中國海洋環(huán)境保護立法的不足與完善以渤海溢油事故為例

1、FOSHAN UNIVERSITY本科生畢業(yè)論文中國海洋環(huán)境保護法律制度的不足與完善以渤海溢油事故為例學(xué)院： 經(jīng)濟管理與法學(xué)院 專業(yè)： 法學(xué) 學(xué)號： 20140650240 學(xué)生姓名： 黃華麗 指導(dǎo)教師： 黃韻（講師） 二一八年五月摘 要經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護日益重要，近年來海洋環(huán)境遭到破壞的程度越發(fā)嚴(yán)重，我國更應(yīng)該以保護海洋環(huán)境為大前提，科學(xué)利用海洋立法，確立與完善海洋環(huán)境保護體系，其中渤海溢油事故的發(fā)生，突顯了中國海洋環(huán)境保護法的不足與缺陷。針對上述事故的發(fā)生，本文提出了對海岸線管理要明確保護、確立海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的性質(zhì)與索賠主體、建立健全懲罰性賠償機制、加強海洋環(huán)境

2、保護監(jiān)測機制等建議，填補中國海洋環(huán)境保護立法的空缺。關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境污染；海洋環(huán)境保護法；渤海灣溢油事故AbstractThe Deficiency and Perfection of China's Legal System of Marine Environment ProtectionA Case Study of Oil Spill Accident in Bohai SeaHUANG Hua-liEconomic development and marine ecological environment protection are becoming more and mor

3、e important. In recent years, the degree of marine environment damage has become more and more serious. Our country should make scientific use of marine legislation to establish and perfect marine environment protection system, taking the protection of marine environment as the premise.The oil spill

4、 accident in Bohai Sea highlights the deficiency and defect of marine environmental protection law in China.In view of the occurrence of the above accidents, this paper puts forward that the coastline management should be protected clearly, the nature and the main body of the claim for damages to ma

5、rine natural resources and ecological environment should be established, and the punitive damages mechanism should be established and perfected.Suggestions on strengthening the Monitoring Mechanism for Marine Environment Protection to fill in the Marine Environmental Protection in China Gaps in secu

6、rity legislation.Keywords: Marine environmental pollution; Marine environmental protection law; Bohai Bay oil spill accident目 錄一、海洋環(huán)境污染概述1（一）海洋環(huán)境含義1（二）溢油事故帶來的危害11.經(jīng)濟損失12.公共衛(wèi)生損害23.環(huán)境災(zāi)難2二、我國海洋環(huán)境保護法律制度現(xiàn)狀及問題3（一）我國海洋環(huán)境保護法律制度的立法現(xiàn)狀3（二）我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法律體系的不足之處31.海洋環(huán)境保護立法存在領(lǐng)域空白32.海洋損害賠償規(guī)定過于簡單43.懲罰性賠償機制缺失54.海洋環(huán)境監(jiān)測

7、機制輔助性不大5三、完善我國海洋環(huán)境保護法律制度的設(shè)想5（一）完善海洋法律環(huán)境保護體系6（二）完善海洋生態(tài)保護賠償制度7（三）建立健全懲罰性賠償機制7（四）加強海洋環(huán)境保護監(jiān)測機制8四、結(jié)語9注釋10參考文獻10致謝12V中國海洋環(huán)境保護法律制度的不足與完善以渤海溢油事故為例姓名：黃華麗 學(xué)號：20140650240 班級：2014法學(xué)2班渤海溢油事故是一起震驚中外的海洋環(huán)境污染事故，給周邊一帶的漁民和農(nóng)民的生活和工作都帶來了許多困擾。在今年的十九大報告中，習(xí)近平同志指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國的主張，顯而得知，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，不能違背自

8、然發(fā)展規(guī)律。我們要創(chuàng)造人與自然和諧共生的環(huán)境，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?；乜床澈Ｒ缬褪录o我們帶來的沉重災(zāi)難，完善中國海洋環(huán)境立法制度的不足與缺陷成為燃眉之急。一、海洋環(huán)境污染概述隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，人們的生活水平也在追求著一個新的高度，隨之對海洋資源的開發(fā)的規(guī)模也越來越大，對海洋的依賴程度也越來越高，同時也不可忽視，海洋對人類的影響也在日益增大。由于海洋資源豐富，在開采的時候卻沒有注意到對環(huán)境的保護，導(dǎo)致環(huán)境污染事故頻頻發(fā)生。渤海溢油事故自發(fā)生以來，海洋環(huán)境污染問題就備受關(guān)注，

