往被侵蝕”【4】，國(guó)有企業(yè)普遍虧損；另一方面國(guó)家運(yùn)用行政管理權(quán)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理、調(diào)節(jié)時(shí)，其國(guó)有資產(chǎn)所有者身份又不時(shí)出來(lái)作怪，國(guó)家所有權(quán)侵蝕行政管理權(quán)，使其偏離本原的調(diào)節(jié)目標(biāo)，處處維護(hù)國(guó)有企業(yè)的特權(quán)，民營(yíng)企業(yè)無(wú)法享有國(guó)有企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，在企業(yè)上市、銀行放貸、投資領(lǐng)域準(zhǔn)入等諸多方面遭受歧視待遇。2003年的河北“孫大午案件”就典型地暴露了民營(yíng)企業(yè)不能享受“國(guó)民待遇”的問(wèn)題。所有權(quán)與行政管理權(quán)兩權(quán)不分而相互交織在一起，必然導(dǎo)致政府干預(yù)粗暴化、隨意化。改革過(guò)程中一直存在市長(zhǎng)、市委書(shū)記兼任企業(yè)負(fù)責(zé)人的怪現(xiàn)象，其實(shí)根本原因就在于國(guó)家兼具市場(chǎng)管理者和國(guó)有企業(yè)所有者身份。1978年以來(lái)的政治

9、、經(jīng)濟(jì)體制改革基本沿著“國(guó)家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開(kāi)”這一軌道拓展、深化。最初的改革希望增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力，使其能夠盈利，不斷深化的改革措施注重逐步擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，試圖從國(guó)家所有權(quán)中分離出部分經(jīng)營(yíng)權(quán)給企業(yè)：從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始在部分國(guó)營(yíng)工廠實(shí)行承包制，賦予經(jīng)營(yíng)者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包制出現(xiàn)了包盈不包虧的重大缺陷，改革無(wú)法深化，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制于是成為一種新的改革方案；不久，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界將這兩種改革成果總結(jié)、升華，提出了“兩權(quán)分離理論”，即國(guó)家所有權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，并將這一理論制度化，成為1988年全民所有制工業(yè)企業(yè)法的靈魂和核心。但是，國(guó)有企業(yè)效益不好，無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。學(xué)界開(kāi)

10、始進(jìn)行反思，“國(guó)家所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離”理論被修正為“國(guó)家所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)兩權(quán)分開(kāi)”理論，第二階段的改革重心在于區(qū)分國(guó)家的所有者與管理者兩種身份、兩種職能，分清國(guó)家現(xiàn)行職能中哪部分屬于“政”，哪部分屬于“企”，“把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力真正交給企業(yè)?！薄?】具體操作程序是：將國(guó)家所有權(quán)職能從政府機(jī)關(guān)分離出來(lái)，恢復(fù)其作為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的本來(lái)面目，那些主要代表國(guó)家行使所有權(quán)職能的專(zhuān)業(yè)性經(jīng)濟(jì)行政部門(mén)公司化，改組為企業(yè)，如撤銷(xiāo)石油工業(yè)部(后稱(chēng)能源部)，組建“中石化”、“中石油”等大型國(guó)有企業(yè)；或者改組為行業(yè)協(xié)會(huì)，專(zhuān)門(mén)行使行業(yè)管理職能，如撤銷(xiāo)輕工業(yè)部

11、、紡織工業(yè)部，分別組建中國(guó)輕工總會(huì)、中國(guó)紡織總會(huì)；其一定的調(diào)節(jié)職能交由宏觀調(diào)控部門(mén)、市場(chǎng)管理部門(mén)履行；適當(dāng)強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門(mén)、市場(chǎng)管理部門(mén)的行政執(zhí)法職責(zé)和能力。最新的改革措施則是在2003年成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，由其統(tǒng)一行使出資人(即所有者)職能，變“九龍治水”為“一龍治水”，藉此改變國(guó)有企業(yè)“婆婆”太多，行政干預(yù)太多的局面，試圖從根本上將國(guó)家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開(kāi)。由于我國(guó)是公有制國(guó)家，國(guó)家將長(zhǎng)期扮演市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與者的角色，國(guó)家既是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的制定者、維護(hù)者，又是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者這一對(duì)基本矛盾，將長(zhǎng)期存在，很難徹底解決。如何最大限度緩和這對(duì)矛盾，政企最大限度分開(kāi)，最大限度地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自由競(jìng)

