論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度

1、論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度發(fā)布日期：2010-02-21【摘要】環(huán)境保護(hù)中的公眾參與能克服市場(chǎng)和政府調(diào)節(jié)的缺陷，在許多方面發(fā)揮不可替代的作用。本文通過借鑒美國、日本等國家先進(jìn)的環(huán)境管理理念和法律制度設(shè)計(jì)，根據(jù)中國國情，針對(duì)我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的缺陷，從制定專門的公眾參與環(huán)境保護(hù)法規(guī)、以立法形式確立公民環(huán)境權(quán)的地位、拓寬公眾參與的渠道、建立環(huán)境公益訴訟制度、提高公民環(huán)保意識(shí)等方面提出完善我國公眾參與制度的建議?！居⑽恼縋ublicparticipationofenvironmentalprotectionmayovercometheshortcomingsofmarketandgover

2、nmentregulationandplayirreplaceableroleinmanyways.ThroughreferingtheadvancedconceptofenvironmentalmanagementandlegalsystemsdesignfromtheUnitedStates,Japanandothercountries,accordingtonationalconditionsandthedefectsofpublicparticipationofenvironmentalprotectioninChina,thepaperputsforththesuggestionof

3、formulatingspecializedenvironmentalprotectionlawsandregulationsofpublicparticipation,establishingthestatusofenvironmentalrightsofcitizensthroughlegislation,broadeningthechannelsforpublicparticipation,establishinglitigationsystemoftheenvironmentalpublicinterest,raisingtheenvironmentalawarenessofcitiz

4、ens.【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；公眾參與；完善【英文關(guān)鍵詞】PublicParticipation;EnvironmentalProtection;Perfection【寫作年份】2009年【正文】世紀(jì)隨著人類經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重。美國國家環(huán)境政策法開辟了公眾參與制度的先河，隨后為許多國家所效仿。實(shí)踐證明，公眾參與制度在環(huán)境保護(hù)中起著舉足輕重的作用，建立和完善我國的公眾參與制度有利于克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)在環(huán)保領(lǐng)域的缺陷，有利于排除環(huán)境侵害、處理環(huán)境糾紛，環(huán)境保護(hù)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，涉及社會(huì)各個(gè)階層，各個(gè)利益主體，實(shí)施公眾參與制度體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益，同時(shí)通過

5、公眾的力量，也能更好的實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境權(quán)利益。由于我國公眾參與制度還不健全，對(duì)此筆者提出一些完善的建議，希望以此喚醒我國法律政策的制定對(duì)公眾參與制度的重視，給環(huán)境問題的解決創(chuàng)造良好的環(huán)境。一、環(huán)境保護(hù)公眾參與的涵義和作用（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與的涵義環(huán)境保護(hù)的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)通過一定的途徑參與公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)。然而不同的學(xué)者對(duì)其概念的界定存在不同的意見。有的學(xué)者認(rèn)為“在環(huán)境資源保護(hù)中，任何單位和個(gè)人都享有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，都有平等的參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)、參與環(huán)境資源決策的權(quán)利”。囹1有的學(xué)者認(rèn)為“公眾參與是指公眾及其代表根據(jù)環(huán)境法賦予的權(quán)

6、利義務(wù)參加環(huán)境保護(hù)，是各級(jí)政府及有關(guān)部門的環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為以及環(huán)境管理部門的監(jiān)管工作，聽取公眾意見，取得公眾認(rèn)可及提倡公眾自我保護(hù)環(huán)境"。固2綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的公眾參與是指公眾依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，平等的參與與其環(huán)境利益相關(guān)的一切活動(dòng)。這里的公眾應(yīng)當(dāng)包括公民、法人和其他團(tuán)體組織，參與范圍包括環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境救濟(jì)等不同階段的環(huán)境法律實(shí)施活動(dòng)?！?0世紀(jì)70年代末開始，西方國家紛紛興起政府治道變革的浪潮，雖然各國所采取的措施不盡相同，但卻有著共同的本質(zhì)特征，即重新定位政府職能，把政府主要職能界定為“掌舵”而不是“劃槳”；重新調(diào)整政

