第五章公共政策的執(zhí)行

1、第五章公共政策的執(zhí)行本章要點(diǎn)本章要點(diǎn)政策執(zhí)行模型4政策執(zhí)行的相關(guān)條件3政策執(zhí)行的基本內(nèi)容2政策執(zhí)行研究的興起1中國(guó)公共政策的執(zhí)行5 第一節(jié)第一節(jié) 公共政策執(zhí)行概述公共政策執(zhí)行概述1.1 政策執(zhí)行研究興起的背景政策執(zhí)行研究興起的背景（1）政策科學(xué)早期的認(rèn)識(shí) 雖然拉斯韋爾等早期政策科學(xué)家把政策執(zhí)行看成了政策過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，但是政策執(zhí)行并沒(méi)有引起政策科學(xué)學(xué)者的足夠重視。 （2）政策執(zhí)行不受重視的原因）政策執(zhí)行不受重視的原因 A.天真地假設(shè)政策執(zhí)行過(guò)程是簡(jiǎn)單的且人所共知的； B.強(qiáng)調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程負(fù)責(zé)； C.執(zhí)行過(guò)程涉及嚴(yán)重的邊界問(wèn)題，往往難以界定相關(guān)的行動(dòng)者；

2、 D.時(shí)間和資源的巨大消耗。 1.2 政策執(zhí)行研究興起的契機(jī)政策執(zhí)行研究興起的契機(jī)（1）美國(guó)奧克蘭計(jì)劃沒(méi)有取得預(yù)期的成功（2）政策科學(xué)研究視野的拓寬1.3 政策執(zhí)行興起的主要途徑政策執(zhí)行興起的主要途徑（1）自上而下的途徑（2）自下而上的途徑（3）政策/行動(dòng)連續(xù)途徑（4）政策工具選擇途徑1.4 政策執(zhí)行的基本內(nèi)容政策執(zhí)行的基本內(nèi)容 政策執(zhí)行的含義 政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它是政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源、采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形成的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。1.5政策執(zhí)行的特點(diǎn)政策執(zhí)行的特點(diǎn)v政策目標(biāo)的明確性v政策范

3、圍的限定性 v政策執(zhí)行影響的廣泛性 v政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)性 1.6公共政策執(zhí)行模型公共政策執(zhí)行模型v史密斯執(zhí)行過(guò)程模型史密斯執(zhí)行過(guò)程模型 麥克拉夫林相互調(diào)試模型麥克拉夫林相互調(diào)試模型 霍恩和米特系統(tǒng)模型霍恩和米特系統(tǒng)模型 循環(huán)模型循環(huán)模型 綜合模型綜合模型本節(jié)案例本節(jié)案例 案例案例5-1 好政策為什么不受歡迎？好政策為什么不受歡迎？ 案例5-1.doc寧夏西海固地區(qū)種草政策中遇到的問(wèn)題問(wèn)題：1、在這項(xiàng)公共政策的執(zhí)行中，較為突出的是哪種政策執(zhí)行模型？2、好政策為什么不受歡迎，問(wèn)題的癥結(jié)在什么地方？v案例5-2孫志剛事件孫志剛事件背后的公共政策過(guò)程分析背后的公共政策過(guò)程分析v問(wèn)題:v 1、結(jié)合本案例，

4、簡(jiǎn)要說(shuō)明公共政策過(guò)程分析模型的主要內(nèi)容，你對(duì)此有何評(píng)價(jià)。v2、試舉出與你利益相關(guān)的一項(xiàng)政策，并選擇適當(dāng)?shù)哪Ｊ綄?duì)其進(jìn)行分析。第二節(jié)第二節(jié) 公共政策執(zhí)行過(guò)程和公共政策執(zhí)行過(guò)程和 手段手段v2.1政策執(zhí)行的諸環(huán)節(jié)政策執(zhí)行的諸環(huán)節(jié)v（一）政策宣傳v（二）政策分解 v（三）物質(zhì)準(zhǔn)備v（四）組織準(zhǔn)備v（五）政策實(shí)驗(yàn)v（六）全面實(shí)施2.2政策執(zhí)行的兩個(gè)層次政策執(zhí)行的兩個(gè)層次 v（一）行政自由裁量（一）行政自由裁量v從宣布執(zhí)行開(kāi)始，政策執(zhí)行就已包含了參與政策執(zhí)行的個(gè)人裁量。從法律觀點(diǎn)而言，行政裁量是指行政機(jī)關(guān)在法律積極明示的授權(quán)或消極默示許可的范圍內(nèi)，基于行政目的，自行斟酌，選擇認(rèn)為正確的行為，而不受法院的審