12、爭(zhēng)，是政府體制改革中的最大難題。二、區(qū)分行政管理權(quán)與國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)舊的計(jì)劃體制的最大弊端是“政企不分”；1978年以來(lái)的改革致力將政府的經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)與政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)分開(kāi)，最大限度地恢復(fù)企業(yè)本應(yīng)有的自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，根本瓦解了中國(guó)權(quán)力經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。但是，市場(chǎng)條件下政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)權(quán)卻一直仍然與行政權(quán)混同在一起，一直由行政機(jī)關(guān)行使，以行政權(quán)的方式出現(xiàn)。這種混同抵消了將行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分開(kāi)的改革效果，使得國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)權(quán)蛻變成政府任意行政干預(yù)的正當(dāng)化理由，國(guó)家調(diào)節(jié)反輔為主，使得政府對(duì)市場(chǎng)的束縛有增無(wú)減，促成行政管制成為政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的偏好，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)常呈現(xiàn)出“人治”的貌像，市場(chǎng)自由受到極大限

13、制。主張政府干預(yù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)法也背上“反市場(chǎng)”的惡名。因此，要科學(xué)界定政府職權(quán)，實(shí)現(xiàn)“十一五規(guī)劃”深化體制改革、完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，將政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)控制在合理的度之內(nèi)，必須在將國(guó)家所有權(quán)與行政管理權(quán)分離之后進(jìn)一步分權(quán)，將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與國(guó)家行政管理權(quán)分離。對(duì)于行政管理權(quán)和國(guó)家所有權(quán)分開(kāi)的必要性和可行性，因?yàn)楹驼蠓珠_(kāi)緊密相連，學(xué)界有不少的分析和論證，改革實(shí)踐在此問(wèn)題上也有不少突破，改革開(kāi)放以后的歷次黨代會(huì)和國(guó)務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革都不同程度地嘗試過(guò)這種分權(quán)。而對(duì)于國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與國(guó)家行政管理權(quán)分開(kāi)的問(wèn)題卻基本還未涉及，【6】通常把它視為行政權(quán)的一種，深入

14、一點(diǎn)的分析，也只是把它看作行政權(quán)的一種發(fā)展形態(tài)。【7】本文在第一部分多次提到的“經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)”其實(shí)是國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)。正是因?yàn)槿藗儼ń?jīng)濟(jì)法學(xué)界都普遍將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)視為一種行政管理權(quán)，在實(shí)踐中國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)又主要由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，政府機(jī)關(guān)在行使國(guó)家調(diào)節(jié)職能時(shí)，“很難區(qū)分是行政管理還是國(guó)家調(diào)節(jié)，是在實(shí)施行政法還是在實(shí)施經(jīng)濟(jì)法”【8】，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)法的糾紛的司法救濟(jì)又大多以行政訴訟的方式解決，所以經(jīng)濟(jì)法與行政法總是難解難分，“經(jīng)濟(jì)法是行政法的一個(gè)分支”、“經(jīng)濟(jì)行政法”或“行政經(jīng)濟(jì)法”的觀點(diǎn)總是存在而且有一定的市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一直不能完全駁倒它。其實(shí)，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管理權(quán)有明顯的區(qū)別，將它當(dāng)然地視為

15、一種行政管理權(quán)在理論上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，在?shí)踐中對(duì)市場(chǎng)和法治貽害甚大。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)的主要區(qū)別在于：第一，二者基本內(nèi)涵有明顯的不同。對(duì)于行政權(quán)，學(xué)界有多種理解，【9】根據(jù)布萊克法律詞典的解釋?zhuān)盒姓?quán)(Executive Powers)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第2條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力，它與制定法律及對(duì)法律糾紛進(jìn)行裁判的權(quán)力相區(qū)別。而國(guó)內(nèi)比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，具有執(zhí)行性、法律性、強(qiáng)制性、公益性等特征。【10】而國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是國(guó)家為了維持公平、穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的權(quán)力。它亦具有公益性，管轄的似乎只是行政權(quán)所管轄的一部