9、可是，該事故的發(fā)生也暴露出廣大人民對于海洋環(huán)境污染知識感到陌生的缺點。 （一）海洋環(huán)境污染的含義 海洋環(huán)境指的是地球上廣大連續(xù)的海和洋的總水域。包括海水、溶解和懸浮于海水中的物質(zhì)、海底沉積物和海洋生物，是生命的搖籃和人類的資源寶庫。海洋環(huán)境污染通常包括石油污染、重金屬污染、有機物污染等各種有害物質(zhì)給生態(tài)環(huán)境造成危害的破壞性行為。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅沿海地區(qū)，平均四天就會發(fā)生一起溢油事故，因此溢油事故是值得我們關(guān)注以及研究的一個重要問題。（二）溢油事故帶來的危害2011年6月4日，位于渤海中南部海域的蓬萊19-3油田連續(xù)發(fā)生溢油事故，截至9月6日，該事故已經(jīng)累計造成5500多平方公里海水污染，給渤

10、海海洋周邊一帶生態(tài)和漁業(yè)生產(chǎn)造成極其惡劣的影響。事發(fā)近3個月后康菲宣布油田全部停產(chǎn)，國家海洋局北海分局則表示已完成四次大規(guī)模的生態(tài)調(diào)查工作，基本上掌握此次溢油對水質(zhì)、沉積物和生物生態(tài)的影響。國家海洋局初步調(diào)查結(jié)果認(rèn)為這是一起完全可避免的責(zé)任事故。國土資源部地質(zhì)勘查司副司長陳先達等多位權(quán)威專家指出，這起事故完全是責(zé)任心缺失下的低級人為失誤。  1.經(jīng)濟損失渤海是一個近封閉的海域，地理位置優(yōu)越，連接著我國的三大省，經(jīng)濟發(fā)達，是重要的交通航道。渤海海域原油資源十分豐富，除此之外，還有大量的海鹽資源、海洋生物資源、海洋油氣資源以及濱海旅游資源等，為我國的漁業(yè)、油氣開采業(yè)以及濱海旅游業(yè)提供了重

11、要的物質(zhì)支持，是沿海地區(qū)人民生活的搖籃。由于原油的泄露，隨著時間的推移，渤海溢油事故已經(jīng)嚴(yán)重危及到渤海灣周邊地區(qū)旅游業(yè)、漁業(yè)、能源、航海運輸業(yè)等多個產(chǎn)業(yè)，使得整個渤海經(jīng)濟體系的停止運轉(zhuǎn)。事故發(fā)生后，周邊的旅游業(yè)陷入困境，沿岸水域漁業(yè)作業(yè)也被迫停止，新的海底鉆探工程也只能被迫暫時叫停。2.公共衛(wèi)生危害溢油產(chǎn)生的大量有害物質(zhì)會沿著食物鏈不斷積累，最終危害人類健康。眾所周知，石油與食用油的區(qū)別在于，食用油對人體無害，而石油則與之相反，一旦石油所含的苯和甲苯等有毒化合物進入了食物鏈，從低等的藻類到高等的哺乳動物，無一能夠幸免。石油氣體中的苯和硫化氫都具有一定的毒性，如果吸入了高濃度的苯氣則會使血液和骨

12、髓發(fā)生病變。即使向儲油裝置中充加惰性氣體能夠有效抑制火災(zāi)和爆炸的發(fā)生，但惰性氣體對人體也有一定的害處，一旦吸入對人的眼睛、鼻子、喉嚨等多個器官都有刺激作用，功能會逐漸衰退。3.環(huán)境災(zāi)難由于高度開發(fā)重化工業(yè)，許多工廠為了減輕生產(chǎn)成本、增加效益而集聚在一起，忽略了環(huán)境的重要性。一些河流攜帶大量污染物注入海洋，加上為了滿足住房需求，一些陸地較少的城市圍海填海過度，造成近岸海域水質(zhì)退化，濱海濕地消失，導(dǎo)致海洋環(huán)境污染十分嚴(yán)重。在深海，石油鉆井平臺操作難度以及行動難度大，無論是康菲石油中國有限公司還是政府或者是公民，對于處理水下原油的經(jīng)驗不足，面對極端惡劣的天氣，救援進展十分緩慢甚至可能會被迫停止。溢出