7、府與社會(huì)之間的關(guān)系，還權(quán)于社會(huì)，與公民社會(huì)合作治理，政治權(quán)力向公民社會(huì)回歸，擴(kuò)大公民對(duì)公共事務(wù)管理的直接參與"。囹3“我國自1978年末啟動(dòng)了政府治道變革的進(jìn)程以來，經(jīng)過近三十年的努力，在政府職能市場(chǎng)化、政府行為的法治化、政府決策民主化、政府權(quán)力多中心化等方面均有長足發(fā)展"。'4在各國治道變革的實(shí)踐中，公眾參與政府行政決策是一個(gè)非常重要的發(fā)展，這種方式逐步被應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，美國環(huán)境法最早從法律上確立了公眾參與制度。隨后被各國所效仿成為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度。環(huán)境保護(hù)公眾參與是環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則，是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，保證公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的整個(gè)過程，可以使公

8、眾利益得到充分保證。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們不注重保護(hù)環(huán)境使的生態(tài)環(huán)境污染已達(dá)到令人觸目驚心的地位。人們?cè)J(rèn)為僅靠政府或市場(chǎng)就能解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，隨著時(shí)間推移，人們逐漸認(rèn)識(shí)到政府和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，從此公眾被推到維護(hù)生態(tài)保護(hù)環(huán)境的前臺(tái)，環(huán)境污染是由人造成的，每個(gè)人對(duì)保護(hù)環(huán)境都有一定的責(zé)任，因此在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天，公眾參與是實(shí)施環(huán)境保護(hù)的必要選擇。（二）環(huán)境保護(hù)公眾參與的作用“我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。以權(quán)利和義務(wù)的方式確立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律地位，并為公眾的環(huán)境知情權(quán)提供了渠道”。匿5另外，污染防治法和環(huán)

9、境法中也有關(guān)于公眾參與的規(guī)定。這些都表明國家越來越重視公眾參與制度。1 .公眾參與是捍衛(wèi)自身利益的需要。環(huán)境與人類生活、生產(chǎn)密切相關(guān)，人類離不開環(huán)境人類應(yīng)該尊重自然，破壞自然環(huán)境最后受害的仍是人類自己，所以保護(hù)環(huán)境也是保護(hù)人類自身利益。保護(hù)環(huán)境要靠公眾,在公眾的強(qiáng)烈要求下許多國家夠?qū)嵭辛谁h(huán)保立法和環(huán)保措施，公眾成了環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力。2 .公眾參與有利于決策民主化和科學(xué)化。國家對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行管理，離不開公眾的擁護(hù)和支持，這樣可以提高決策的透明度，有利于排除環(huán)境侵害、減少環(huán)境糾紛。政府固然可以代表公眾實(shí)現(xiàn)公共利益，但有時(shí)政府目光短淺受一些短期利益的牽制，難以實(shí)現(xiàn)公眾所要求的目標(biāo)，使公眾參與進(jìn)來，可以

10、避免這種情況，并且環(huán)境專家的意見也提高決策的科學(xué)性?！袄绫本┎鸪显缽R雖然經(jīng)過政府的批準(zhǔn)，但居民反對(duì)，最后文物部門認(rèn)為群眾意見是對(duì)的，于是變更這個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)容”3 .公眾參與對(duì)政府管理環(huán)境起輔助作用。環(huán)境問題具有綜合性、復(fù)雜性、技術(shù)性，僅僅依靠政府的力量難以達(dá)到預(yù)期效果。首先，政府不能及時(shí)全面的搜集到信息，而公眾生活在環(huán)境之中容易獲得全面、真實(shí)的信息，為政府制定科學(xué)合理的決策提供幫助。其次，政府資源的不足需要全社會(huì)投入人力、物力、資金保證環(huán)保事業(yè)的順利進(jìn)行。另外有些環(huán)保部門徇私枉法，為了自身利益而不惜犧牲公眾利益。政府管理的這些弊端從反面說明了引入公眾參與制度的必要性。環(huán)境利益是公眾利益，

11、所以政府決策的是否可行關(guān)系到各方面利益，他們是直接受害者，作為環(huán)境中的一員有權(quán)對(duì)關(guān)系他們環(huán)境權(quán)的決策提出建議，并且依公眾對(duì)環(huán)境的了解方便收集信息，建議也往往是可行的，這有利于提高政府的辦事效率，保證政府的透明度，方便群眾監(jiān)督，打造服務(wù)型政府。4 .公眾參與有利于對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。政府是追究環(huán)境違法行為責(zé)任的主體，但是環(huán)境問題具有廣泛性、復(fù)雜性，僅僅靠政府的力量難以對(duì)違法行為進(jìn)行全面監(jiān)控，而公眾的廣泛性可以彌補(bǔ)政府監(jiān)督的缺陷。就各國情況來看，目前環(huán)境執(zhí)法不太受重視，公眾參與可以使自己救濟(jì)自己，減輕了環(huán)境執(zhí)法部門的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也保護(hù)自己的利益不受非法侵害。由此對(duì)環(huán)境違法行為的有效監(jiān)督只有通