16、分。其實(shí)，立法權(quán)、司法權(quán)都是一種公共權(quán)力，它們運(yùn)作的都是公共事務(wù)。公共性并不是行政權(quán)的特性，而是公權(quán)的普遍共性。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是一種純經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，行政權(quán)并不普遍具有經(jīng)濟(jì)性；國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)主體不僅有政府機(jī)關(guān)，還有立法、司法機(jī)關(guān)?！?1】第二，運(yùn)行方式不一樣。行政管理權(quán)是一種剛性的強(qiáng)制，而國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是一種柔性的引導(dǎo)。盡管?chē)?guó)家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場(chǎng)規(guī)制權(quán)具有明顯的強(qiáng)制性，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)代，柔性的間接經(jīng)濟(jì)調(diào)控越來(lái)越成為國(guó)家調(diào)節(jié)的主導(dǎo)方式，國(guó)家調(diào)節(jié)對(duì)行政手段的依賴(lài)度愈來(lái)愈低，宏觀調(diào)控法正在逐步成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心。像再貼現(xiàn)率、公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)等這類(lèi)宏觀調(diào)控措施已經(jīng)完全不具備強(qiáng)制性。這是國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管

17、理權(quán)的最根本的區(qū)別。第三，權(quán)力性質(zhì)不一樣。行政管理權(quán)是一種典型的公權(quán)，而國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)具備一定的私權(quán)性質(zhì)。一般認(rèn)為，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)由政府機(jī)關(guān)行使，是一種典型的公權(quán)。但有時(shí)政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是以市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)交易，通過(guò)自己的交易行為來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)，例如，在政府采購(gòu)中，政府通過(guò)直接購(gòu)買(mǎi)商品來(lái)刺激投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，美國(guó)政府就經(jīng)常通過(guò)擴(kuò)大軍火采購(gòu)來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；國(guó)家直接投資提供公共產(chǎn)品更是如此。日本學(xué)者金澤良雄將這種非權(quán)力性的、私法的手段直接或間接介入經(jīng)濟(jì)的方法稱(chēng)為非權(quán)力規(guī)制，與權(quán)力性強(qiáng)制性規(guī)制并列為兩種國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)的方法?！?2】因此政府以非權(quán)力性的私法手段來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)時(shí)，行使的國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)具有私權(quán)性質(zhì)。但

18、它又不是一種純民事權(quán)利，因?yàn)樗粌H可能會(huì)引發(fā)民事責(zé)任，還可能同時(shí)引發(fā)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，例如，調(diào)節(jié)不當(dāng)可能會(huì)讓決策者承擔(dān)降職降級(jí)、引咎辭職等責(zé)任。不能說(shuō)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)完全是一種公權(quán)，也不能說(shuō)它完全是一種私權(quán)，它既有一定的公權(quán)屬性，也有一定的私權(quán)屬性；既是一種權(quán)力，又是一種權(quán)利?！?3】國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的權(quán)力(利)屬性具有模糊性。第四，在“線(xiàn)”狀態(tài)不同。行政管理權(quán)是一種常態(tài)的執(zhí)行權(quán)，而國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是一種非常態(tài)的、帶有事后救濟(jì)性質(zhì)的權(quán)力。行政是政府機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家日常公共事務(wù)的管理，每天都在進(jìn)行，“行政權(quán)是一種以主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體的方式對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行管理”的權(quán)力，【14】“與同屬公權(quán)力范疇的其他國(guó)家權(quán)力相比，其基本特征

19、主要表現(xiàn)為直接性、連續(xù)性和主動(dòng)性”【15】；而國(guó)家調(diào)節(jié)只有當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)了一定癥狀需要國(guó)家干預(yù)的時(shí)候才得以發(fā)生，可以說(shuō)是一種事后的救濟(jì)，并不需要每天都進(jìn)行，例如， 2007年以來(lái)股票指數(shù)連續(xù)快速上漲，中央政府盡管很緊張，卻只能對(duì)其進(jìn)行間接的調(diào)控，不能簡(jiǎn)單地采取日常性的直接行政管制。正因?yàn)槿绱耍?jīng)濟(jì)法有“危機(jī)對(duì)策法”的聲名，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)具有輔助性、間接性、間歇性、抽象性【16】的特點(diǎn)。第五，進(jìn)行簡(jiǎn)略的歷史考察，不難發(fā)現(xiàn)，某些國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(尤其是宏觀調(diào)控權(quán))是行政權(quán)的衍生物。例如，稅收本是籌集國(guó)家經(jīng)費(fèi)的純財(cái)政手段，征稅權(quán)是一種純粹的行政權(quán)；但發(fā)展到后來(lái)，它衍生出一種新的政府職能：政府可以通過(guò)調(diào)整稅率、稅種