13、的原油成分具有高溶解度，以及與海水相融后難以燃燒和清理，該處理過程耗時長達數(shù)年之久，具有極強的破壞性。 渤海溢油事故的發(fā)生，使得渤海周圍的生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重的破壞，當(dāng)生活環(huán)境被破壞，一些生植物的生命也將受到威脅，可能會面臨品種瀕危的危害，眾所周知，這種環(huán)境的破壞，再恢復(fù)已然需要一個漫長的過程。二、我國海洋環(huán)境保護法律制度現(xiàn)狀及問題由渤海溢油事故的發(fā)生可以看出，溢油事故帶來的危害是不容忽視的，而這一事故的發(fā)生，無一不顯現(xiàn)出我國海洋環(huán)境保護法律制度存在的問題。 （一）我國海洋環(huán)境保護法律制度現(xiàn)狀20世紀(jì)80年代，海洋環(huán)境保護問題被正式提到了國家的議事議程上，海洋環(huán)境保護的法制建設(shè)開始迅速發(fā)展。自1

14、982年國務(wù)院頒布了海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)后，一些有關(guān)海洋環(huán)境保護的專門法相繼出臺，如海洋環(huán)境保護法、漁業(yè)法、野生動物保護法等。同時，為了保障海洋環(huán)境保護法能更好地予以落實，國務(wù)院相繼于1983年頒布了中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例、中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例和中華人民共和國水污染防治法。20世紀(jì)90年代以后，我國海洋環(huán)境保護事業(yè)加快了前進的步伐，制定了一些有關(guān)海洋環(huán)境保護的法律法規(guī)，1990年頒布了中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例和中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例，初步形成了中國海洋環(huán)境的基本保護框架。在1999年12月發(fā)布了修

15、訂后的海洋環(huán)境保護法，2001年則對漁業(yè)法進行了修訂，我國海洋環(huán)境保護法律體系逐步構(gòu)建，慢慢走向成熟階段。與此同時，各地方也響應(yīng)中央號召，因地制宜，積極制定并實施適合自己地方特色的對海洋環(huán)境保護方面的法規(guī)，如山東省海洋環(huán)境保護條例、江蘇省海洋環(huán)境保護條例、青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定以及湛江港防治港口水域污染暫行辦法等等，這些條例法規(guī)在海洋環(huán)境保護和治理的過程中都起著不可估量的作用，為我國的海洋環(huán)境保護立法的發(fā)展注入了許多新鮮的血液。在國際法方面，自從我國在1972年恢復(fù)了聯(lián)合國的合法席位后，陸續(xù)加入了聯(lián)合國和其他國際組織訂立的有關(guān)海洋環(huán)境保護的條約，如聯(lián)合國海洋法公約，該公約構(gòu)建了海洋環(huán)境保護

16、法律的制度框架，在對以前海洋相關(guān)規(guī)范進行總結(jié)的同時，更加詳盡地對海洋環(huán)境保護在法律的角度進行了說明，中國海洋環(huán)境保護法也是在其影響之下逐步成型的。除此之外，還加入了1969年國際油污損害民事責(zé)任公約、1969年國際干預(yù)公害油污事故公約、1990年國際油污防備、反應(yīng)合作公約、海洋生物多樣性公約等等的國際性條約，為此我們也從中學(xué)習(xí)與汲取了許多經(jīng)驗，為我國的海洋環(huán)境保護立法的完善出謀劃策。根據(jù)中華人民共和國憲法第26條對環(huán)境保護的規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！边@一規(guī)定，證明了我國高度重視對海洋環(huán)境的保護，就是把環(huán)境保護作為一項國家職責(zé)在憲法中予以肯定。 環(huán)境保護法作

17、為海洋環(huán)境法律體系中的基底，是對環(huán)境保護領(lǐng)域的重大問題加以調(diào)整的實體法，是環(huán)境保護的基本規(guī)范，其第三條規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域”就是針對海洋環(huán)境保護而確立的。參照了該法后，海洋環(huán)境保護法也確立了四個基本方針：保護和改善海洋環(huán)境、保護海洋資源、防治污染損害、促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的基本方針。（二）我國現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法律體系的不足之處隨著沿海經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，海洋環(huán)境問題變得更加復(fù)雜和趨于多元化，非污染性人為活動對海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞更加嚴(yán)重，極其需要用法律加以規(guī)范、詮釋、管理。每一部法律的制定與頒布，都是一個曲折的過程，盡管如此，在某些領(lǐng)域

