對(duì)工商監(jiān)管職能定位的戰(zhàn)略思考

1、對(duì)工商監(jiān)管職能定位的戰(zhàn)略思考河北工商行政管理干部學(xué)校王瑞萍工商行政管理部門從1978年創(chuàng)制到現(xiàn)在已走過了近30年的歷程。這期間，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，工商監(jiān)管職能的幾經(jīng)調(diào)整，新頒法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，人們對(duì)于工商行政管理到底管什么的疑問越來越強(qiáng)烈，并紛紛發(fā)表自己的見解和主張。筆者認(rèn)為，對(duì)于這一問題，我們既不能機(jī)械地單純探討工商監(jiān)管應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么職能，也不能一味地討論和強(qiáng)調(diào)國務(wù)院應(yīng)該賦予工商部門以何種、何的職權(quán)，而是要以工商行政管理部門“三定”方案和現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，在國務(wù)院職能分工的框架下，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，廓清工商行政管理部門到底應(yīng)管好哪些領(lǐng)域、應(yīng)做好哪些事情以及應(yīng)擔(dān)負(fù)什么責(zé)任。一、工

2、商監(jiān)管職能變化的軌跡工商行政管理事業(yè)是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮而逐步確立和發(fā)展起來的，其監(jiān)管職能也隨著形勢(shì)和任務(wù)的變遷而不斷調(diào)整。從1988年中央編辦首次確定工商監(jiān)管職能到2001年的職能分工調(diào)整，整個(gè)過程可以用六個(gè)字來概述：擴(kuò)權(quán)、分權(quán)、限權(quán)，主要體現(xiàn)在1994、1998、2001年國務(wù)院 “三定”方案的三次調(diào)整上。（一）1994-1998年的擴(kuò)權(quán)階段從1978年到1994年的16年間，工商行政管理事業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，工商監(jiān)管的職能需要有一個(gè)大的調(diào)整。1994年在國務(wù)院部門進(jìn)行調(diào)整和改革之時(shí)，國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳下發(fā)國發(fā)199325號(hào)和國辦發(fā)19944號(hào)兩個(gè)規(guī)范性文

3、件，對(duì)工商監(jiān)管的職能領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，在管理層次上給予提升。1、職能領(lǐng)域上的變化是：1/企業(yè)登記管理制度，由審批制向?qū)徟c準(zhǔn)則制結(jié)合轉(zhuǎn)變；2/監(jiān)管的職權(quán)范圍全面拓寬，從側(cè)重于監(jiān)督管理集貿(mào)市場和工業(yè)品市場，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理和參與監(jiān)督管理各類市場；3/執(zhí)法的范圍拓寬并轉(zhuǎn)變，拓寬的是從重點(diǎn)查處投機(jī)倒把活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄒ?guī)范市場交易行為和保護(hù)公平競爭，監(jiān)管的力度在加大，程度在加強(qiáng)。2、管理層次上將工商監(jiān)管定位為：從側(cè)重于具體業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用法律和行政手段進(jìn)行宏觀監(jiān)督管理（二）1998-2001年的分權(quán)階段這一次調(diào)整，以國發(fā)1998號(hào)和國辦發(fā)199862 號(hào)兩個(gè)文件為標(biāo)志，主要特征是將工商監(jiān)管的職能核心化和純粹

4、化，使工商行政管理部門轉(zhuǎn)化為嚴(yán)格意義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。國發(fā)199325號(hào)和國辦發(fā)19944號(hào)對(duì)工商監(jiān)管部門的職能定位有兩個(gè)核心內(nèi)容：即監(jiān)督管理和行政執(zhí)法。1998年在職能調(diào)整中把與這兩個(gè)核心職能不統(tǒng)一的、屬于自律性發(fā)展、該由專業(yè)主管部門或綜合經(jīng)濟(jì)部門管理的內(nèi)容劃出，使兩個(gè)核心職能進(jìn)一步純粹化。具體表現(xiàn)在國發(fā)1998號(hào)和國辦發(fā)199862 號(hào)文件中就是：一個(gè)劃出、兩個(gè)轉(zhuǎn)變。“一個(gè)劃出”是將指導(dǎo)廣告業(yè)發(fā)展的職能交給國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)；“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”有三：1/取消市場培育建設(shè)、全國市場布局規(guī)劃、開展各類交易市場登記的管理職能；2/把引導(dǎo)個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能交給有關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)；3/將機(jī)關(guān)服務(wù)事務(wù)交給事

