公共財政的職能

1、公共財政的職能【內容摘要】本文首先簡述了公共財政的主要職能，然后結合我國的經濟運行狀況分析了公共財政職能的發(fā)揮情況及存在的問題，探討了相應的改革方向并提出了相關措施，希望對更好地發(fā)揮公共財政的職能、促進社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展有所幫助?！娟P鍵詞】公共財政，職能一、公共財政的職能公共財政的職能，是指公共財政在社會經濟生活中所具有的職責和功能，它是公共財政這一經濟范疇本質的反映，具有客觀必然性，一般來講，在任何情況下組織收入都是財政最基本職能。在市場經濟條件下，從財政宏觀調控的角度看，可以把公共財政職能概括為三個方面：資源配置職能，收入分配職能和經濟穩(wěn)定職能1P.15。我們知道，公共財政是指國家（或政府

2、）為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能、提供公共產品以滿足社會公共需要的經濟活動。公共財政的實質是市場經濟財政1P.8，是以滿足社會公共需要為主要支出內容的財政分配模式。其職能的發(fā)揮也是通過收（稅收等）和支（購買公共服務、轉移支付等）實現的。二、我國公共財政的職能的演變我國公共財政的職能是隨著財政體制的變化而變化的。新中國成立以來我國財政體制經歷了從高度集中到高度分權，再到中央集中與地方適度分權的演變過程。其變遷可以劃分為三個階段：“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段(19501979年)、“財政包干”階段(19801993年)、“分稅制”階段(1994年至今) 2P.17。其中，改革

3、開放前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段對應了我國當時的高度集中的計劃經濟時代，其財政的職能也是包干一切，遠遠超過了現代公共財政的作用范圍，不但提供公共產品和公共服務，更是直接參與到經濟活動中去，直接參與了商品的生產和分配的過程。由于財政的公共職能沒有得到充分的重視，財政的收入大多都投入了再生產，加上計劃經濟時代，財政體制在產權邊界不清、激勵與約束缺乏的統(tǒng)收統(tǒng)支的“大鍋飯”形式下運作，財力的可能與需要之間存在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、資源配置低效率，形成長期的財政壓力，導致了公共服務和公共產品的普遍欠缺。改革開放后的行政性分權型“財政包干”體制階段下，各地方政府大力發(fā)展經濟，增強了微觀經濟活力，促進了經

4、濟的增長，在初期顯示出較好的激勵效果，但由于沒有真正觸及舊的體制框架和既得利益，其激勵效應呈遞減趨勢，對經濟持續(xù)穩(wěn)定運行產生的負面效應也日益明顯，體制運行成本不斷增加2P.18。這一時期的公共財政也沒有發(fā)揮好配置資源、穩(wěn)定經濟、保障民生的相關職能，主要原因在于各地方政府條塊分割，追求本地區(qū)GDP，重復建設導致了效率低下，對公共產品的投入不足等。1994年開始的“分稅制”體制和1998年的公共財政體制屬于與國際慣例接軌的經濟分權型財政體制，在很大程度上使原有體制弊端得以克服，減弱了地方與中央討價還價的動機，確保制度環(huán)境的穩(wěn)定和經濟行為長期化；通過稅種劃分，使得中央和地方有了各自獨立的稅收體制，從

5、而精力被轉移到各自的財源培育上，使經濟效率大大提高；稅務機構的分設，減少了中央對地方征收機構的依賴程度，降低中央政府的監(jiān)督成本開支，減少“道德風險”與“逆向選擇”行為的發(fā)生；建立規(guī)范的轉移支付制度，減少因制度尋租而產生的經濟效率損失2P.18，緩解了地區(qū)間財力差距的擴大。由此，公共財政也走入了新的時代，其職能的發(fā)揮也越來越符合現代公共財政的要求。當前，我國經濟受到世界經濟和貿易低迷、國際市場動蕩的影響，與國內深層次矛盾突顯形成疊加，經濟下行壓力加大，實體經濟困難，宏觀調控面臨的困難增多。我國的經濟運行不再是以前的高速增長模式，轉為中高速增長，進入了新常態(tài)。其中，2015年三季度的增長為6.9%