18、仍然會存在的空白，中國海洋環(huán)境保護法也不例外，其存在問題主要有以下方面：1.海洋環(huán)境保護立法存在領(lǐng)域空白我國的海洋環(huán)境保護法律體系是在20世紀(jì)80年代開始逐步建立起來的，其發(fā)展歷程至今尚未成熟。立足于世界，我國的海洋環(huán)境保護法律制度仍然不夠完善，仍然存在著許多空缺領(lǐng)域，而如何及時彌補海洋環(huán)境保護的立法空白，同時改變單一憑借海洋環(huán)境保護法作為保護海洋環(huán)境的制度模式，使之具有可操作性，是海洋環(huán)境保護立法必須解決的一大難題之一。盡管現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法還有一系列的法律法規(guī)對它進行嚴(yán)密的輔助，例如中華人民共和國漁業(yè)法、中華人民共和國野生動物保護法、海域使用管理法和海洋傾廢管理條例等，但是，可操作性仍有

19、須加強，尤其缺乏一套統(tǒng)一的、具體的、可實施的標(biāo)準(zhǔn)。我國的海洋環(huán)境保護立法與他國該領(lǐng)域的保護立法相比較，存在著明顯的滯后性。中國海洋環(huán)境保護法在1999年修訂之后就再也沒有修訂過，同樣是海洋環(huán)境保護的基礎(chǔ)法，韓國的海洋污染防治法則經(jīng)歷了十次修訂并最終為新法代替。在筆者看來，由于海洋環(huán)境保護法是我國在80年代初所制定的，由于歷史條件和環(huán)保經(jīng)驗的帶來限制是無可厚非的，這也就意味著我們的保護法不可避免地存在著一些局限，雖然時代的變遷、經(jīng)濟的發(fā)展以及人們生活方式的改變，部分條款已不能適應(yīng)不斷發(fā)展不斷變化的環(huán)保形勢。它只是單純地規(guī)定了防止幾大類海洋污染損害的內(nèi)容，對于如何改善海洋生態(tài)環(huán)境方面卻只字不提，缺

20、乏這一規(guī)定。根據(jù)海洋環(huán)境的有限性、不可逆性、災(zāi)害放大性等等的特點，立足于當(dāng)下，把握發(fā)展趨勢，具有可預(yù)見性和超前性，是立法的一個指引方向。 2.海洋損害賠償規(guī)定過于簡單近年來，海洋溢油事件頻繁發(fā)生，與中國海洋環(huán)境保立法護制度的不完善莫不有關(guān)系。在筆者看來，中國海洋環(huán)境保護法僅在第八十九條第二款對海洋生態(tài)損害賠償作了原則性規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。由此可以看出，該款只是提及由相關(guān)部門代表國家對事故責(zé)任者提出要求，而沒有說明應(yīng)該如何賠償，怎樣賠償，規(guī)定過于簡單，操作性不大，實施起來

21、十分困難，阻礙性強。所謂實踐才能出真知，在該部法律實施后就不難發(fā)現(xiàn)，在海事審判在船舶油污損害賠償以外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的操作層面上仍存在許許多多需要以立法形式予以界定的問題。長期以來，在環(huán)保領(lǐng)域，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的現(xiàn)象一直存在，損害生態(tài)環(huán)境無疑要付出沉重的代價，眾所周知，生態(tài)環(huán)境損害短時間內(nèi)是難以修復(fù)的。根據(jù)現(xiàn)有法律以及綜合有關(guān)立法者的看法，相關(guān)部門可以代表國家對事故責(zé)任方提出賠償補償要求，就恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的方法提出意見和建議，無法原地恢復(fù)時需要采取異地恢復(fù)的費用，也應(yīng)當(dāng)進行合理支付。受到此次渤海溢油事故影響的漁業(yè)、漁民、旅游業(yè)、運輸業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)可以