12、過公眾參與才能實(shí)現(xiàn)。二、環(huán)境保護(hù)公眾參與的必要性分析環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天，政府和市場(chǎng)都有其缺陷在環(huán)境領(lǐng)域引進(jìn)公眾參與是必要的。公眾參與環(huán)境制度直接體現(xiàn)了一個(gè)國家環(huán)境保護(hù)水平，環(huán)保事業(yè)要靠公眾的參與，要想真正治理環(huán)境污染、環(huán)境破壞，公眾參與必不可少。法律給予公眾參與的地位政府就有義務(wù)保護(hù)公眾的這種權(quán)利，鼓勵(lì)公眾積極參與，促進(jìn)環(huán)保部門決策的的合理性。（一）理論需要在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府調(diào)整和市場(chǎng)調(diào)整是人們一向所依賴的，但他們也有失靈之時(shí)，這時(shí)就會(huì)顯示出公眾參與的作用。1 .環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)調(diào)整及不足。市場(chǎng)調(diào)整是市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)手段即自由交易、公平競爭來調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系。市場(chǎng)主要是人活動(dòng)

13、的場(chǎng)所，市場(chǎng)調(diào)整主要是調(diào)整人與人的關(guān)系?！暗鞘袌?chǎng)通過調(diào)整人與人的關(guān)系也可以轉(zhuǎn)變?nèi)伺c自然的關(guān)系即間接調(diào)整人與自然的關(guān)系，特別適合于調(diào)整人與具有私人物品性質(zhì)的環(huán)境資源關(guān)系”。市場(chǎng)調(diào)節(jié)不是萬能的，在限制壟斷、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、避免禁止流通的物品等方面存在缺陷，難以達(dá)到社會(huì)資源的最佳配置，而在環(huán)保方面市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足主要是市場(chǎng)沒有正確反映自然資源的價(jià)格?！皟r(jià)格是因財(cái)產(chǎn)權(quán)的可讓度性而產(chǎn)生的反映資源交易價(jià)值的經(jīng)濟(jì)尺度。但在市場(chǎng)領(lǐng)域里，出現(xiàn)了產(chǎn)品高假、資源低價(jià)、環(huán)境無價(jià)的局面”。囹8自然資源既具有生態(tài)價(jià)值又有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而在是市場(chǎng)交易中自然資源僅僅體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使得自然資源的市場(chǎng)價(jià)格沒有得到正確反映，充分說明

14、了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷，“如生態(tài)功能在流域上、中、下游中的合理配置市場(chǎng)缺乏，自然資源市場(chǎng)雖然存在，但不發(fā)達(dá)，交易規(guī)則很不健全”。2 .環(huán)境保護(hù)政府調(diào)整及不足。同理，政府調(diào)整是指行政主體以政府命令為主要調(diào)整手段，如政府責(zé)令企業(yè)限期治理污染，事實(shí)上沒有一種經(jīng)濟(jì)能夠僅靠市場(chǎng)而順利運(yùn)行，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)政府在調(diào)整市場(chǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長等方面的作用就顯得必不可少，一系列政府干預(yù)市場(chǎng)的政策頻頻出臺(tái)，在一定程度上雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮，但長時(shí)間的干預(yù)也帶來了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、公共支出過大等問題。另外政府失靈現(xiàn)象越來越突顯，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府的失靈主要表現(xiàn)在：（1）政府各門之間協(xié)調(diào)不足，手段單一，環(huán)境政策實(shí)施不力，難以有

15、效保護(hù)環(huán)境及公眾利益。（2）政府具有的專業(yè)知識(shí)水平有限，搜集信息不全面，人力、物力、資金有限?！艾F(xiàn)代社會(huì)的決策變的越來越困難，它比過去需要更多的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、特定信息、專門技術(shù)知識(shí)和不同意見的合作參與，這顯然不是一個(gè)組織或單憑國家自己就能解決的，它需要社會(huì)各方面對(duì)公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任”。3 .公共參與制度及優(yōu)點(diǎn)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域引入公眾參與制度，有利于發(fā)揮公眾保護(hù)環(huán)境的積極性，公眾與環(huán)境的天然聯(lián)系使公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著不可替代的作用。一方面彌補(bǔ)政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境利益的的全面保護(hù)，強(qiáng)化了外部監(jiān)督，激勵(lì)政府環(huán)境管理職能的發(fā)揮，促使不同群體環(huán)境利益得到有效保障，減少環(huán)境糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定