20、來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)及市場(chǎng)中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種調(diào)節(jié)市場(chǎng)的職權(quán)的性質(zhì)明顯不同于它的母本行政權(quán)。又如，中央銀行通過(guò)存款準(zhǔn)備金率來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能是從存款準(zhǔn)備金制度衍生出來(lái)的，最初中央銀行設(shè)立存款準(zhǔn)備金制度是為了防止商業(yè)銀行出現(xiàn)擠兌風(fēng)險(xiǎn)而提前作準(zhǔn)備，對(duì)發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行提供最后的信用支持，并沒(méi)有調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能和目的。三、國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)第四種權(quán)力由是觀之，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)不同于行政管理權(quán)，它是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要而出現(xiàn)的一種新的制度安排。在西方國(guó)家，它是資本主義發(fā)展到壟斷階段為規(guī)制壟斷而產(chǎn)生的一種新型權(quán)力；在中國(guó)，它則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而內(nèi)生的反行政統(tǒng)制的一種制度進(jìn)化。依據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)邏輯，市場(chǎng)可以提供社會(huì)需要

21、的一切產(chǎn)品，可以解決好一切問(wèn)題，而不需要政府干預(yù)，干預(yù)得最少的政府就是最好的政府。“從奴隸制、封建制社會(huì)到自由資本主義時(shí)期，傳統(tǒng)的國(guó)家職能都是以政治統(tǒng)治為中心目的和基本內(nèi)容，它包括兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓敵對(duì)階級(jí)和政治勢(shì)力的反抗，維護(hù)對(duì)人民的統(tǒng)治；對(duì)外抵抗侵略或侵略他人。那時(shí)候國(guó)家雖然也必然要從事一些經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，但那也主要是圍繞政治統(tǒng)治這個(gè)中心進(jìn)行的。”【17】國(guó)家基本不干預(yù)市場(chǎng)，不干預(yù)市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和法治理論，公的權(quán)力不得干預(yù)私的經(jīng)濟(jì)，政府也無(wú)權(quán)干預(yù)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。依孟德斯鳩的立法、行政、司法“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，政府的任務(wù)在于“媾和或宣戰(zhàn)，派遣或接受使節(jié)，維護(hù)公

22、共安全，防御侵略”【18】，而沒(méi)有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)。在自由放任理論的指導(dǎo)下，資本主義國(guó)家信奉不干預(yù)原則，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展。到了19世紀(jì)后期，由于科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展、股份有限公司制度的出現(xiàn)、生產(chǎn)的社會(huì)化，市場(chǎng)出現(xiàn)了壟斷等自身無(wú)法控制的弊端，從社會(huì)整體利益出發(fā)，為了保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“長(zhǎng)治久安”，需要有一種外力化解這些弊端。別無(wú)選擇，只有國(guó)家能勝任此任，這樣就產(chǎn)生了要求國(guó)家利用公權(quán)干預(yù)市場(chǎng)的制度需求，歷史上產(chǎn)生了一種調(diào)節(jié)市場(chǎng)的新型國(guó)家權(quán)力，這種新型國(guó)家權(quán)力并不來(lái)自傳統(tǒng)的行政權(quán)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為它是從行政權(quán)分離出來(lái)的一種權(quán)力，盡管它和行政權(quán)力有某些相通之處。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，行政權(quán)作為政府

23、管理社會(huì)公共事務(wù)的手段，并沒(méi)有調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能，立法權(quán)和司法權(quán)更無(wú)法擔(dān)當(dāng)此任。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種權(quán)力。正因?yàn)槿绱?，才產(chǎn)生規(guī)制這種新型權(quán)力的新的法律部門(mén)經(jīng)濟(jì)法。認(rèn)定國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種新型權(quán)力形態(tài)，其理論依據(jù)，除了前面論述的它和國(guó)家行政權(quán)的區(qū)別外，二者出現(xiàn)的歷史時(shí)段不一樣，運(yùn)作的目標(biāo)也不一樣。歷史事實(shí)更為我們的這一大膽假設(shè)提供了佐證，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)并不像我們過(guò)去想當(dāng)然的那樣是由傳統(tǒng)的政府行政機(jī)關(guān)充當(dāng)權(quán)力主體，而是實(shí)實(shí)在在在傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)以外產(chǎn)生了一類(lèi)獨(dú)立代表市場(chǎng)(社會(huì))整體利益的調(diào)節(jié)主體：“無(wú)頭的第四部門(mén)”。對(duì)于壟斷這樣一類(lèi)“集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力需要集