22、就受到的損害提出直接或者間接經(jīng)濟損失的索賠。造成損害的企業(yè)單位或個人，應(yīng)當(dāng)積極承無空行擔(dān)賠償責(zé)任，為此可以充分借鑒美國墨西哥灣漏油事故的處理方式，合理維權(quán)，向政府以及事故責(zé)任方進行施壓，使得他們參與到事故損失評估和環(huán)境恢復(fù)等的活動中來。例如，增加海上溢油事件對海洋生態(tài)系統(tǒng)損害如何界定、損害賠償范圍如何確定、規(guī)則原則如何確定等等的規(guī)定，廣大人民可以要求政府或相關(guān)部門提供專業(yè)的法律支持為其進行疑難解答。但是在中國，這種“自上而下”的環(huán)保模式，存在著組織自主權(quán)力小、運作效率低下以及官僚腐敗等嚴(yán)重問題，因而這種模式實施起來也十分困難。在筆者查閱的有關(guān)于我國海洋環(huán)境保護的法律文件當(dāng)中，可以得知石油開采生

23、產(chǎn)作業(yè)中，溢油事故的責(zé)任由作業(yè)者來承擔(dān)。但是此次渤海事件，只追究了美國康菲石油公司的責(zé)任，顯然是不能服眾的，中海油與康菲公司僅為合作關(guān)系，而根據(jù)這些規(guī)定，中海油可以輕輕松松地逃避責(zé)任。因此，如何建立和完善國家生態(tài)損害賠償體系，也需要各方的共同努力。 3.懲罰性賠償機制缺失事件發(fā)生后，國家海洋局立即對事故的原因以及損害程度進行調(diào)查，據(jù)其調(diào)查顯示，本次溢油污染主要集中在該油田周邊海域和西北海域，根據(jù)國家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，劣四類海水不能直接接觸人體皮膚，顯然在此類水質(zhì)生存下的海類動植物并不能為人類所食用，其損失之大，不可估量。根據(jù)海洋環(huán)境保護法第85條的規(guī)定：違反本法規(guī)定進行海洋石油勘探開發(fā)活動，

24、造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。換言之，康菲中國有限公司進行海上石油勘探開發(fā)，由于違反安全操作規(guī)定引發(fā)了此次溢油事故，造成大面積的海洋生態(tài)環(huán)境污染，然而對此的最高處罰是只有二十萬元。對事件受害者及生態(tài)環(huán)境而言，海洋環(huán)境保護法中海上溢油污染的處罰太過于輕，并不能有效切合實際地解決受害者身體受損和生活環(huán)境遭到毀壞的創(chuàng)傷，對于從事海洋石油勘探開發(fā)的企業(yè)而言，懲戒力不足，威懾力低。因此，海洋環(huán)境保護法作為一部1999年實施的海洋環(huán)境立法，在當(dāng)下社會，具有明顯的滯后性，不能順應(yīng)時代變遷。 此外，針對事故責(zé)任方康菲公司污染海洋環(huán)境，怠于采取應(yīng)急措施，謊

25、報、漏報，逃避責(zé)任的行為根據(jù)現(xiàn)有法律的處罰明顯不足掛齒。在經(jīng)濟利益的蠱惑下，面對如此輕微甚至可以忽略不計的處罰，違法者甚至更愿意知法犯法，而不是積極解決處理問題，此做法為以后的溢油事件的處理留下了錯誤的開端，問題的嚴(yán)重性可想而知。在此，筆者需要指出的是，雖然海洋環(huán)境保護法第90條第1款規(guī)定了負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的行政處分，但該責(zé)任的承擔(dān)以其為國家工作人員為前提。作為一名法律人，或者是稍微有法律功底的人都可以輕易得知，渤海溢油事故中康菲中國有限公司的管理人員并非國家工作人員，我們并不能給予他們行政處分。顯然，上述法律條款只把矛頭對準(zhǔn)了國家工作人員，而對于非國家工作人員則予以放

26、縱，是不可取的。而且，在現(xiàn)實中，大多海洋開發(fā)企業(yè)都有雄厚的資金，罰款的數(shù)額定得如此之低，對諸多企業(yè)的威懾力可以說微乎其微。所以，今后的立法中，如果能夠?qū)σ缬褪录闹苯迂?zé)任人員予以行政處罰，對于眾多的石油開采企業(yè)具有較強的警示作用，對于海洋環(huán)境整體的污染防治以及救濟都有很深遠(yuǎn)的意義。針對海上鉆井平臺溢油事故的賠償標(biāo)準(zhǔn)確定問題，目前國內(nèi)仍然缺乏明晰的法律條文、明確的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。即使2010年山東省頒布了山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法，但可操作性難度大，區(qū)域限制力強，如果不進行國家級索賠，而僅僅根據(jù)山東省的行地方性法規(guī)，如此一來行政手段就變成地方政府對受損失漁民和居民進行安撫的