16、。另一方面，順應(yīng)了國際環(huán)境保護(hù)制度的潮流。公眾參與制度作為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則已被各國普遍引用。許多國家的的環(huán)境法律條文和法律文件中都對(duì)其作了具體而又明確的規(guī)定，如美國密執(zhí)安州1970年環(huán)境保護(hù)法第2節(jié)第1條規(guī)定：“為保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅，任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或者其他法律實(shí)體均可在違法行為發(fā)生地，或者可能發(fā)生地的具有管轄權(quán)的上訴法院，對(duì)州、州的分支機(jī)關(guān)或其他法律實(shí)體，提起請(qǐng)求宣告禁止或衡平法救濟(jì)的訴訟”。這一條款規(guī)定了公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的主體地位及途徑，另外加拿大等國也有相關(guān)規(guī)定。（二）現(xiàn)實(shí)需要1 .從造成環(huán)境污染的原因來看。人類違背

17、自然規(guī)律，對(duì)自然規(guī)律進(jìn)行不合理的開發(fā)和利用，人類對(duì)大自然瘋狂的索取造成生態(tài)破壞，向大自然肆意排放造成環(huán)境污染。所以保護(hù)環(huán)境也要靠人類，公眾的行為對(duì)環(huán)境保護(hù)有巨大的影響。2 .從政府掌握的信息量上看，公眾參與對(duì)政府決策起舉足輕重的作用。我國幅員遼闊，地理環(huán)境復(fù)雜多樣，只有當(dāng)?shù)鼗蚋浇木用癫艜?huì)了解環(huán)境真實(shí)情況。政府資源有限，僅靠政府的力量難以掌握充足的信息來制定科學(xué)、合理、行之有效的決策，只有鼓勵(lì)公眾積極參與，廣泛吸收公眾的意見和建議，盡可能多的收集相關(guān)信息才能對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效地管理和保護(hù)。3 .公眾能夠影響決策者的行為。政府決策者都是由公眾間接或直接選舉產(chǎn)生的，就應(yīng)代表最廣大人民群眾的意愿和利益，

18、許多國家做出的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的決策往往是迫于公眾的壓力，所以說公眾對(duì)決策者的行為有很大的影響力。廣泛的社會(huì)支持和公眾的積極參與可以增加決策的公開性、透明度，使決策和管理更加合理，減少政府與公眾的摩擦，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。三、國外環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的立法狀況（一）美國世紀(jì)60年代的美國，工業(yè)快速發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境問題日益嚴(yán)重，因此美國國會(huì)立法的目光開始轉(zhuǎn)向了環(huán)境領(lǐng)域，而當(dāng)時(shí)群眾性環(huán)保運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，使美國政府十分重視公眾參與。首先，環(huán)境基本法對(duì)公眾參與做了原則性規(guī)定。美國1969年制定的國家環(huán)境政策法第1節(jié)第3款規(guī)定：“國會(huì)認(rèn)為：每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時(shí)每個(gè)人也有責(zé)任對(duì)維護(hù)和改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

19、”其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中引進(jìn)公眾參與。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度首先對(duì)此制度做了規(guī)定，美國國家環(huán)境政策法第102條規(guī)定，美國聯(lián)邦政府的所有機(jī)構(gòu)的立法建議和其他重大聯(lián)邦行動(dòng)建議，在決策之前要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，而且需要向公眾公開，征求公眾的意見。另外，美國環(huán)境立法中還規(guī)定了公民訴訟條款，是指公民可以依法對(duì)違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。為了方便公民進(jìn)行訴訟，各單行環(huán)境法規(guī)也做了具體規(guī)定。如清潔水法中規(guī)定了60天的訴訟通告期，清潔空氣法中規(guī)定法院可以決定訴訟費(fèi)用由訴訟雙方的任一方負(fù)擔(dān)，這些都為公民進(jìn)行訴訟放寬了條件提供了便利。（二）日本日本的環(huán)境基本法是該國第一個(gè)充