24、中的政權(quán)來(lái)管理，傳統(tǒng)上要求彼此分立的權(quán)力，現(xiàn)在被集中起來(lái)了?！薄?9】于是，從壟斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段開(kāi)始，出現(xiàn)了一些集立法、司法、行政于一身的獨(dú)立的行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的新型國(guó)家機(jī)關(guān)，如美國(guó)1887年成立的州際商業(yè)委員會(huì)、1914年成立的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、1913年成立的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、1934年成立的聯(lián)邦電訊委員會(huì)、1972年成立的消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)；歐洲各國(guó)則在20世紀(jì)80年代普遍建立了此類(lèi)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、金融服務(wù)局等【20】。其中最為典型的是中央銀行，發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀鯚o(wú)一例外都強(qiáng)調(diào)央行的獨(dú)立性，讓其獨(dú)立于政府運(yùn)行貨幣政策，獨(dú)立地調(diào)節(jié)市場(chǎng)。【21】“這些新型的國(guó)家機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，且具有

25、與傳統(tǒng)的立法、行政、司法機(jī)關(guān)不同的法律屬性，難以劃入傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)之列”【22】，人們將其稱(chēng)為“無(wú)頭的第四部門(mén)”，即立法、行政、司法以外的部門(mén)?！?3】“這些機(jī)構(gòu)是典型的壟斷企業(yè)的產(chǎn)物”，是“對(duì)壟斷企業(yè)采取分行業(yè)的集中管理形式?！薄?4】這些機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自由市場(chǎng)的調(diào)節(jié)(干預(yù))，將其行使的權(quán)力其定名為“國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)”最為恰當(dāng)。專(zhuān)門(mén)承擔(dān)國(guó)家調(diào)節(jié)職能的“無(wú)頭的第四部門(mén)”的出現(xiàn)，有力地佐證了我們“國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種國(guó)家權(quán)力形態(tài)”的觀點(diǎn)。專(zhuān)門(mén)的國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國(guó)亦已浮出水面。要特別強(qiáng)調(diào)的是，筆者提出國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)是繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力形態(tài)，并非受西方“第四部

26、門(mén)”理論的影響，而完全是受中國(guó)改革實(shí)踐的啟發(fā)，從人民銀行職能的歷史演變得到的啟示。1978年以前，中國(guó)人民銀行既履行中央銀行職能、又具有商業(yè)銀行性質(zhì)，是財(cái)政部下的一個(gè)司局級(jí)機(jī)構(gòu)；1983年國(guó)務(wù)院作出關(guān)于中國(guó)人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能的決定，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立出來(lái)，成為專(zhuān)門(mén)的貨幣發(fā)行和金融管理機(jī)關(guān)，其手段主要依靠行政指令性計(jì)劃；1995年人民銀行法明確中國(guó)人民銀行作為中央銀行的法律地位，人民銀行對(duì)貨幣供應(yīng)量的調(diào)控方法也逐步從直接的貸款額度控制轉(zhuǎn)向資本充足率等比例控制，從直接的行政管制轉(zhuǎn)向運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行間接調(diào)節(jié)；2003年，人民銀行法修訂，并單獨(dú)制定了銀行業(yè)監(jiān)督管理法，中國(guó)人民銀行對(duì)銀行、金

27、融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能被分離出來(lái)，和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，成立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。中央編制委員會(huì)辦公室印發(fā)的關(guān)于中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見(jiàn)的通知明確中國(guó)人民銀行是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門(mén)。人民銀行將專(zhuān)注于貨幣政策的制定和運(yùn)行，主要依靠間接的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的調(diào)控職能，直接的行政強(qiáng)制方法被淘汰，成為純而又純的調(diào)控部門(mén)，幾乎不再享有直接的行政管理權(quán)?！?5】人民銀行越來(lái)越接近西方的央行體制，相對(duì)獨(dú)立于政府。至此，專(zhuān)門(mén)的國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國(guó)正式產(chǎn)生，一種不同于傳統(tǒng)行政權(quán)的新型國(guó)家