5、查。也有人認(rèn)為，裁量是裁度推量之意，是人類對(duì)事物考慮的內(nèi)在心理意識(shí)的過(guò)程。裁量不是隨意的，而是有其依據(jù)和目標(biāo)的，裁量具有積極性，以追求“正確性”為目的，不過(guò)，這種“正確性”不能客觀地加以確定，而是主觀斟酌的。v（二）行政執(zhí)行的象征層面（二）行政執(zhí)行的象征層面v政策執(zhí)行的象征性（symbolism）層面，所關(guān)切的不僅是如何執(zhí)行政策問(wèn)題，而且是執(zhí)行多少的問(wèn)題。M艾德曼（Muaary Edelman）在政治象征性的應(yīng)用（the symbolic uses of politics）一書(shū)中指出“政治只是一連串抽象的象征”，政策過(guò)程中所發(fā)生的許多事都是象征性的，通過(guò)無(wú)法執(zhí)行的立法就是一例子 。2.3政策執(zhí)

6、行的手段政策執(zhí)行的手段 v（一）行政手段（一）行政手段 行政手段是指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等行政方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來(lái)實(shí)施政策的方法。v （二）法律手段（二）法律手段 法律手段是指通過(guò)各種法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過(guò)行政立法和司法方式來(lái)調(diào)整政策執(zhí)行活動(dòng)中各種關(guān)系的方法。 v（三）經(jīng)濟(jì)手段（三）經(jīng)濟(jì)手段 經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過(guò)程中的各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實(shí)施的方法v（四）思想誘導(dǎo)手段（四）思想誘導(dǎo)手段v思想誘導(dǎo)手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過(guò)運(yùn)

7、用非強(qiáng)制性手段，誘使政策執(zhí)行者和政策對(duì)象自覺(jué)自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動(dòng)。 本節(jié)案例v案例案例5-3反貧困反貧困 政府重要的公共政府重要的公共政策政策問(wèn)題：1、為什么政府要承擔(dān)反貧困的主要責(zé)任？2、在反貧困問(wèn)題上，政府主要使用了哪些政策執(zhí)行手段？ v案例案例5-4營(yíng)口市委貫徹執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包營(yíng)口市委貫徹執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制責(zé)任制 v思考：1、公共政策執(zhí)行的過(guò)程包括哪些環(huán)節(jié)，該案例是如何體現(xiàn)這些環(huán)節(jié)的？ 第三節(jié)第三節(jié) 創(chuàng)造性執(zhí)行政策的問(wèn)題創(chuàng)造性執(zhí)行政策的問(wèn)題 v3.1原則性與靈活性相結(jié)合原則性與靈活性相結(jié)合v在政策實(shí)施過(guò)程中要堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。政策作為指導(dǎo)和規(guī)

8、范人們正確行動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)則，它本身體現(xiàn)著事物的本質(zhì)和規(guī)律，在實(shí)施過(guò)程中，具有高度的原則性。這種原則性是由政策的本質(zhì)決定的，如果原則性被破壞，政策的性質(zhì)就會(huì)改變，政策的積極作用和實(shí)施效果就會(huì)受到影響。因此，執(zhí)行者在實(shí)施政策時(shí)，一定要嚴(yán)格按照政策本身所規(guī)定的特定調(diào)控對(duì)象和作用范圍去落實(shí)政策。沒(méi)有政策實(shí)施的原則性，就失去了政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，就會(huì)縱容“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有對(duì)策”的惡劣現(xiàn)象。3.2政策變通政策變通（一）政策變通的形式（一）政策變通的形式v有的學(xué)者概括了三種變通形式，即一“求神似，去形似”；二“不求神似，只求形似”；三“既不求神似，也不求形似”。只有第一種是合理、正確

