農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀問題與對(duì)策

1、農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策張濤“農(nóng)村工作兩臺(tái)戲， 計(jì)劃生育宅基地。 ”客觀的反應(yīng)出長期以來宅基地問題是我國農(nóng)村生產(chǎn)生活中最復(fù)雜、最棘手的問題。農(nóng)村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護(hù)與利用和農(nóng)民的生產(chǎn)生活，直接關(guān)系到國計(jì)民生問題。目前,我國農(nóng)村因宅基地而引起的問題表現(xiàn)較為突出，直接影響到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定以及新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。深入研究剖析農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀及問題，研究解決的辦法具有十分重要的意義。一、現(xiàn)狀及問題近年來，黨和政府高度重視把土地資源定位為參與宏觀調(diào)控的主要手段，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定下發(fā)后，特別是國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)

2、控有關(guān)問題的通知進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任文件精神，明確各級(jí)政府是土地管理和耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。各級(jí)地方政府和國土資源管理部門加大了對(duì)土地管理法的宣傳和實(shí)施力度，執(zhí)法部門也加大了對(duì)違法用地的查處力度，對(duì)農(nóng)村土地管理尤其是耕地保護(hù)作出了巨大努力。在農(nóng)村中，違法用地，亂占、濫用耕地建房的現(xiàn)象雖然得到了有效制止，農(nóng)民建房也正在走上依法管理的道路。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活觀念的逐漸變化，特別是在中央惠農(nóng)政策的大環(huán)境下，農(nóng)村農(nóng)民住宅建設(shè)空前活躍，由于各地的地理位置、自然條件不盡相同，導(dǎo)致目前農(nóng)民建房還存在著不少的問題，破壞、閑置浪費(fèi)耕地現(xiàn)象隨之大量出現(xiàn)，土地尤其是耕地資源被浪費(fèi)、被占

3、用的違法現(xiàn)象屢禁不止，日益嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、村莊規(guī)劃執(zhí)行困難。近兩年，黨中央、國務(wù)院對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度重視，各相關(guān)部門也要求各地必須制訂村莊發(fā)展規(guī)劃，今后各村莊的發(fā)展和建設(shè)必須按規(guī)劃進(jìn)行。這一政策的出臺(tái)，對(duì)于今后合理利用土地、優(yōu)化村莊環(huán)境，改善村容村貌起了很好的規(guī)范作用。但是在實(shí)際操作中，由于有的規(guī)劃起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)高，不太符合實(shí)際，在實(shí)踐中無法操作；有的雖然符合實(shí)際，但要損害到大多數(shù)人的眼前利益，操作起來也困難重重，阻力不小。舊房拆不了，新房又要建，因此就采取見縫插針，因空補(bǔ)缺的形式建房，有的干脆就在村莊四周隨意而建，造成新房不成排，巷道不成線，村內(nèi)交通堵塞，排水不暢，

4、使規(guī)劃形成一紙空文。第二、一戶多宅普遍存在。目前在農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)戶都有兩處或多處以上的宅基地。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，主要是因?yàn)殡S著人口的增加，原有的居住面積已經(jīng)滿足不了人們的需求。人口增加了，居住面積也應(yīng)相應(yīng)增加，而原有的舊房由于受到前后左右四至限制，要想擴(kuò)大使用面積很困難，而是只好另辟新居，另外一種原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民生活水平提高了，對(duì)住房的要求也在不斷發(fā)生變化，特別是一些青年農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工，賺錢了?；剜l(xiāng)之后他們首先想到的是要改善自己的住房條件，于是又棄舊建新。而原來的舊房大多數(shù)都閑置或用來堆放一些柴草雜物。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，既造成了農(nóng)村宅基地浪費(fèi)，又造成農(nóng)村宅基地緊張的局面，農(nóng)村土地得不到

5、合理利用。第三、蠶食耕地仍有發(fā)生。這一現(xiàn)象主要表現(xiàn)在一些人口規(guī)模較大的村莊，由于村莊人口基數(shù)較大，人口增長較快，村內(nèi)的宅基地用完之后，只好向耕地進(jìn)軍。目前，由于我國加大了對(duì)耕地的保護(hù)力度，專門制訂了基本農(nóng)田保護(hù)制度，村民再也不能大面積占用耕地建房了，于是便采用了化大為小、化整為零、先荒后建的形式對(duì)耕地進(jìn)行蠶食。其后果是耕地面積逐步萎縮，直接影響到今后的國計(jì)民生。第四、村委會(huì)干部存在著短期行為。根據(jù)村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)特別是村委主任選舉，往往是村中的大戶家族在選舉中占優(yōu)勢，上任后，首先要為在選舉中出過力的人解決宅基地等問題；二是不愿得罪人