28、權(quán)力國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)現(xiàn)出雛形。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)在西方和中國(guó)的產(chǎn)生道路呈現(xiàn)出兩條相向而行的軌跡：前者是在政府無(wú)權(quán)干預(yù)市場(chǎng)的前提下授予政府這樣一種新型的權(quán)力來(lái)解決市場(chǎng)自身無(wú)法解決的弊端，呈現(xiàn)的是一條擴(kuò)權(quán)軌跡；后者是在政府擁有全面管制市場(chǎng)權(quán)力的前提下通過(guò)權(quán)力分工來(lái)減少政府對(duì)市場(chǎng)的統(tǒng)制，呈現(xiàn)的是一條控權(quán)軌跡。這和經(jīng)濟(jì)法在中西方的產(chǎn)生軌跡如出一轍。【26】區(qū)分國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)是型塑法治政府、效率政府，實(shí)現(xiàn)“十一五規(guī)劃”轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。將二者分開(kāi)既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的控制，還可以加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的制約，推動(dòng)權(quán)力經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；既可以根本減少行政機(jī)關(guān)任意干預(yù)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)(分權(quán)后，它不再具有這種權(quán)力了

29、)，還可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)科學(xué)化(國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)化后，主客觀都會(huì)使它自覺(jué)拋棄反法治、反市場(chǎng)的行政管制手段)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。本篇論文由網(wǎng)友投稿，3COME文檔只給大家提供一個(gè)交流平臺(tái)，請(qǐng)大家參考，如有版權(quán)問(wèn)題請(qǐng)聯(lián)系我們盡快處理。四、國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的配置1748年孟德斯鳩在洛克的基礎(chǔ)上提出立法、司法、行政“三權(quán)分立”理論，主張應(yīng)當(dāng)分別由三種不同的、并且平行的機(jī)關(guān)來(lái)行使這三種權(quán)力?！叭龣?quán)分立”于1787年首次應(yīng)用于政治實(shí)踐，寫(xiě)入美國(guó)憲法， 1791年寫(xiě)入法國(guó)憲法。200多年來(lái)，孟氏的理論經(jīng)久不衰，一直沿用至今，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變，立法權(quán)由議會(huì)或國(guó)會(huì)行使，行政權(quán)由總統(tǒng)或總理及各種部、委行使，司法權(quán)由

30、法院行使。立法和司法機(jī)關(guān)一直由單一、獨(dú)立的系統(tǒng)組成，而行政機(jī)關(guān)則由為數(shù)眾多的部門(mén)組成。國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)出現(xiàn)以后，雖然也同時(shí)出現(xiàn)了專(zhuān)司國(guó)家調(diào)節(jié)職能的新型國(guó)家機(jī)關(guān)，但對(duì)如何合理配置國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)卻沒(méi)有多少人去探究。這類(lèi)機(jī)關(guān)“最初不是根據(jù)什么理論或計(jì)劃提出的，而是由于實(shí)際需要產(chǎn)生的”。【27】從美國(guó)“無(wú)頭的第四部門(mén)”的發(fā)展歷史看，它的設(shè)置確實(shí)帶有很大的隨意性。根據(jù)漆多俊先生的國(guó)家調(diào)節(jié)說(shuō)，國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)的手段分為強(qiáng)制、促導(dǎo)、參與等三種，經(jīng)濟(jì)法體系由此對(duì)應(yīng)分為市場(chǎng)規(guī)制法、宏觀調(diào)控法、國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法等三大板塊?！?8】筆者認(rèn)為，這種劃分準(zhǔn)確涵蓋了國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)的運(yùn)作范圍，充分周延，因此，國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)可以進(jìn)一步分為市場(chǎng)規(guī)制權(quán)

31、、宏觀調(diào)控權(quán)和國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)權(quán)(國(guó)家所有權(quán))。這三種權(quán)力的特性、運(yùn)作方式可以說(shuō)迥然不同，不宜混合在一起交由一個(gè)或幾個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，根據(jù)分權(quán)理論，宜作進(jìn)一步分工，分別由三類(lèi)不同的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。因此，國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)也可分為市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)三類(lèi)。中國(guó)的轉(zhuǎn)軌改革進(jìn)行到今天，已基本形成了這三種規(guī)制群，市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)有工商、物價(jià)、建設(shè)、審計(jì)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、金融監(jiān)管等部門(mén)；宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)有人民銀行、財(cái)政部、發(fā)展與改革委員會(huì)等部門(mén)；國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)及有關(guān)部、局。其中市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)量最多。而且，三類(lèi)機(jī)構(gòu)都已經(jīng)或正在形成最有代表性的部門(mén)：市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)

