提高扶貧開發(fā)水平的有益探索

1、提高扶貧開發(fā)水平的有益探索湖北省大悟縣整村推進連片開發(fā)試點的實踐與思考      黨的十七大明確提出了要“提高扶貧開發(fā)水平”的新要求。湖北省大悟縣搶抓列入全國“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發(fā)”試點縣的新機遇，在省委省政府正確領(lǐng)導(dǎo)和扶貧主管部門的大力支持下，大膽創(chuàng)新，扎實推進，不斷提高扶貧開發(fā)成效，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展，在如何提高扶貧開發(fā)水平方面進行了積極有效的實踐和探索。      一、基本情況與成效      2007年8

2、月，湖北省確定著名革命老區(qū)國家扶貧開發(fā)工作重點縣大悟縣作為全省唯一的整村推進連片開發(fā)試點縣。根據(jù)國家試點文件精神，大悟縣上上下下經(jīng)過近3個月的緊張準備工作，于2007年10月全面啟動實施整村推進連片開發(fā)戰(zhàn)略，計劃用三年時間、分兩期推進，完成試點建設(shè)任務(wù)。首期試點選擇貧困村相對集中連片的宣化店、呂王、豐店、黃站四鎮(zhèn)（簡稱“宣呂片區(qū)”）進行實施，探索和創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制，然后在全縣總結(jié)推廣和組織實施“整縣推進、連片開發(fā)”。       宣呂片區(qū)位于大悟縣東部老區(qū)中心腹地，是大悟最貧困的區(qū)域和邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，北與河南羅山縣接壤，東與河南新縣、湖北紅

3、安縣毗鄰，地處大別山南麓，屬低山丘陵地區(qū)。片區(qū)共有國土面積551平方公里，96個村、13.93萬人，山場52萬畝，耕地10.26萬畝。雖然通過多年的扶貧開發(fā)，已有35個村完成了整村推進的項目建設(shè)，經(jīng)濟社會有了長足發(fā)展，但仍面臨不少困難和問題。至2006年底，還有貧困人口2.53萬人（赤貧人口1.26萬人，低收入貧困人口1.27萬人），占全縣總數(shù)的28%；有54個村為重點貧困村，占總村數(shù)的56.25%；有48個村不通路；有6.58萬人飲水困難，占總?cè)丝诘?2.1%；病險水庫16座；人均耕地僅0.74畝，且旱澇保收能力差；農(nóng)村“八難”問題普遍存在；部分群眾住房簡易、破舊，甚至住居危房；村容村貌“臟

4、、亂、差”現(xiàn)象嚴重；板栗、花生、茶葉、藥材等產(chǎn)業(yè)因開發(fā)水平較低，加之抗御市場風險的能力較弱，尚未對農(nóng)民增收形成有力支撐，大部分農(nóng)戶主要靠打工增收收入。連片開發(fā)試點這一難得機遇，給宣呂片區(qū)乃至整個大悟縣的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的聚合效應(yīng)。居弱圖強、后發(fā)快進的強勁態(tài)勢已初露端倪。從半年來的實施情況看，連片開發(fā)工作進展順利，成效極為明顯。      1、資金投入到位迅速?！靶麉纹瑓^(qū)”建設(shè)半年累計完成投資9386萬元，占計劃總投資26158萬元的35.9%，其中國家試點補助資金472萬元，涉農(nóng)部門項目投入6314萬元，銀行貸款1500萬元，群眾自籌資金1360

5、萬元，社會幫扶資金240萬元。其中，群眾自籌資金遠遠超出了計劃。特別是農(nóng)戶用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、“一建三改”和村容村貌整治的資金往往超過了政府用于以獎代補的資金23倍。      2、農(nóng)戶脫貧步伐加快。首批重點扶持11個整村推進貧困村、8個老區(qū)村和12個重點示范貧困村（包含重復(fù)交叉的5個整村推進村）發(fā)展產(chǎn)業(yè)，開展“一建三改”和村容村貌整治。重點扶持貧困農(nóng)戶5172戶，其中絕對貧困戶2768戶，低收入戶2404戶，占片區(qū)貧困戶總數(shù)的82.5。其中，26個重點貧困村的貧困農(nóng)戶受扶率達到100。勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)20500人，實用技能培訓(xùn)9600人。  