6、，為在下一屆選舉中多拉選票等等。這樣勢必造成執(zhí)行規(guī)劃、舊房拆遷等問題難執(zhí)行，遇著矛盾繞著走的現(xiàn)象。第五、按照現(xiàn)有法律法規(guī)，農(nóng)村村民建房用地以戶為單位限定宅基地，這種規(guī)定不僅與“節(jié)約集約”用地的本意是相悖的，實(shí)際上農(nóng)村村民用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律本意上規(guī)定的面積范圍。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)關(guān)于“拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的規(guī)定難以落到實(shí)處，國土資源系統(tǒng)制止和處罰違法用地乏力，農(nóng)民違規(guī)建設(shè)住宅呈難以遏制之勢。二、原因分析1 1、農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生誤區(qū)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了對(duì)農(nóng)民建自用住宅的收費(fèi)，這一政策深受廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)。但是農(nóng)村村民片面理解農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策，認(rèn)為無論在何種情況下，只需要 5

7、5元錢的工本費(fèi)。于是，農(nóng)村搶占耕地建房成風(fēng)。同時(shí)，無償使用宅基地，使農(nóng)民認(rèn)為耕地保護(hù)與己無關(guān)，對(duì)土地（耕地）的重要性、耕地減少的危險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足或根本沒有認(rèn)識(shí)，助長了濫占亂用耕地現(xiàn)象禁而不止。尤其是近幾年在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大環(huán)境下，進(jìn)一步助長了農(nóng)民濫占土地亂建住房，農(nóng)民建房用地處于無序狀態(tài)，農(nóng)民違法占用耕地的現(xiàn)象十分普遍。2 2、立法本意與管理現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)偏差。中華人民共和國土地管理法第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而沒有明確分家立戶的具體條件，對(duì)“一戶一基”可以有不同的理解。使農(nóng)民建房立戶“一戶一基”的原則被曲解。立法本意認(rèn)為：祖孫

8、三代、父子兩代構(gòu)成傳統(tǒng)“戶”的，每戶 100100 余平方米是能夠滿足居住需要的，卻忽視了在農(nóng)民收入提高后，或在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的新立戶現(xiàn)象。年滿 1818 歲的單身公民能否立戶？沒有明確的規(guī)定。無論每戶人數(shù)多寡，農(nóng)村村民子女年滿 1818 周歲便可以分家立戶，新建住房，占用宅基地，以一戶五口之家農(nóng)戶為例，其祖輩健在單獨(dú)立戶，可建一棟住宅，父輩成家可單獨(dú)立戶，中請(qǐng)建一棟住宅，孫輩年滿 1818 歲，也可申請(qǐng)單獨(dú)立戶，申請(qǐng)修建住宅，以每戶占用 140140 平方米為標(biāo)準(zhǔn)，該戶五口人可占用耕地面積達(dá) 420420 平方米，人均達(dá)到 8484 平方米，造成了土地資源的浪費(fèi)，“一戶一基”政策在實(shí)踐中與立

9、法初衷發(fā)生了背離。另外，對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來看，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，難以操作到位。3 3、農(nóng)村土地管理配套政策滯后。農(nóng)村村民建房收費(fèi)政策改變以后，農(nóng)村土地管理的配套政策沒有跟上，對(duì)占用耕地的占補(bǔ)平衡政策空泛，而不具備操作性，具體業(yè)務(wù)沒有配套政策支持，法律與政策的規(guī)定在操作層面上出現(xiàn)真空，耕地“占一補(bǔ)一”缺乏政策保障，使之流于形式，無法落實(shí)。4 4、鼓勵(lì)農(nóng)民建房使用荒地不切合時(shí)代發(fā)展的需要和農(nóng)村實(shí)際。我國農(nóng)村未來的發(fā)展方向是農(nóng)村城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)一體化。在交通不便，信息不靈，水源有限的荒地上建住宅，怎么做到“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”？由此可見，