20、分考慮公眾參與的法律。環(huán)境基本法第8條第1款規(guī)定，企（事）業(yè)有責(zé)任根據(jù)基本理念，在進(jìn)行企業(yè)活動(dòng)時(shí)采取必要的措施，處理伴隨此種企（事）業(yè)而產(chǎn)生的煙塵、污水、廢棄物以及防止其他危害，并且要妥善保護(hù)環(huán)境。這一規(guī)定明確了企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的地位。環(huán)境基本法第26條規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，促進(jìn)企（事）業(yè)者、國民或由他們組織的的民間團(tuán)體自發(fā)開展綠化活動(dòng)、再生資源的回收活動(dòng)及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)。此條明確規(guī)定了國民和民間團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)中的作用?！叭毡镜囊恍﹩涡蟹ㄒ?guī)也都有規(guī)定，如大氣污染防治法第18條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在把握伴隨其企業(yè)活動(dòng)而向大氣中排放或飛散有害物質(zhì)的狀況的同時(shí)，為控制該排放或飛散而采取必要

21、的措施；任何人都應(yīng)努力控制伴隨其日常而向大氣中排放或飛散造成大氣污染的物質(zhì)。日本水污染防治法也有類似規(guī)定”。另外，類似美國環(huán)境法中的公民訴訟條款，日本確立了公益訴訟制度?！爱?dāng)行政機(jī)關(guān)的行為使國民完全被置于環(huán)境上的利益受到損害或有受到損害的危險(xiǎn)的地位上，而通過其他程序都很難得到適當(dāng)救濟(jì)的時(shí)候，國民可以通過請(qǐng)求取消行政機(jī)關(guān)的處分及其他相當(dāng)于公權(quán)力行使的行為的訴訟；公眾可以就行政機(jī)關(guān)懈怠其職務(wù)發(fā)動(dòng)請(qǐng)求權(quán)，想起要求對(duì)侵權(quán)人課以義務(wù)的訴訟；由于環(huán)境行政上的措施的原因，地方公共團(tuán)體支出了不必要的措施時(shí)，居民可以對(duì)該費(fèi)用支出得當(dāng)與否提起居民訴訟”。（三）法國法國環(huán)境法典第110條規(guī)定：“從事對(duì)國家這些共同財(cái)

22、富的妥善保護(hù)，開發(fā)利用，修繕恢復(fù)及良好管理必須在有關(guān)的法律規(guī)定的范圍內(nèi)，遵照下列原則進(jìn)行,（四）參與原則，?！痹摲▽?duì)公眾參與制度的地位、作用也做了相應(yīng)的規(guī)定。綜上所述，我認(rèn)為國外關(guān)于公眾參與制度的立法有很多值得我們借鑒的地方，我們可以消化吸收好的部分為自己所用，完善我國的公眾參與制度。首先，給予公民環(huán)境權(quán)法律地位，使之制度化，使公民環(huán)境權(quán)得到充分保障。其次，制定獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)公眾積極參與，協(xié)助政府收集信息，制定出科學(xué)合理的政策。再次，鼓勵(lì)公眾自行開展一系列交流活動(dòng)，政府可以加強(qiáng)宣傳教育，使公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染的危害性和保護(hù)環(huán)境的重要性。在政府決策機(jī)構(gòu)中給予公眾一定的席位，使其能充分發(fā)表意見。最后

23、，創(chuàng)造一些有利條件，方便公民進(jìn)行環(huán)境訴訟。四、我國公眾參與制度的立法現(xiàn)狀及不足（一）我國公眾參與制度的立法現(xiàn)狀及績效目前我國僅在憲法、環(huán)境法單行法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章及一些政策性文件上規(guī)定了公眾參與原則。我國憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事業(yè)。”這是公眾參與制度的憲法依據(jù)。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。大氣污染防治法第5條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！币恍┬滦抻啞⒅贫ǖ姆?、部門規(guī)章，如2003年9月

24、1號(hào)施行環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、2006年2月22號(hào)國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法等，對(duì)公眾參與做了更深一步的規(guī)定。以上可以看出，憲法和環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)對(duì)公眾參與制度有了一些原則性規(guī)定，其他單行法、部門規(guī)章中也有相關(guān)規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法中公眾參與制度的確立對(duì)我國環(huán)境法治建設(shè)有著非同尋常的意義，可以說我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度已初步建立。學(xué)術(shù)界國內(nèi)學(xué)者對(duì)此制度的研究也是如火如荼，一時(shí)間成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，例如通過中國知識(shí)網(wǎng)搜索關(guān)于公眾參與制度的文章就能得到幾百篇，包括論文類、新聞報(bào)道類文章等。實(shí)踐中，環(huán)境立法聽證會(huì)、座談會(huì)、訪談、熱線電話、公眾信箱等多種形式的公眾參與活