5、業(yè)單位承擔(dān)。（三）2001年至今的限權(quán)階段這一次調(diào)整，實(shí)際上開始體現(xiàn)把工商監(jiān)管限定在一定范圍之內(nèi)，工商行政管理部門只是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)實(shí)施監(jiān)督管理的多個(gè)部門中的其中一家，它既不可能無所不管，包打天下，也不是無所作為。這次職能調(diào)整體現(xiàn)出國家對(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管實(shí)行分工監(jiān)管的思路，如國發(fā)200113號(hào)和國辦發(fā)200157號(hào)在商品質(zhì)量上對(duì)質(zhì)檢和工商兩個(gè)部門監(jiān)管范圍的界定。2004年阜陽奶粉事件出現(xiàn)以后，國務(wù)院在食品安全問題上，進(jìn)一步完善這種分工監(jiān)管的思路，把部門間的工作銜接考慮了進(jìn)去，按照“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管”的原則，采取分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方式，劃定各個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門的職能分工（農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量

6、、質(zhì)檢部門管工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、工商部門管流通領(lǐng)域商品質(zhì)量、衛(wèi)生部門管餐飲業(yè)、集體食堂的商品質(zhì)量），如國發(fā)200423號(hào)）、中央編辦發(fā)【2004】35號(hào)。2007年國內(nèi)國際對(duì)中國制造商品的質(zhì)量與安全一片質(zhì)疑聲中，國務(wù)院幾次召開關(guān)于質(zhì)量工作的會(huì)議，并于2007年7月27日發(fā)布國務(wù)院令第503號(hào)，進(jìn)一步就危及人的身體健康和安全的食品、藥品等規(guī)范管理，相應(yīng)補(bǔ)充出臺(tái)了在產(chǎn)品質(zhì)量法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、食品衛(wèi)生法等法律尚不完備的監(jiān)管措施。就工商行政管理部門存亡問題，2001年國務(wù)院將國家工商行政管理局升格為正部級(jí)，建立工商行政管理總局，不僅進(jìn)一步明確了在當(dāng)前形勢(shì)下工商監(jiān)管的重要地位和作用，也表明了工商監(jiān)管職能在

7、現(xiàn)階段是不可替代的。 三、工商監(jiān)管職能的取向（一）確定工商監(jiān)管職能的原則，即：職權(quán)法定原則具體來講是兩個(gè)方面一是不要超越國務(wù)院“三定”方案規(guī)定的職能范圍，這里包括國務(wù)院在其他規(guī)范性文件中做出的職能調(diào)整。國務(wù)院 “三定”方案主要是關(guān)于部門間的職能分工和職權(quán)問題，目前就是五個(gè)規(guī)范性文件：第一，國發(fā)200113號(hào)和國辦發(fā)200157號(hào)；第二，國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定（國發(fā)200423號(hào)）和關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知（中央編辦發(fā)【2004】35號(hào)）；第三，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定（國務(wù)院令第503號(hào)）按照憲法第八十九條規(guī)定， 國務(wù)院有權(quán)依據(jù)

8、憲法和法律的授權(quán)，規(guī)定各部門和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，即國務(wù)院有分工設(shè)定權(quán)，這個(gè)設(shè)定權(quán)包括職責(zé)的分配權(quán)、職能的調(diào)整權(quán)、重新分配權(quán)。二是不要超越法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容國務(wù)院“三定”方案只是做了職權(quán)的劃分，具體哪些事項(xiàng)歸屬工商監(jiān)管，還要依據(jù)法律法規(guī)的具體規(guī)定，因此工商監(jiān)管的職能定位離不開法律法規(guī)的規(guī)定。目前有效的法律法規(guī)是2006年6月30日國家工商總局梳理的法律法規(guī)及規(guī)章458件，其中法律99件、行政法規(guī)258件、行政規(guī)章101件，還包括2006年6月30日以后新發(fā)布的17部法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。（二）工商監(jiān)管職能的取向1、核心職能始終未變，即:監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工商行政管理部門自1

9、978年成立至今，國務(wù)院四次出臺(tái)“三定”方案，分別是1988、1993、1998、2001年?？v觀這四次三定方案，對(duì)工商監(jiān)管的職能定位始終未變的是：監(jiān)督管理和行政執(zhí)法。這說明國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管的宗旨始終未變，給予工商行政管理部門在市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中的地位始終未變，工商監(jiān)管在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用始終未變。1988年國務(wù)院在確立了工商行政管理部門對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理和檢查處理經(jīng)濟(jì)違法違章行為的職能之后，在1998年進(jìn)一步提出，要“建立健全適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的工商行政管理新機(jī)制”，1998年和2001年將國家工商行政管理總局確定為“國務(wù)院主管市場監(jiān)督管理和有關(guān)行政執(zhí)法工作的直屬機(jī)構(gòu)”