27、工具和對排污企業(yè)的談判則不了了之。 4.海洋環(huán)境監(jiān)測機制輔助性需加強海洋環(huán)境保護法第5條明確規(guī)定：“海洋環(huán)境監(jiān)測由海洋行政主管部門進行，并向國家環(huán)保部門提供數(shù)據(jù)?！钡?，自事故發(fā)生以來，海洋部門卻一直沒有向環(huán)保部門提供該次事故的相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致國家環(huán)?？偩诌t遲未能對此進行及時的救助，未能對此次事故的數(shù)據(jù)進行有效的分析。因而也出現(xiàn)了我國擁有兩套海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，不僅數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，還造成了監(jiān)測建設(shè)的重復(fù)消費。其次，我國海洋環(huán)境監(jiān)測缺乏法律規(guī)范。海洋環(huán)境保護法除了在架構(gòu)上增加了“海洋環(huán)境監(jiān)督管理”外，并沒有其他一些可行性的法律來進行輔助。目前，除了國家海洋局外，水產(chǎn)、交通、環(huán)保、海軍等部門和行業(yè)以及部分

28、沿海?。▍^(qū)、市）都根據(jù)各自的利益和需要進行了海洋環(huán)境監(jiān)察工作。然而，國家尚未從法律上規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)測活動，國家海洋管理部門難以進行統(tǒng)一的組織調(diào)度，影響了海洋環(huán)境管理的有效性。三、完善我國海洋環(huán)境保護法律制度的設(shè)想黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，要求把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，用最完善的制度保護生態(tài)環(huán)境，十九大也秉持著綠水青山就是金山銀山的理念。近年來，雖然渤海水質(zhì)環(huán)境有所改善，但生態(tài)環(huán)境整體形勢依然十分嚴(yán)峻，重點海灣污染并沒有好轉(zhuǎn)的趨勢，海洋資源利用方式依然顯得粗劣，開發(fā)強度有增無減，環(huán)境風(fēng)險壓力依舊沒有下

29、降，新的海洋生態(tài)問題不斷出現(xiàn)，很容易對生態(tài)環(huán)境造成二次損害。保護好海洋生態(tài)環(huán)境，關(guān)系到的國家海洋生態(tài)安全，關(guān)系到人民群眾的民生福祉。（一）完善海洋環(huán)境法律保護體系法律體系的構(gòu)建是上層建筑，加強法律體系的頂層設(shè)計，是全體立法者以及廣大群眾應(yīng)有的理念。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定了上層建筑，在經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的時期，值得注意的是，進行海洋環(huán)境法律修改的同時，除了修改已有的法律，也要注意對還未納入保護體系的內(nèi)容進行摸索以便配合已有的法律，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜，制定出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際的海洋法律法規(guī)，這樣才能有效地防范或者抑制海洋環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生，才能使得海洋環(huán)境保護體系變得更加全面和完整。環(huán)境犯罪這個新興詞匯，近些年來也逐漸浮

30、現(xiàn)在公眾眼前，在新修訂的刑法體系中也有相應(yīng)的反映，對于環(huán)境犯罪，可以實現(xiàn)程序與實體相統(tǒng)一的立法規(guī)定，具體分為環(huán)境犯罪的的管轄范圍、適用主體、適用的法律、訴訟程序以及方法等，都應(yīng)該在立法中有所體現(xiàn)，除此之外，還可以確立具體的犯罪行為概念，如破壞資源罪、污染與破壞環(huán)境罪等，給各大企業(yè)起到一個震懾的作用。各地也應(yīng)該跟隨腳步，加強對海洋環(huán)境的管理如保護，如根據(jù)自己地方特色與需求，在國家立法的大環(huán)境下，縮小環(huán)境犯罪的定義，不能讓違法者有機可乘，其次對于海岸線的管理沒有明確同意的保護，廣東省也在黨中央的號召下，身體力行，制定與實施了一套具有地方特色的保護措施。在2016年11月1日上午，習(xí)近平主席主持召開