25、動(dòng)正逐步發(fā)展。人們可以通過新聞媒體提出關(guān)于環(huán)境方面的建議，對(duì)環(huán)境違法行為輿論監(jiān)督。甚至在一些重大環(huán)境案件中，公眾的參與還影響到了行政法規(guī)規(guī)章的修改?？傊覈妳⑴c制度無論從制度層面還是實(shí)踐中都有了初步發(fā)展，為環(huán)境保護(hù)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。（二）我國公眾參與制度存在的問題我國目前的法律法規(guī)雖然對(duì)公眾參與有一定的規(guī)定，但還存在一些問題，主要表現(xiàn)為:1 .關(guān)于公眾參與的立法規(guī)定太分散不集中，難以執(zhí)行，且容易出現(xiàn)各法條間的沖突，另外政策性文件的中的規(guī)定在公眾中缺乏法律權(quán)威性，不易實(shí)施。2 .缺乏環(huán)境權(quán)立法。環(huán)境權(quán)作為環(huán)境法中一種新的正在發(fā)展中的基本法律權(quán)利，既使環(huán)境法的一個(gè)核心問題，也是環(huán)境立法、

26、執(zhí)法和訴訟的基礎(chǔ)，我國并沒有以立法方式明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，是我國環(huán)境法上的一個(gè)漏洞。3 .公眾參與的方式和內(nèi)容僅僅停留在制度層面，缺乏可操作性。如我國水污染防治法第13條規(guī)定:“環(huán)境影響報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目的所在地單位和居民的意見。”但并沒有規(guī)定相應(yīng)的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權(quán)利義務(wù)，使公眾無法參與。4 .公眾參與的范圍過窄，公眾權(quán)利不能得到充分發(fā)揮。在國外并不存在這樣的問題，如美國的國家環(huán)境政策法規(guī)定，任何機(jī)關(guān)只要它的行為屬于對(duì)人類環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦行為，公眾就可以參與到其中去，對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。而在我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中規(guī)定了公眾只能參與建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，忽視了國家政策、戰(zhàn)略方案等方

27、面，而恰恰是在這些環(huán)境法律實(shí)施階段公眾參與才顯得尤為重要。5 .缺乏環(huán)境公益訴訟機(jī)制。許多國家為保護(hù)公眾利益而規(guī)定了公益訴訟制度，如美國的環(huán)境法中就規(guī)定了“公益訴訟”條款，公民可以依法對(duì)違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。日本的環(huán)境基本法也確立了環(huán)境公益訴訟制度。而我國法律中幾乎沒有關(guān)于此的規(guī)定。五、完善我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度目前我國還未建立健全的公眾參與制度，不利于環(huán)境保護(hù)的順利發(fā)展。確立公眾參與制度是大勢(shì)所趨，是環(huán)境保護(hù)的必然要求，我國應(yīng)立足于本國國情，借鑒國外及國際的成功經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面來完善我國的公眾參與制度。（一）盡快制定一部專門的公眾參與環(huán)境保護(hù)的法

28、規(guī)現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)過于零散不集中，沒有專門的公眾參與環(huán)境立法，各單行法律、法規(guī)及規(guī)章之間存在連接不完整、彼此沖突等缺陷。為此，一部專門的公眾參與環(huán)境保護(hù)法規(guī)急需出臺(tái)。（二）以立法形式確立公民環(huán)境權(quán)的地位，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與的根本保證和法律基礎(chǔ)環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體就其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)，是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)。在我國環(huán)境法律體系中，環(huán)境權(quán)并未被明確規(guī)定，僅在憲法和一些法規(guī)中規(guī)定了公眾參與原則，但這些是微乎其微的。首先，應(yīng)在憲法中明確規(guī)定，公民享有通過公眾參與對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)利，任何人不得侵害。其次，對(duì)傳統(tǒng)的法律部門應(yīng)當(dāng)作適當(dāng)調(diào)整