9、的變通形式，另外兩種實(shí)際上是對(duì)政策的歪曲。（二）如何做到政策變通正確、合理（二）如何做到政策變通正確、合理v1、了解上情。加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，這是合理變通的前提條件。v2、摸清下情。要深入調(diào)查研究，明了實(shí)際情況，這是合理政策變通的實(shí)踐基礎(chǔ)。v3、上下情有機(jī)結(jié)合。堅(jiān)持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的基本精神和實(shí)際情況相結(jié)合，這是政策變通的關(guān)鍵 3.3討論專題：討論專題：“上有政策、下有對(duì)策上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象剖析現(xiàn)象剖析 v一、上有政策、下有對(duì)策一、上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)現(xiàn)象的主要表現(xiàn)v1、“你有政策，我有對(duì)策”替換性執(zhí)行。v2、“曲解政策，為我所用”選擇性執(zhí)行

10、。v3、“軟拖硬抗，拒不順從”象征性執(zhí)行。v4、搞“土政策”附加性執(zhí)行二、二、“上有政策，下有對(duì)策上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因現(xiàn)象的成因中央中央-地方、地方、上級(jí)上級(jí)-下級(jí)利益博弈下級(jí)利益博弈v第一、中央利益與地方利益之間的矛盾和討價(jià)還價(jià)空間。v第二、政策本身的缺陷。政策脫離實(shí)際，缺乏科學(xué)性、完整性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、配套性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，政策多變，政出多門(mén)，彈性過(guò)大，朝令夕改，v第三、相互抵觸。v第四、政策執(zhí)行主體的本位主義、部門(mén)利益和地方利益驅(qū)使，扭曲、截留、肢解、轉(zhuǎn)變政策，以土政策、小政策取代大政策。v第五、法治不健全，對(duì)政策執(zhí)行監(jiān)控不力。缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，搞形式、走過(guò)場(chǎng)，有令不行、

11、有禁不止。v第六、 各地情況復(fù)雜、差異大，政策難以整齊劃一，給各地“因地制宜”變通執(zhí)行政策留有余地。三、三、“上有政策，下有對(duì)策上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的危害現(xiàn)象的危害v第一、破壞政策的完整性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致各類違法違規(guī)層出不窮。v第二、曲解、扭曲政策，導(dǎo)致政策走樣、失效，甚至使政策走向反面，影響政策目標(biāo)和政策效果。v第三、肢解架空政策，任意取舍、陽(yáng)奉陰違，使政策落空。v第四、影響國(guó)家政策的統(tǒng)一和完整，助長(zhǎng)分散主義、地方保護(hù)主義、地方分割封鎖和部門(mén)攬權(quán)壟斷，挑戰(zhàn)中央權(quán)威，危害公眾利益 。四、四、“上有政策，下有對(duì)策上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的治理現(xiàn)象的治理v第一、形成制度化的中央-地方以及

12、地方各級(jí)關(guān)系，按照權(quán)責(zé)對(duì)等、公平有效的原則，合理、規(guī)范地劃分中央-地方及地方各級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)。既維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威，又充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方的積極性、創(chuàng)造性。v第二、建立科學(xué)合理的政策體系，提高政策質(zhì)量和水平，減少政策漏洞和缺陷。v 第三、處理好局部與全局、整體的關(guān)系，維護(hù)中央權(quán)威，保證政令暢通，反對(duì)地方保護(hù)主義、分散主義和部門(mén)利益取代國(guó)家利益。只要處理好局部和全局的關(guān)系，“上有政策、下有對(duì)策”就失去了立足之地。v第四、加強(qiáng)法治，加強(qiáng)監(jiān)督，依法行政，從嚴(yán)治政，建立健全相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系。要使各項(xiàng)政策得到真正有效的貫徹落實(shí)，首先必須進(jìn)一步加強(qiáng)檢查監(jiān)督工作；其次必須建立和健全相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系；最