6、;    3、產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛。試點片區(qū)已新建基地14970畝，其中板栗8250畝，茶葉6720畝；老基地改造45100畝；制茶中心建設(shè)4個3980平方米；調(diào)運茶葉種籽9.69萬斤、無性系茶苗671.75萬株，板栗實生苗53.88萬株、嫁接苗6.65萬株，年內(nèi)可基本實現(xiàn)人均1.5畝高效經(jīng)濟林的目標。新建“150”養(yǎng)殖模式豬舍32棟，新發(fā)展養(yǎng)殖大戶49戶，宣化店鎮(zhèn)陳河萬頭豬場正在建設(shè)中；呂王鎮(zhèn)成立了仙居頂養(yǎng)羊?qū)I(yè)合作社，網(wǎng)絡(luò)22家養(yǎng)羊大戶，存欄近5000只。      4、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。新增高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)4000畝

7、；新建萬方塘堰88口，整修當家塘堰106口，水庫除險加固11座；新建飲水工程建設(shè)11處惠及12234人；通村公路完成水泥路面84公里，路基193.6公里；電視村村通工程完成17736戶；中小學(xué)危房改造23所25310平方米。      5、村容村貌煥然一新。重點村村容村貌整治正在開展，墻面粉刷55590平方米，完成“一建三改”生態(tài)家園1712戶，改造危房110戶；新建村級辦公場所53個，文化室23個，衛(wèi)生室41個。宣化店鎮(zhèn)玄壇村籌資18萬元對鄉(xiāng)村清潔和墻面裝飾工程進行補助，成立了由村民代表、黨員、退休干部13人組成的清潔工程督查組，對全村336

8、個農(nóng)戶的清潔衛(wèi)生進行檢查評比。撬動和激活群眾投入資金近300萬元，共拆除不符合規(guī)劃和廢棄、閑置危房51處100余間，新建住房31間；有150戶完成了改廁、改廚、改圈，拆除和改造豬舍牛圈34處，新建沼氣池35口；沿線有137家農(nóng)戶11500平方米的房屋墻面全部進行了刷白；整修塘堰7口，新建水泥稻場2處，新農(nóng)村建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化。      二、主要作法與措施      大悟作為在湖北省內(nèi)的唯一一個國家級連片開發(fā)試點縣，縣委縣政府對試點工作高度重視，廣泛動員，廣泛宣傳，在全縣上下掀起了深入扎實

9、開展連片開發(fā)試點工作的熱潮。      1、聚眾人智慧編制規(guī)劃。面對列入全國“整村推進、連片開發(fā)”試點縣的難得機遇，大悟縣廣泛動員，深入發(fā)動，在全縣抽調(diào)30余名精兵強將，組成6個工作專班，集中一個多月的時間，會同宣呂片區(qū)鎮(zhèn)村干部，開展了區(qū)域基本情況、建設(shè)發(fā)展項目、涉農(nóng)項目投入等“三項摸底調(diào)查”，采取了“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”的工作程序，編制試點項目規(guī)劃?？h委、縣政府相繼召開了10余次不同形式、不同對象的會議進行征求意見和討論修改。該試點規(guī)劃選擇貧困村相對集中連片的宣化店、呂王、豐店、黃站4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（簡稱“宣呂片區(qū)”）進行實施，涉及96個村、13.9

10、3 萬人口，版圖面積占到大悟縣總面積的1/3，是全國20多個連片開發(fā)試點縣中規(guī)模最大的一個試點。該試點規(guī)劃一出臺就得到了國務(wù)院扶貧辦和省委省政府的充分肯定。      2、舉上下之力加大投入。連片開發(fā)試點工作，國家安排專項試點資金比較有限。為此，省政府召開大悟縣扶貧開發(fā)專題會議，形成省政府專題會議紀要，整合17個部門扶持措施14條，對試點片區(qū)扶持資金1億多元。大悟縣更是全縣動員，在項目規(guī)劃中整合資金，在整合資金中落實項目。試點規(guī)劃建設(shè)項目71個，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目23個，基礎(chǔ)設(shè)施項目36個，社會事業(yè)項目12個。計劃總投資26158萬元，其中國家試

11、點補助資金950萬元，省配套扶貧資金500萬元，整合縣級切塊扶貧資金和老區(qū)建設(shè)資金550萬元，整合涉農(nóng)項目資金13990萬元，扶貧貼息貸款6600萬元，社會融資1700萬元，社會幫扶資金350萬元，群眾自籌資金1518萬元。資金投入規(guī)模成為歷年來扶貧投入最多的一年，也是全國連片開發(fā)試點資金投入最大的縣市之一。      3、依本地實際分解任務(wù)。大悟縣是全國的著名革命老區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，地方經(jīng)濟社會發(fā)展還相對落后，在試點的過程中，不可能樣樣都做，樣樣都做到最好。而是根據(jù)本地實際，按照沿線重點村、整村推進村和老區(qū)重點村、面上村和重點涉農(nóng)項目的