32、最典型的代表將是反壟斷委員會(huì)(過(guò)去是工商行政管理部門(mén))；而中央銀行則隨國(guó)際潮流無(wú)可爭(zhēng)辯地演變成為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)的中樞； 2003年成立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)完全有可能將成為最主要國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。問(wèn)題是每類(lèi)國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)是由一個(gè)組成好?例如，將中央銀行改組成一個(gè)統(tǒng)一的宏觀調(diào)控委員會(huì)，統(tǒng)一行使國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)；還是由數(shù)個(gè)組成好?按照前一方案，成立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)統(tǒng)一行使職能，可能是政府機(jī)構(gòu)改革未來(lái)的發(fā)展方向，但目前的公共管理水平卻還不太可能產(chǎn)生這種稱(chēng)職的機(jī)構(gòu)。目前尚應(yīng)維持現(xiàn)狀，市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)和宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)可由數(shù)個(gè)部門(mén)組成，但應(yīng)進(jìn)行重新調(diào)整，優(yōu)化組合，在每類(lèi)調(diào)節(jié)

33、機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理配置權(quán)力，形成有機(jī)配合的國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)制，保障國(guó)家調(diào)節(jié)的法治化；而所有權(quán)是一種絕對(duì)權(quán)，國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)權(quán)宜由一個(gè)機(jī)構(gòu)行使，對(duì)它的監(jiān)督權(quán)可由現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)行使。一些地方的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了理論的前面，已經(jīng)開(kāi)始了國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開(kāi)及國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)分工的實(shí)踐。我國(guó)社會(huì)事業(yè)管理體制改革的重大“破冰之舉”首先在無(wú)錫實(shí)現(xiàn)。無(wú)錫市于2005年6月創(chuàng)造性地提出了社會(huì)事業(yè)改革“管辦分離，政事分開(kāi)”的思路，并成為無(wú)錫市委、市政府改革攻堅(jiān)的一項(xiàng)重大決策。2005年12月20日，無(wú)錫把非義務(wù)教育階段的市屬高中及中高等職業(yè)技術(shù)院校(包括中專(zhuān)、職校)、市屬文化單位、市屬體育場(chǎng)館和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，從原行政主管局剝離出來(lái)，

34、分別成立學(xué)校管理中心、文化藝術(shù)管理中心、體育場(chǎng)館和訓(xùn)練管理中心。加上此前成立的醫(yī)院管理中心，四個(gè)管理中心受市政府委托，承擔(dān)所屬事業(yè)單位的資產(chǎn)、人員和業(yè)務(wù)管理職能，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和社會(huì)職能的履行。而政府行政主管部門(mén)與原直屬事業(yè)單位的關(guān)系從隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理關(guān)系。無(wú)錫市社會(huì)事業(yè)以“管辦分離、政事分開(kāi)”為主要內(nèi)容的改革取得了階段性成果，社會(huì)事業(yè)管理機(jī)制的“無(wú)錫新路徑”正式確立?！?9】從表面上看，無(wú)錫的改革似乎還停留在國(guó)家所有權(quán)與國(guó)家行政管理權(quán)分開(kāi)的層面上，將公共性的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)從傳統(tǒng)的文教、衛(wèi)生、體育行政部門(mén)分離出來(lái)。實(shí)際上，國(guó)家舉辦醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品是對(duì)市場(chǎng)的一種調(diào)節(jié)，是對(duì)市場(chǎng)惟

35、利性的克服，因?yàn)槭袌?chǎng)不會(huì)提供公共產(chǎn)品。這是國(guó)家在行使對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)職能，而不能簡(jiǎn)單地看作是國(guó)家所有權(quán)職能。醫(yī)院、學(xué)校本質(zhì)上屬于“調(diào)節(jié)性國(guó)有企業(yè)”，不同于石油、航空、銀行這類(lèi)“經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)”，后者的功能不是提供市場(chǎng)不能或者不愿提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而是為了牟利，壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，舉辦這類(lèi)企業(yè)不是為了履行國(guó)家調(diào)節(jié)職能。所以，無(wú)錫的探索已經(jīng)進(jìn)入到改革的更深層次國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)分開(kāi)，所謂的“管辦分離、政事分開(kāi)”實(shí)際上是將國(guó)家提供市場(chǎng)不能或者不愿提供公共產(chǎn)品這一拾遺補(bǔ)缺功能即國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(表面上非常容易將其理解為國(guó)家所有權(quán))從行政機(jī)關(guān)中分離出來(lái)：醫(yī)院、學(xué)校等行使經(jīng)營(yíng)權(quán)、幾個(gè)管理中心行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(其中主要指國(guó)家