13、后必須實(shí)行有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的監(jiān)督原則 。3.4 處理好政策執(zhí)行中的原則性與靈處理好政策執(zhí)行中的原則性與靈活性總結(jié)活性總結(jié)v第一、政策執(zhí)行中的原則性與靈活性統(tǒng)一，就是要把政策精神和實(shí)際情況相結(jié)合，既要把握政策界限，又要?jiǎng)?chuàng)造性地實(shí)施政策。v第二、靈活性是在原則允許的范圍內(nèi)的靈活，不是違反政策的隨心所欲，不是對(duì)政策原則的蔑視和踐踏。v第三、政策目標(biāo)是靈魂，政策靈活性是手段與方法，政策原則是基礎(chǔ)和界限 。本節(jié)案例v案例5-5 被扭曲的城市房屋拆遷被扭曲的城市房屋拆遷 v案例思考：v1、結(jié)合本節(jié)知識(shí)，該政策為什么會(huì)執(zhí)行失?。縱2、結(jié)合案例，試論在政策的實(shí)施中，如何處理好政策的原則性與靈活性的

14、關(guān)系？v案例案例5-6 武漢市的武漢市的“麻木麻木”難題是如何破難題是如何破解的解的v案例思考：v1、武漢的“禁麻”政策為何能夠成功？v2、案例中，如何體現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一？ 第四節(jié)第四節(jié) 公共政策執(zhí)行的有效性公共政策執(zhí)行的有效性 v4.1影響政策執(zhí)行的主要因素影響政策執(zhí)行的主要因素 v（一）政策本身 v（二）機(jī)構(gòu)因素v（三）人的因素 v（四）政策外的因素 如政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的環(huán)境條件，社會(huì)的文化背景和傳統(tǒng)，與政策相關(guān)的技術(shù)水平等 。4.2政策有效執(zhí)行應(yīng)具備的條件政策有效執(zhí)行應(yīng)具備的條件 v一、必要的政策資源一、必要的政策資源v 二、順從的目標(biāo)群體二、順從的目標(biāo)群體（一）政策方案對(duì)政

15、策對(duì)象的規(guī)定（二）政策對(duì)象對(duì)政策的接受程度 （三）政策執(zhí)行成本對(duì)目標(biāo)群體的影響 三、正確的執(zhí)行策略三、正確的執(zhí)行策略（一）原則性與靈活性相結(jié)合原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的一種思路政策提倡政策禁止政策界限政 策 靈 活變 通 范 圍走邊緣、不出線，用足用活用好政策走邊緣、不出線，用足用活用好政策（二）建立有效的制度安排（三）利用各種執(zhí)行手段 v思想教育手段v經(jīng)濟(jì)刺激手段v行政調(diào)控手段v法律規(guī)范手段（四）重視成本效益分析（五）勝任的政策執(zhí)行隊(duì)伍 1.執(zhí)行人員的素質(zhì)要求執(zhí)行人員的素質(zhì)要求 政治素質(zhì)：公仆意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)政治素質(zhì)：公仆意識(shí)，全心全意為人民服務(wù) 品德素質(zhì)：廉潔奉公、盡職盡責(zé)品德素質(zhì)：