10、。2、專業(yè)性質(zhì)的監(jiān)管逐漸剝離或弱化專業(yè)性質(zhì)的監(jiān)管的逐漸剝離和弱化，主要起源于兩個(gè)的基本客觀因素的變化：一是市場的變化，二是政府管理的變化。隨著國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、發(fā)展不斷深入，加之改革開放和全球一體化進(jìn)程的加快，市場變得越來越復(fù)雜。政府為了保證市場有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，要求監(jiān)管的內(nèi)容越來越多，監(jiān)管的環(huán)節(jié)越來越細(xì)，這樣使得監(jiān)管的難度系數(shù)的不斷加大，這是其一；其二，隨著政治體制改革的不斷深入和政府各部門職能的不斷調(diào)整，政府管理職能的體系化建設(shè)進(jìn)一步走向科學(xué)、合理與精細(xì)，本著高效率、高效益、低成本的原則，政府的管理進(jìn)一步體現(xiàn)出分工明確、整體監(jiān)控、各負(fù)其責(zé)、緊密銜接的特點(diǎn)。具體到市場

11、監(jiān)管的方面，要求監(jiān)管工作必須做得越來越全面、越來越精細(xì)、越來越有效。在這種大趨勢(shì)下，工商行政管理部門已經(jīng)不是憑著 “千斤的重?fù)?dān)鐵梅一人來承擔(dān)”的滿腔熱情所能夠應(yīng)對(duì)的，國家高層決策機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，我們這支隊(duì)伍也需要認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。基于此，自80年代末至今，一些具有專業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門通過立法、制定法規(guī)或規(guī)章，逐漸從工商監(jiān)管中剝離出去或者采取與工商部門共同管理而弱化了工商監(jiān)管的職能。這種剝離和弱化突出地表現(xiàn)為兩種趨勢(shì)：趨勢(shì)一：凡是有獨(dú)立的專業(yè)監(jiān)管部門的，能歸口管理就歸口管理，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)監(jiān)管部門或行政主管部門管理。這一變化突出表現(xiàn)在制定和施行的一些法律法規(guī)中。這期間，曾經(jīng)出臺(tái)價(jià)格法和價(jià)格違法行

12、為行政處罰規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)化法和標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例、計(jì)量法和零售商品稱重計(jì)量監(jiān)督管理辦法等若干法律、法規(guī)及規(guī)章，其中一個(gè)突出的變化是：工商行政管理部門的法定職能調(diào)整為1/接受主管部門查出的案件，行使吊銷營業(yè)執(zhí)照的職權(quán)，如價(jià)格管理；2/指定少數(shù)行為劃歸工商部門監(jiān)管，其他大部分內(nèi)容則由主管部門監(jiān)管，如標(biāo)準(zhǔn)化管理；3/與主管部門共同監(jiān)管或平行監(jiān)管，就是說兩家部門都有監(jiān)管的法定職權(quán)，實(shí)行誰檢查、誰查處的方式管理，如損害消費(fèi)者利益的計(jì)量與稱重的管理。趨勢(shì)二：凡是專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的行業(yè)，多由工商部門轉(zhuǎn)為行業(yè)性管理。由于受技術(shù)水平和技術(shù)手段所限，對(duì)一些技術(shù)含量高，專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)，或是通過國家立法或是部門規(guī)章，已

13、經(jīng)開始轉(zhuǎn)向由其主管行政部門獨(dú)立監(jiān)管，如醫(yī)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等管理，主要法律法規(guī)有藥品管理法、獸藥管理?xiàng)l例、飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例等20多部。同時(shí)為了保證監(jiān)管的能力和效果，對(duì)于當(dāng)前一些監(jiān)管力量相對(duì)薄弱的行業(yè)，則實(shí)行主管行政管理部門與工商行政管理部門共同監(jiān)管的方式，如種子、農(nóng)藥等，參見種子法、農(nóng)藥管理?xiàng)l例。3、對(duì)商品質(zhì)量的監(jiān)管明確被限制在流通領(lǐng)域范圍內(nèi)。這一點(diǎn)表現(xiàn)在一系列的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，如國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定（國發(fā)200423號(hào)）、關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知（中央編辦發(fā)【2004】35號(hào)）、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理