31、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了海岸線保護與利用管理辦法。會議強調(diào)，加強海岸線保護與利用，事關(guān)國家生態(tài)安全。要加強海岸線分類保護，嚴(yán)格保護自然岸線，整治修復(fù)受損岸線，加強節(jié)約利用，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一。受到此次講話的啟發(fā)，在廣東省第十二次黨代會分組討論會現(xiàn)場，省黨代表、省海洋與漁業(yè)廳黨組書記王中丙表示，既要高度認(rèn)識藍(lán)色經(jīng)濟和海岸帶經(jīng)濟對于廣東經(jīng)濟的支撐和引領(lǐng)作用，也要注重開發(fā)與保護的平衡。地球，我們的母親，三分土地七分海洋，可以毫不夸張地說，海洋，就是生命之母，海洋環(huán)境的好與壞直接影響人類生存，而廣東的經(jīng)濟就是海洋經(jīng)濟。因為有了海就有了岸線

32、，有了岸線就有了港口和城鎮(zhèn)，有了港口和城鎮(zhèn)就有集疏運系統(tǒng)。現(xiàn)在很多東西都是通過集疏運系統(tǒng)出?；蜻M入內(nèi)地，因此打造樞紐港區(qū)非常重要。據(jù)統(tǒng)計，廣東全省規(guī)劃了8.96萬平方公里海岸帶，同時海岸線實行分段管理，按照自然屬性(如積巖、沙質(zhì)、泥質(zhì)等)分段，共分410段，最長95公里，最短只有20米，分為嚴(yán)格保護、限制使用和優(yōu)化利用三類。除此之外，廣東省積極響應(yīng)黨中央的號召，在2017年要全面推行河長制，今后的海岸線管理也考慮推行線長制。對于海岸線的管理和保護，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一責(zé)任。相信對海洋環(huán)境保護的立法的修改與完善，能夠適應(yīng)海洋環(huán)境保護工作的實際需要，能夠守護我們那一片湛藍(lán)的海洋，創(chuàng)造出更多勃勃生機

33、。（二）完善海洋生態(tài)保護賠償制度在第十二屆全國人大常委會第二十二次會議舉行分組會議呂薇委員說：“修正案草案第二十四條規(guī)定，國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度，并且要求實行嚴(yán)格保護”，但是對于“如何進行補償”這一問題卻只稍稍帶過，因此筆者建議應(yīng)盡快補充完善，明確應(yīng)該遵循國家的哪些規(guī)定來對受害者進行補償，這樣受害者的權(quán)益才能得到有效保障。在2015年為充分貫徹落實黨和國家關(guān)于探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、深化生態(tài)文明體制改革任務(wù)，規(guī)范統(tǒng)一裁判尺度，全面加強海洋環(huán)境司法保護，最高人民法院出臺關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定，該規(guī)定共13條，其重點之一就是明確海洋自然資源與生

34、態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的性質(zhì)與索賠主體。為此，筆者針對海洋生態(tài)損害賠償提出以下幾點建議： 第一，明確賠償范圍。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)當(dāng)包括清潔污染的費用、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能缺失的費用、生態(tài)環(huán)境功能長久性損害以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用。由于各地的政策不一，實施起來難度較大，各地可以根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進展情況和需要，提出適合自己地方需求賠償范圍的建議，對環(huán)境污染給人類造成的健康損害賠償可以開展理論性的研究。 第二，確定賠償義務(wù)人。對于違反法律法規(guī)，造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)單位或個人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。省城內(nèi)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害，可以由省政府統(tǒng)一

35、管轄，各地方可根據(jù)需要擴大生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人范圍，向有關(guān)監(jiān)管部門提出相關(guān)立法建議，在配備法制和執(zhí)法人員時，建立健全環(huán)境損害鑒定機構(gòu)，使他們在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中發(fā)揮能動性作用。第三，明確賠償權(quán)利人。各地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。做到能賠就賠，能夠恢復(fù)原狀的盡量恢復(fù)原狀，對于無法修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，實施貨幣賠償政策，賠償損失。（三）建立健全懲罰性賠償機制由于法律具有滯后性的缺點，在溢油事件發(fā)生后，受害者群體通常只按照傳統(tǒng)民法上的損失填平原則進行賠償，這種賠償方法得到的賠償數(shù)額通常過低，大多數(shù)的受害