6、。如何發(fā)揮好公共財政的職能，配合貨幣政策，穩(wěn)定好經濟，促進發(fā)展，是急需研究的課題。三、我國公共財政目前存在的主要問題我國于1998年提出建立公共財政框架，2003年十六屆二中全會要求“健全公共財政體制”，十七大提出了“完善公共財政體系”，十八大提出完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，十八屆三中全會則進一步提出了建立現代財政制度，要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。可見，我國的公共財政制度是在不斷的深化改革中發(fā)展的，公共財政體制已具雛形，但還未完善。在公共服務均等化、收入再分配等方面存在著深層次的矛盾，影響了其職能的發(fā)揮。1、各級政府財力和事權

7、不匹配，分稅制只是確定了中央政府和省級政府之間的財政關系，其他各級政府間的責任、權限難以明確細化，地方政府可配置的主體稅種缺乏，難以形成完整、穩(wěn)定的地方稅收體系，出現財權上移、事權下移，越到基層財政運行越艱難的普遍現象，導致基層政府的支出責任沒有足夠的財力予以保障3P.28。分稅制還導致了同級政府間的競爭，地方政府為維持本地經濟繁榮，保證財政收入穩(wěn)定，努力擴充自身控制的經濟資源，熱衷于上大項目，特別是高稅產品和預期價高的產品，盲目投資，重復建設，并采取稅收優(yōu)惠、地方保護等手段，吸引稅收資源流人和限制外地資源進入本地市場，甚至保護、縱容造假和偽劣產品的生產和銷售，嚴重阻礙了要素自由流動和市場化進

8、程4P.50。這些都導致了公共財政職能的難以有效發(fā)揮。2、國有資本經營預算未完全納入政府預算體系進行管理，沒有建立統(tǒng)一的政府預算平臺。一些國有壟斷企業(yè)存在部門利益高于國家利益的傾向。因此，無法發(fā)揮國有資本經營預算作為政府宏觀調控衍生手段的重要作用，不能支持并服務于公共財政的職能。3、財政缺乏對初次分配的調節(jié)手段，如何充分發(fā)揮財政調節(jié)收入分配職能作用，逐步提高居民收入在國民收人分配中的比重，加大勞動報酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解決的問題。此外，財政支出結構中真正用于民生的比例遠遠不夠。如何調整財政支出結構，使更多的財政支出用于滿足民生的需要是實現調節(jié)收入再分配的重要途徑。4、政府預算軟

9、約束，透明度不高。增強財政透明度可以使經濟中交易成本最小化，是預防腐敗和增強公共責任的前提條件。對政府預算的編制和執(zhí)行進行有效監(jiān)督，實現全口徑預算管理，使體現政府職能的所有收支在政府預算體系中得到充分的體現，是發(fā)揮公共財政職能的基本要求。當前政府的預算約束還是形式大于內容。5、地方債務問題也是公共財政面臨的困境，由于財政激勵和政治激勵是地方政府推動經濟發(fā)展的激勵基礎，地方政府承擔了大量經濟社會發(fā)展職能，這些職能是無法用預算內收入承擔的，就產生了為地方財政行為融資的問題，地方政府的資產負債表反映出地方政府的金融行為已涉及到中國間接融資和直接融資的各個層面。這種財政金融體制安排的紊亂和錯位是理解地

10、方債務問題的關鍵5P.19。目前地方債務規(guī)模偏大，風險偏高，影響了公共財政職能發(fā)揮的空間。四、如何充分發(fā)揮好公共財政的職能2015年10月23日，李克強總理在中央黨校就當前經濟形勢和重點工作做了報告。面對當前的困難，李克強總理提了八個方面的重點經濟工作，其中涉及到創(chuàng)新宏觀調控方式、深化改革以提高政府服務水平，增加公共服務、保住基本民生、充分調動中央和地方兩個積極性，這些都與我國公共財政的職能發(fā)揮有密切關系。我們知道，公共財政主要有三大職能：資源配置職能，收入分配職能和經濟穩(wěn)定職能。下面，我就深化財政體制改革，健全公共財政體系，充分發(fā)揮好公共財政的職能提出一些個人觀點:1、優(yōu)化分稅制為基礎的財政