16、廉潔奉公、盡職盡責(zé) 知識(shí)素質(zhì)：直接知識(shí)素質(zhì)：直接/間接知識(shí)、學(xué)歷水平間接知識(shí)、學(xué)歷水平/內(nèi)行專家、資歷內(nèi)行專家、資歷/上上 進(jìn)心、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)進(jìn)心、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu) 能力素質(zhì)：應(yīng)變、管理、溝通、創(chuàng)新、表達(dá)能力素質(zhì)：應(yīng)變、管理、溝通、創(chuàng)新、表達(dá) 心理素質(zhì)：抑制力、臨危不亂、心理承受能力心理素質(zhì)：抑制力、臨危不亂、心理承受能力 身體素質(zhì)身體素質(zhì)2.執(zhí)行隊(duì)伍的互補(bǔ)執(zhí)行隊(duì)伍的互補(bǔ)：取長(zhǎng)補(bǔ)短，木桶理論v知識(shí)互補(bǔ)：知識(shí)在交流中增值多學(xué)科、多層次、知識(shí)內(nèi)容綜合、專業(yè)門(mén)類齊全v能力互補(bǔ)：思想家、指揮員、筆桿子、宣傳員、戰(zhàn)術(shù)家v年齡互補(bǔ)：老中青合理搭配、以中青年為主、梯型年齡結(jié)構(gòu)v性別互補(bǔ)：賴斯、希拉里、吳儀“

17、男女搭配、干活不累”v個(gè)性互補(bǔ)：氣質(zhì)與性格互補(bǔ)，需要磨合期 （六）有效溝通溝通是成功的法寶 執(zhí)行中的溝通主要是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門(mén)之間、上下級(jí)之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標(biāo)群體之間為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所進(jìn)行的信息交換 。在政策執(zhí)行中，存在著溝通障礙有：v（1）語(yǔ)言方面的障礙）語(yǔ)言方面的障礙 ：語(yǔ)意差異：語(yǔ)意差異v（2）知識(shí)經(jīng)驗(yàn)差距過(guò)大：對(duì)牛彈琴、陽(yáng)春白雪）知識(shí)經(jīng)驗(yàn)差距過(guò)大：對(duì)牛彈琴、陽(yáng)春白雪v（3）組織結(jié)構(gòu)不合理：管理幅度過(guò)寬、信息失真）組織結(jié)構(gòu)不合理：管理幅度過(guò)寬、信息失真v（4）曲解造成的障礙）曲解造成的障礙v（5）溝通技能方面的障礙）溝通技能方面的障礙 ：“談判專家談判專家”

18、“”“雞同鴨講雞同鴨講”v（6）心理因素的障礙：知覺(jué)選擇性）心理因素的障礙：知覺(jué)選擇性/個(gè)性沖突個(gè)性沖突/情緒影響情緒影響/ 否定逆言的心理否定逆言的心理本節(jié)案例v案例案例5-7 S縣計(jì)劃生育土政策執(zhí)行縣計(jì)劃生育土政策執(zhí)行 v案例思考：該政策執(zhí)行為什么失效？如何提高政策有效性，怎么改進(jìn)？v案例案例5-8 高額收費(fèi)能管理寵物犬嗎？高額收費(fèi)能管理寵物犬嗎？-北北京限養(yǎng)政策分析京限養(yǎng)政策分析v問(wèn)題：?jiǎn)栴}：1、政策執(zhí)行的障礙在何處？v2、你能提出合理的建議確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)嗎？ v案例案例5-9 退耕還林政策執(zhí)行有失退耕還林政策執(zhí)行有失v問(wèn)題：1、運(yùn)用本章所學(xué)知識(shí)，分析上述案例，指出“退耕還林”政策在執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題。2、分析影響“退耕還林”政策執(zhí)行效能的障礙因素。3、如果你作為一個(gè)政策執(zhí)行者，你將如何推行該項(xiàng)政策的執(zhí)行 第五節(jié)第五節(jié) 中國(guó)公共政策的執(zhí)行中國(guó)公共政策的執(zhí)行v5.1中國(guó)公共政策執(zhí)行的特征中國(guó)公共政策執(zhí)行的特征v（一） 執(zhí)行手段方法單一、手段粗暴；v（二） 法律手段使用不夠；忽視思想教育手段的運(yùn)用；v（三） 政策手段的選擇、使用缺少成本效益意識(shí)。5.2中國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)中國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題題v（1）替代執(zhí)行v替代執(zhí)行是指執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)執(zhí)行與上級(jí)政府的政策不相一致的政v策方案，使原有的政策方案難以得到貫徹實(shí)施。v（2）象征執(zhí)行v象征執(zhí)行是指