10、這一政策與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化，特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是背道而馳的。如果農(nóng)民都把住宅建到荒坡上，“十一五”我們要實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化水平明顯提高”和小康的奮斗目標(biāo)，那也只是一句空話。同時(shí)，農(nóng)民以耕種農(nóng)田為生，為方便耕作管理，也不愿意和不可能把宅基地建在離承包地太遠(yuǎn)的地方，大多數(shù)農(nóng)民新建住房極難做到不占耕地。特別是在現(xiàn)行無償使用宅基地的政策下，誰還愿去開荒地來建房？其地基開挖成本就是一筆不小的支出。因而，鼓勵(lì)農(nóng)民使用荒地建房得到的響應(yīng)甚少，是一種不切實(shí)際的要求和規(guī)定。三、對(duì)策及建議第一、因地制宜，制訂科學(xué)合理村莊發(fā)展規(guī)劃。要科學(xué)合理利用土地，首先要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，制訂和編訂與本村相適應(yīng)的村莊發(fā)

11、展規(guī)劃和用地規(guī)劃。這也是合理用地的前提和基礎(chǔ)。其次，要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行操作，避免亂圈亂建。造成土地資源的浪費(fèi)。第二、改革農(nóng)村村民建房用地指標(biāo)以戶為單位的核定方式，實(shí)行按人均用地指標(biāo)來確定每戶用地面積和有償使用的政策。為遏制土地浪費(fèi)，對(duì)每戶占地指標(biāo)，應(yīng)按人均占用宅基地的多少，確定一定的面積基數(shù)，對(duì)基數(shù)范圍內(nèi)也應(yīng)適當(dāng)收取土地有償使用費(fèi)（符合有償使用的法定原則），），對(duì)超過基數(shù)面積的用地，實(shí)行分級(jí)加倍收取有償占用費(fèi)的辦法，以遏制多占、濫占土地建房。占用耕地必須交納開墾費(fèi)，由專門部門實(shí)施復(fù)墾，確保“占一補(bǔ)一”的政策規(guī)定落到實(shí)處。對(duì)在原宅基地上翻建的要限制面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非移民（工程、地災(zāi)）和焙姻原因，遷入

12、他村的農(nóng)民，原宅基地必須拆除復(fù)墾后，才能在新的居住地申請(qǐng)建房用地；原房屋出賣的，新的宅基地必須加倍支付有償使用費(fèi)。第三、要堵疏結(jié)合，加強(qiáng)村莊建設(shè)管理。對(duì)村民建房用地要切實(shí)加強(qiáng)控制管理，要做到科學(xué)規(guī)劃，合理安排，要結(jié)合舊村改造，鼓勵(lì)村民拆舊建新，要嚴(yán)格控制村民超標(biāo)準(zhǔn)用地建房，對(duì)嚴(yán)重超標(biāo)的，一律不安排新的用地指標(biāo)。在“堵”的同時(shí)，對(duì)需要建房的村民要進(jìn)行疏導(dǎo)，鼓勵(lì)他們都到集鎮(zhèn)上建房。這樣他們就可亦農(nóng)亦商：農(nóng)忙時(shí)可以回去搞生產(chǎn)；農(nóng)閑時(shí)可以住到集鎮(zhèn)上經(jīng)商，既增加了他們的收入，又緩解了農(nóng)村建房用地的供需矛盾，還進(jìn)一步促進(jìn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，是一項(xiàng)一舉多得的好事。第四、要強(qiáng)化監(jiān)督，加大違法用地查處力度。對(duì)一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處，做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對(duì)于規(guī)范農(nóng)村建房是一項(xiàng)必要的措施。第五、改革違法處罰執(zhí)法依據(jù)和有關(guān)規(guī)定。改革現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)違法占地的處罰規(guī)定，對(duì)違法占地由拆除為主，改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)處罰為主。對(duì)農(nóng)村村民違法建房行為作出嚴(yán)格地罰款處罰規(guī)定，即對(duì)農(nóng)村村民違法建房的，可處以超過正常建房有償使用費(fèi)數(shù)倍的罰款，以增強(qiáng)法律的可操作性?？梢蕴剿鲗?duì)違法占地的簡易處罰程序，從法律角度予以規(guī)定，對(duì)初期的違法建筑物可以先行強(qiáng)制拆除，以防違法占地建房既遂后難以執(zhí)法。第六、深化改革，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要從有利于國家發(fā)展大計(jì)的長遠(yuǎn)目標(biāo)