36、對(duì)公共事業(yè)的所有權(quán))、行政主管部門(mén)行使行政監(jiān)督管理權(quán)。進(jìn)一步分析，我們還可以看到，無(wú)錫的改革已經(jīng)深入到了第三層次的分權(quán)，即將國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場(chǎng)規(guī)制權(quán)與國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分開(kāi)，配置到不同的調(diào)節(jié)主體。幾個(gè)管理中心行使國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)，分權(quán)后的文教、衛(wèi)生、體育行政部門(mén)行使的不是傳統(tǒng)的行政權(quán)而是政府對(duì)文化、教育、醫(yī)療、體育市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)，相當(dāng)于工商行政管理部門(mén)對(duì)普通商品市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)，其職能、地位應(yīng)與銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等無(wú)異?！?0】無(wú)錫的改革在實(shí)現(xiàn)了國(guó)家所有權(quán)、國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分開(kāi)之后，對(duì)國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步分工，不能簡(jiǎn)單地用“政企分開(kāi)”來(lái)概括“無(wú)錫新路徑”?；蛟S“無(wú)錫新路徑”是“十一五規(guī)劃”所

37、要探求的分權(quán)之路?！咀⑨尅俊?】鄧瑾,吳敬璉一個(gè)人的“傳教”.南方周末,2005-10-13(18).【2】關(guān)于這方面的論文、報(bào)道、訪(fǎng)談很多。主要者參見(jiàn):王梓.推動(dòng)制度變遷的學(xué)術(shù)力量. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2005-09-08;鐘加勇.貧富差距源自“權(quán)力掠奪”耶魯大學(xué)教授陳志武談中國(guó)改革困局與轉(zhuǎn)軌路徑.商務(wù)周刊,2006-01-24;秦暉.這場(chǎng)改革發(fā)生翻船決非戲言!.(2004-10-30). (2004-09-18). http: /www. e-eco-nomic. com / info/38-1. htm;林毅夫.后發(fā)優(yōu)勢(shì)與后發(fā)劣勢(shì)與楊小凱教授商榷.林毅夫,姚洋.經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊(第2卷第4期)

38、.北京:北京大學(xué)出版社,2003.【3】王名揚(yáng).美國(guó)行政法.北京:中國(guó)法制出版社,1995: 99. 【4】陳清泰.深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的幾個(gè)問(wèn)題.管理世界, 2003(6): 1. 【5】羅干.關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明.人民日?qǐng)?bào), 1998-03-06. 【6】劉文華教授提出:在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,國(guó)家應(yīng)有三重身份(行政管理者、經(jīng)濟(jì)管理者、國(guó)有資產(chǎn)所有者)、三種職能(行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、國(guó)有資產(chǎn)所有者職能),實(shí)現(xiàn)三次權(quán)利分離(行政管理權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)相分離,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)分離,國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)或法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離)。這實(shí)際上已經(jīng)指出了國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)(經(jīng)濟(jì)管理權(quán))和國(guó)家行

39、政權(quán)是兩種不同形態(tài)的權(quán)力。參見(jiàn):劉文華.中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的基本理論綱要.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2001(2). 【7】參見(jiàn):金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論.滿(mǎn)達(dá)人,譯.北京:中國(guó)法制出版社,2005:37.【8】漆多俊.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論.武漢:武漢大學(xué)出版社, 2000: 251-256. 【9】各種觀點(diǎn)可參見(jiàn):朱最新.行政權(quán)概念新釋.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005(6)【10】楊海坤,何薇.行政法學(xué)界關(guān)于“行政”與“行政權(quán)”的討論.湘潭工學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版, 2001(3): 25-31. 【11】漆多俊.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論.武漢:武漢大學(xué)出版社, 2000: 251-256.【12】參見(jiàn):金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論.滿(mǎn)達(dá)人,譯.北京:中國(guó)法制出版社,2005:5262。金澤良雄的非權(quán)力性規(guī)制的觀點(diǎn),同樣可以用來(lái)論證國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)的第二個(gè)區(qū)別?！?3】史際春、鄧峰所著經(jīng)濟(jì)法總論中就在多處用“權(quán)力(利)”這種方式來(lái)表述國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán),例如,第171、172、182、188頁(yè)。【14】應(yīng)松年,薛剛凌.論行政權(quán).政法論壇, 2001(4): 202-213.【15】朱最新.行政權(quán)概念新釋.武漢大學(xué)學(xué)