29、，完善對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定，劃分環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)上所保護(hù)的權(quán)利之間的區(qū)別，明確公民通過公眾參與所保護(hù)的權(quán)利目的所指。（三）建立以公眾權(quán)利為本位的公眾參與制度國際上許多國家都以立法形式規(guī)定了以公眾權(quán)利為本位的公眾參與制度，然而我國環(huán)境立法都以公民義務(wù)為本位，這種形式限制了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，阻礙了環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。因此，“從根本上改變注重保障行政機(jī)關(guān)權(quán)力而忽視公民權(quán)利的現(xiàn)象，對(duì)各級(jí)政府及其環(huán)境資源管理部門在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，企業(yè)在環(huán)境資源保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)利，社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)等做出明確規(guī)定，特別是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的知情權(quán)、參與權(quán)以及通過司法等

30、途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利，擴(kuò)大針對(duì)違反環(huán)境資源法的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位、各人等而提起撤銷之訴，履行之訴等行政訴訟的原告資格，最大限度地運(yùn)用政府和民眾在環(huán)境保護(hù)方面的力量，”（四）拓寬公眾參與的途徑首先，要確立和完善公眾的環(huán)境立法參與權(quán)。我國立法法規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。環(huán)境法應(yīng)按照立法法做進(jìn)一步具體的規(guī)定。其次，拓寬公眾參與的渠道?！罢畱?yīng)當(dāng)允許公民自行成立環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體或非政府環(huán)境保護(hù)群眾組織，并通過這類組織參與環(huán)境管理；立法機(jī)關(guān)討論關(guān)于環(huán)境問題的會(huì)議允許公民旁

31、聽，并且可以參加各級(jí)政府環(huán)境行政管理部門舉行的有關(guān)行政執(zhí)法公開聽證會(huì)；建立公眾參與會(huì)議制度，請(qǐng)公眾代表出席，對(duì)環(huán)境管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；政府施行政務(wù)公開，使公眾對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督”。（五）建立環(huán)境公益訴訟制度環(huán)境公益訴訟制度順應(yīng)了國際潮流，由于我國尚未建立這樣一種制度，導(dǎo)致公眾的環(huán)境權(quán)益無法得到有效維護(hù)。國外實(shí)踐證明，公益訴訟是公眾參與環(huán)保、實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益的有效途徑，建立公益訴訟不僅可以對(duì)司法、執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督，而且也提高了公眾環(huán)保意識(shí)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，立足中國國情，建立自己的公益訴訟制度。1 .起訴資格放寬。我國現(xiàn)行民事訴訟法第108條規(guī)定："原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法

32、人和其他組織?！逼渲小爸苯永﹃P(guān)系”對(duì)環(huán)境保護(hù)十分不利，因?yàn)榄h(huán)境是一種公共財(cái)產(chǎn)為全民所共有,許多情況下個(gè)人、單位或團(tuán)體很難成為直接利害人，這樣就會(huì)使受害者得不到有效救濟(jì)，加害者得不到懲罰，放寬起訴資格勢(shì)在必得。2 .舉證責(zé)任倒置。“誰主張誰舉證”是傳統(tǒng)民事訴訟證明規(guī)則中的一項(xiàng)基本原則，而在環(huán)境污染訴訟中，由于污染復(fù)雜性、科學(xué)性等特性使被害人清楚證明損害發(fā)生及被告的責(zé)任成為困難，因此應(yīng)規(guī)定被告對(duì)其是否排污、能否造成污染、排污與損害間是否存在因果關(guān)系、是否存在免責(zé)事由負(fù)舉證責(zé)任。3,適當(dāng)延長訴訟時(shí)效。有些污染物質(zhì)的損害結(jié)果并不能立即發(fā)生，它需要經(jīng)過遷移、轉(zhuǎn)化、代謝、富集等一系列環(huán)節(jié)后，才能導(dǎo)致?lián)p害事實(shí)的發(fā)生。人們對(duì)污染物的檢驗(yàn)認(rèn)識(shí)也需要一個(gè)過程，因此適當(dāng)延長環(huán)境訴訟時(shí)效，可以有效保護(hù)公眾的合法權(quán)益。（六）加強(qiáng)宣傳教育，提高公民環(huán)保意識(shí)1.加強(qiáng)教育，把環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入高等教育體系。具體而言，“我國高等教育體系中要有生態(tài)環(huán)境、清潔生產(chǎn)法、清潔生產(chǎn)工藝與管理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容；其次要在中小學(xué)教育、遠(yuǎn)程教育、成人教育、職業(yè)教