12、區(qū)域布局，確立了分層次的建設(shè)任務(wù)，做到點、線、面“三位一體”建設(shè)，力求把點辦成精品、把線辦成風景、把面辦成背景。具體目標任務(wù)是，板栗、茶葉等支柱產(chǎn)業(yè)體系基本建立，人均達到1.5畝以上高效經(jīng)濟林園，農(nóng)民年均增收300元以上；所有村通村公路實現(xiàn)水泥化；對農(nóng)村青壯年勞力普遍進行一次免費培訓(xùn)，每戶培養(yǎng)1個科技明白人，實現(xiàn)戶平轉(zhuǎn)移一個勞動力；每村建成一個規(guī)范、標準的衛(wèi)生室，做到村衛(wèi)生室、村部、村文化活動室“三位一體”；消除農(nóng)村危房，改造土坯住房和簡易房；完成“一建三改”，美化村容村貌，真正實現(xiàn)“青山綠水磚瓦樓、收入增長可持續(xù)、食有魚肉穿講究、家庭富裕有儲蓄”等十大項目標。  

13、0;   4、以獎勵政策促進開發(fā)。為了充分調(diào)動宣呂片區(qū)試點工作的積極性和創(chuàng)造性，大悟縣在扶持資金十分有限的情況下，大膽采取以獎代補的辦法，制定了重點項目建設(shè)補助政策。對12個沿線重點村的村容村貌整治按每個村補助20萬元，門面粉刷見新按每平方米補助10元；新建設(shè)村衛(wèi)生室補助1萬元，通村公路建設(shè)每公里在原來省補助10萬元、縣補助1萬元的基礎(chǔ)上再補助1萬元，塘堰整治每口補助5000元；新建板栗基地每畝補助200元，改造板栗基地每畝補助30元；新建茶葉基地農(nóng)戶每畝補助400元，招商業(yè)主開發(fā)的每畝補助100元；對新建“150”養(yǎng)殖模式的養(yǎng)豬大戶按每棟補助1萬元，對養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞大戶

14、給予適當補助；新建萬頭養(yǎng)豬場補助100萬元；新建制茶中心的龍頭企業(yè)補助20萬元，新建特色農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場補助30萬元，新建板栗貯藏加工龍頭企業(yè)補助100萬元。各項具體而又明確的以獎代補扶持政策極大的促進了試點工作的順利開展。大悟縣歷年來板栗年產(chǎn)量高達2-3萬噸，但冷庫貯藏只有1000多噸，遠遠不能夠滿足需要。新的政策出臺后，已有兩個3000噸的冷庫即將投產(chǎn)使用。茶葉加工廠、生豬養(yǎng)殖場、花生市場等產(chǎn)業(yè)化龍頭項目更是進入了建設(shè)高峰年。       5、瞄貧困農(nóng)戶重點幫扶。解決和鞏固片區(qū)貧困群眾的溫飽問題是連片開發(fā)試點工作的重要任務(wù)之一，也是

15、這類試點區(qū)別于其他試點的重要標志。大悟縣在政策規(guī)劃制定、任務(wù)目標實施的過程中，堅持量力而行、群眾受益的原則，突出26個重點貧困村建設(shè)，始終堅持把貧困農(nóng)戶問題作為連片開發(fā)的工作重點，要求片區(qū)內(nèi)三分之二的貧困人口基本脫貧，解決1萬赤貧人口的溫飽問題，幫助1.1萬低收入人口穩(wěn)定脫貧；貧困農(nóng)民年均增收300元以上?？h“四大家”領(lǐng)導(dǎo)實行全員駐村，每人包保1-2個貧困村建設(shè)。強化“1321”幫扶機制，每個貧困村由1名縣級領(lǐng)導(dǎo)掛帥，帶3個以上部門駐村，用2年的時間，限期解決1個村的脫貧問題。掛點領(lǐng)導(dǎo)與村干部共同協(xié)商建設(shè)重點內(nèi)容和補助標準，對重點貧困戶給予傾斜照顧，確保每個貧困農(nóng)戶都優(yōu)先得到政策扶持。針對一般