11、分權體制，完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付比重，調節(jié)資源在地區(qū)之間、產業(yè)部門之間、以及政府部門和非政府部門之間的配置。高效地配置資源，實質上是對社會勞動和各種生產要素的合理分配和有效使用。市場經濟體制下，市場配置起主導作用，但僅靠市場機制也有缺陷，許多社會公共產品和公共服務無法通過市場配置來有效提供，需要國家運用公共財政來配置，從而達到整個社會資源優(yōu)化配置的目標。政府債務也是財政政策的組成部分，是調節(jié)經濟、配置資源的手段之一，但是我國目前的債務結構不合理，地方政府債務總量偏大。雖然，普遍認為地方政府承擔了更繁重的公共支出責任，然而，這并不意味著地方財權與事權存在絕對意義上的錯配。地方政府的

12、支出責任固然較多，但也同時支配了大量的財力。近年來，全國財政支出的80以上是由地方完成的。從這個角度說地方的財權和事權是匹配的5P.22。問題在于，地方政府除了承擔公共支出責任，還特別對基礎設施、經濟增長、招商引資等本來不屬于地方責任的事項感興趣。正是承擔了這些本不應該承擔的支出責任，而預算內的財政支出不可能覆蓋這些項目，所以地方政府才會入不敷出，需要舉債。地方政府積極舉債，實際上弱化了中央政府的財政政策效果，需要予以糾正，而目前分稅制改革的呼聲中，有一種要求是增加地方稅種、甚至賦予地方政府一定的稅收立法權。這對增加地方政府收入有一定幫助，但是對化解地方政府債務問題則是飲鴆止渴，甚至會加劇地方

13、政府的舉債搞建設的沖動。因此，深化稅制改革應當和整個經濟體制改革、行政體制改革相協(xié)調，改變地方官員唯GDP的考核體制，才能從根本上改變這一情況，真正發(fā)揮出財政的資源配置功能。2、發(fā)揮好公共財政的收入分配職能，其目標是實現公平分配。主要體現在：為全社會提供公共產品和服務；調節(jié)財稅；調節(jié)居民個人收入水平（稅收、社會保障支出等）；調節(jié)地區(qū)之間的差距等方面。公共財政的收入分配職能，是通過收支兩方面來實現的。收入這方面看，目前主要通過稅收來調節(jié)收入分配，稅制改革的重點是增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、房地產稅、個人所得稅這六大稅種6P.7。其中，“營改增”、資源稅等改革已經開始試點或實施，而民眾普遍

14、關注的房地產稅和個人所得稅改革，則還在研究中。這兩個稅種和居民收入密切相關，也是最能發(fā)揮收入調節(jié)職能的。因此建議政府加快其改革，更好地促進社會公平。在支出方面，主要是完善預算管理制度，完善轉移支付制度，降低三公經費，提供足夠的公共產品和公共服務以滿足民生的需求。2015年1月1日開始實施的預算法及一系列相關配套文件標志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現代預算制度邁出了重要一步。對于加大預算統(tǒng)籌力度、保障民生支出有重大意義。3、發(fā)揮好公共財政的經濟穩(wěn)定職能。公共財政履行其經濟穩(wěn)定職能所要達到的宏觀經濟目標主要有：物價穩(wěn)定、充分就業(yè)、經濟增長和國際收支平衡。這四個目標是無法同時兼顧的。通常貨幣政

15、策把物價穩(wěn)定作為目標，因此財政政策的目標就以促進經濟增長為要務了。要實現經濟的穩(wěn)定增長，關鍵是做到社會總供給和總需求的平衡。國家可以通過財政預算進行調節(jié)，交替使用赤字預算和結余預算，實現社會供求總量平衡。這樣通過制度性安排，發(fā)揮了財政“內在穩(wěn)定器的作用”。五、結語公共財政的職能主要有三方面：資源配置，收入分配和經濟穩(wěn)定，其發(fā)揮依賴于整個經濟體制。公共財政體制改革作為調整政府間財政關系的重要手段直接或間接地影響到各級政府財政職能的實現、公共服務供給水平的高低、國家大政方針的貫徹、甚至社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展等諸多問題。公共財政建設要以深化改革、強化管理，服務于總體經濟社會轉型和經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，進一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高國家發(fā)展質量和促進社會和諧?！緟⒖紩俊?