36、者都無法得到應(yīng)有的賠償，除此之外，污染的損害后果又具有隱蔽性和長期性的特點，所以當(dāng)污染事件發(fā)生后，企業(yè)往往會忽略受害者的感受，僅賠償極小的數(shù)額就不了了之，隨之也就逐漸出現(xiàn)企業(yè)寧愿選擇違法成本低的舉措不愿意選擇守法來保障人民群眾的權(quán)益，這明顯不利于鼓勵企業(yè)積極采取環(huán)境保護整改措施。對于受害者而言，依靠傳統(tǒng)的糾紛解決機制，污染受害者的損失能夠得到完全補償?shù)膫€例少之又少。對經(jīng)營者而言，違法成本較低而守法成本較高，這會讓更多企業(yè)選擇走法律的漏洞來規(guī)避自己的責(zé)任，對于震懾企業(yè)進行全面的海洋環(huán)境整改的力度并不大。對于此種現(xiàn)象，筆者建議應(yīng)該設(shè)立海洋環(huán)境污染等級、提高違法者對違法事件的賠償數(shù)額，還要增加罰款的

37、主體，規(guī)定賠償時間，只要是對海洋環(huán)境造成危害，怠于解決海洋環(huán)境污染事故，無論是企業(yè)還是國家工作人員只要超過賠償限期，就應(yīng)該懲治，而不是僅作警告或者罰款。首先，把海洋環(huán)境污染等級設(shè)置為初中高級三個等級，按照等級來進行賠償，確定賠償數(shù)額以及賠償時間，最遲不得超過60天。對于初中高級的界定，各地方可以因地制宜，制定出適合自己的海洋環(huán)境污染等級規(guī)定，著重處理。其次，由于海洋環(huán)境保護法對賠償數(shù)額的只有二萬以上二十萬以下的規(guī)定，應(yīng)該適當(dāng)提高到十萬以上五十萬以下，這樣才能對違法者起到震懾的作用，意識到海洋環(huán)境保護的重要性。最后，增設(shè)賠償主體，只要對海洋環(huán)境造成污染，無論是初次傷害還是二次傷害，無論是個人抑或

38、是企業(yè)又或者是國家工作人員，都需要為自己的行為付出應(yīng)有的代價。 （四）加強海洋環(huán)境保護監(jiān)測機制 百川歸海，陸源的污染通過江河匯入海洋，海洋是大部分陸源污染的最終歸宿。據(jù)專家估計，海洋污染物80%以上來自陸源。因此，海洋環(huán)境保護和污染治理要堅持海陸共同治理的思路，不能僅就海洋談海洋環(huán)境保護。加快推進“一站多能”建設(shè)，利用科技的力量，實現(xiàn)建設(shè)海洋保護站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的目標(biāo)，減少出錯的機會。加大建設(shè)力度，著力解決縣級及以上海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員、設(shè)備、經(jīng)費不足的突出問題，完善海洋環(huán)境監(jiān)測能力布局，建設(shè)海洋環(huán)境實時在線監(jiān)控系統(tǒng)，讓全國各地都能隨時隨地地了解海洋生態(tài)環(huán)境的實況，讓科技為我們保駕護航。

39、開展海洋生態(tài)調(diào)查和環(huán)境污染基線調(diào)查，擬訂各海洋差別化污染排放標(biāo)準(zhǔn)，以便于更好地完善海洋環(huán)境保護的政策措施。另還需要逐步完善海洋環(huán)境質(zhì)量綜合評價、生態(tài)系統(tǒng)健康評價、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警等方法，達到有效防范海洋環(huán)境污染的發(fā)生的效果，把科技和監(jiān)測融為一體，好好地為人民群眾服務(wù)。建立健全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位執(zhí)行”的環(huán)境監(jiān)管機制。百川歸海，陸源的污染通過江河匯入海洋，海洋是大部分陸源污染的最終歸宿。據(jù)專家估計，海洋污染物80%以上來自陸源。因此，海洋環(huán)境保護和污染治理要堅持海陸共同治理的思路，不能僅就海洋談海洋環(huán)境保護。加快推進“一站多能”建設(shè)，利用科技的力量，實現(xiàn)建設(shè)海洋保護站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的目標(biāo)，減少出錯的機會。加大建設(shè)力度，著力解決縣級及以上海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人員、設(shè)備、經(jīng)費不足的突出問題，完善海洋環(huán)境監(jiān)測能力布局，建設(shè)海洋環(huán)境實時在線監(jiān)控系統(tǒng)，讓全國各地都能隨時隨地地了解海洋生態(tài)環(huán)境的實況，讓科技為我們保駕護航。 四、結(jié)語渤海溢油事故發(fā)生的危害之大引起了人們對海洋環(huán)境保護法和海洋環(huán)境保護法律責(zé)任的再次關(guān)注。中國的海洋環(huán)境保護任重而道遠(yuǎn)，要通過多種措施共同施行，因地制宜，才能共同