16、貧困農(nóng)戶勞動力少的情況，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“一建三改”和村容村貌整治過程中，優(yōu)先安排施工人員解決貧困戶的項目建設(shè)問題。宣化店鎮(zhèn)烏鋪村是一個有著養(yǎng)殖傳統(tǒng)的貧困村，掛點領(lǐng)導(dǎo)與村干部共同協(xié)商，由村統(tǒng)一組織購買種豬、飼料，分送到每一個貧困戶家中，幫助貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖。幫扶工作組還安排技術(shù)人員對貧困戶進行技術(shù)指導(dǎo)，使該村養(yǎng)殖業(yè)得到迅速發(fā)展，預(yù)計今年該村僅出欄生豬6000頭以上，人平3頭以上，僅此一項人平收入1500元，比上年增加500元。該村34戶貧困戶將一舉脫貧。      6、建指揮專班組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強對試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和加大對項目建設(shè)的協(xié)調(diào)、支持力度，經(jīng)省政府研究

17、決定，建立了湖北省“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發(fā)”試點工作聯(lián)席會議制度。由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)負總責，省扶貧辦主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門負責人參加。定期召開聯(lián)席會議，研究部署大悟縣連片開發(fā)工作。大悟縣成立了整村推進連片開發(fā)工作指揮部，由縣委書記夏賢格任政委，縣長徐玉瓊?cè)沃笓]長，有關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)任副政委、副指揮長。指揮部下設(shè)辦公室，從縣委辦、政府辦及涉農(nóng)部門抽調(diào)事業(yè)心強的業(yè)務(wù)骨干15人進行集中辦公，組建了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、村容村貌、綜合協(xié)調(diào)等5個工作專班，負責項目申報審批、資金分段撥付、項目竣工驗收、政府集中采購和檢查督辦通報等，確保各項工作落實到位?？h直各有關(guān)部門和宣呂片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也相應(yīng)成

18、立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負總責、總協(xié)調(diào)，建立領(lǐng)導(dǎo)分工負責和專班協(xié)調(diào)的工作運行機制，確保試點工作有序推進。      三、存在問題與對策      大悟縣的試點實踐說明，整村推進連片開發(fā)是新階段扶貧開發(fā)工作上水平、上層次的新舉措，是集中力量、集中投入、集中解決貧困地區(qū)最基本的問題和困難的新措施，它對解決貧困群眾最關(guān)心的困難問題、提升產(chǎn)業(yè)水平、提高農(nóng)民收入、加快新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會等方面，都將起到極大的促進作用。但由于該試點還處于起步階段，仍然存在一些不足、困難和問題有待進一步改進

19、、完善和加強。      1、組織機制有待進一步完善。大悟縣委縣政府把連片開發(fā)工作拿在手中、緊抓不放，每周一次巡視檢查，每月一次現(xiàn)場會督辦。但給人的印象是試點工作結(jié)束后，后續(xù)發(fā)展和扶持會削弱。要想在更大范圍開展連片開發(fā)試點工作，必須進一步研究解決好試點工作的組織形式、運行機制和管理辦法，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一規(guī)范的組織模式，建立一支組織協(xié)調(diào)力強、長期不走不撤的組織機構(gòu)，以利試點工作的順利推廣。      2、群眾參與有待進一步發(fā)動。目前，類似大悟縣的貧困鄉(xiāng)村，由于田地少、收入低，大部分農(nóng)民勞動力均

20、外出打工。在家里農(nóng)民大多是老人、婦女和小孩。勞動力素質(zhì)相對較差。由于宣傳發(fā)動的力度、深度、廣度不夠，群眾對連片開發(fā)的政策認識不夠透徹，在少數(shù)地方形成了干部熱、群眾冷的傾向，群眾的主體作用發(fā)揮不夠充分。少數(shù)地方甚至出現(xiàn)政府包辦代替農(nóng)民建設(shè)項目的問題。對此，建議進一步搞好發(fā)動宣傳，充分調(diào)動群眾的積極性和主觀能動性，進一步組織群眾自主籌資、投工投勞，努力形成政府主導(dǎo)、部門配合、群眾參與的合力。特別是對外出務(wù)工經(jīng)商人員，要采取發(fā)一封信、打一次電話或利用春節(jié)返鄉(xiāng)之際召開動員會等辦法進行宣傳發(fā)動，讓廣大群眾自覺參與連片開發(fā)項目建設(shè)，靠自己的辛勤勞動改變貧窮落后的面貌，實現(xiàn)扶貧開發(fā)成果由人民群眾共建共享。      3、資金投入有待進一步整合。在國家安排大規(guī)模資金扶持“三農(nóng)”的背