14、的特別規(guī)定（國務(wù)院令第503號(hào)）、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等。四、完善工商監(jiān)管職能的對(duì)策完善工商監(jiān)管職能，關(guān)鍵是要以市場經(jīng)濟(jì)體制為改革取向，按照有所為，有所不為的原則，切實(shí)有進(jìn)有退，有取有舍，在科學(xué)調(diào)整中促進(jìn)工商監(jiān)管的職能到位。（一）找準(zhǔn)目標(biāo)，強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)的綜合監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)的綜合監(jiān)管是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要素的監(jiān)管。從靜態(tài)上講市場活動(dòng)的要素主要包括四項(xiàng)：1/基本要素，有市場主體、市場客體、市場交易行為及競爭行為；2/商品質(zhì)量，它是由市場客體要素延伸出來的；3/商標(biāo)、廣告，是與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)共存共生的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的活動(dòng)；4/經(jīng)紀(jì)、合同、拍賣等，屬于市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)其他行為。這些要素不具備專屬性，各個(gè)行業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

15、以及產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都可能觸及，具有一定的綜合性質(zhì)，目前這些內(nèi)容是由工商部門獨(dú)家監(jiān)管。鑒于此，工商部門必須不遺余力地做好五個(gè)方面的監(jiān)管：1、堅(jiān)決管好市場主體這里有兩項(xiàng)內(nèi)容：1/把住準(zhǔn)入關(guān)，確保所有市場主體一定要合法進(jìn)入，徹底改變審批的項(xiàng)目隨意變通處理，放寬市場主體準(zhǔn)入，忽視條件和程序的越權(quán)行為。充分發(fā)揮準(zhǔn)入關(guān)在實(shí)現(xiàn)市場主體有序化、產(chǎn)業(yè)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)組織的合理化的職能作用；2/監(jiān)管市場主體的資格及其登記事項(xiàng)。迄今為止，幾乎所有的法律法規(guī)都賦予工商部門對(duì)市場主體的強(qiáng)制退出的權(quán)限，工商行政管理部門或是直接檢查、查處，行使吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰權(quán)，強(qiáng)制退出；或是接受主管部門或其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門移

16、交案件，行使吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰權(quán)，強(qiáng)制退出。因此，查出問題以后，該吊照的不吊照；接受移交案件后，該吊照的不吊照的做法，都屬于行政不作為的行為，都可能被追究行政責(zé)任，按照人事部公務(wù)員行政處分條例進(jìn)行處分，如果嚴(yán)重的，將被追究刑事責(zé)任。2、堅(jiān)決管好市場行為，即市場交易行為和競爭行為管好市場行為，必須要做好這樣幾項(xiàng)工作：（1）制訂規(guī)則“三定”方案的第一項(xiàng)職責(zé)就是：“研究擬定工商行政管理的方針、政策和有關(guān)法規(guī)，擬定、發(fā)布工商行政管理的規(guī)章制度?！币虼?，工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)遵循法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，制定適用的具有操作性的部門規(guī)章和管理辦法。制訂規(guī)則目的就是事先告訴人家什么事可以做，什么事不可以做，做

17、什么事是對(duì)的，做什么事是錯(cuò)的，做了錯(cuò)事怎么懲罰，在對(duì)方做錯(cuò)事后你去處罰，他好接受。有規(guī)范你不說，沒有規(guī)范你也不制定，對(duì)方犯了錯(cuò)，你就想罰，十有八九要起沖突。因此，監(jiān)管之前必須要有標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是監(jiān)管的依據(jù)，這個(gè)依據(jù)是對(duì)監(jiān)管方、經(jīng)營方的權(quán)利、義務(wù)、懲戒措施所作出的規(guī)定。（2）實(shí)施檢查實(shí)施檢查的前提是工商監(jiān)管工作人員掌握監(jiān)管的規(guī)則，即知法，這也是具備工商監(jiān)管能力的基礎(chǔ)。這個(gè)規(guī)則包括法律、法規(guī)、規(guī)章及其他制度性的規(guī)定（制度性的規(guī)定如河北省實(shí)行的市場巡查制中的十五項(xiàng)規(guī)定）。因此，工商工作人員要加強(qiáng)日常學(xué)習(xí)，方能完成任務(wù)。這里我們要特別來說的是監(jiān)管方式創(chuàng)新的問題。工商監(jiān)管面臨點(diǎn)多線長、面廣域?qū)?、事多?/p>

18、少等諸多問題，如何針對(duì)不同的市場，找到不同的更為有效的監(jiān)管方式，這是基層應(yīng)該研究的問題，也是基層具有創(chuàng)新性的亮點(diǎn)工作。信用分類監(jiān)管、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和科技手段提高監(jiān)管的效率等等，都是市場監(jiān)管創(chuàng)新的有益探索。（3）發(fā)現(xiàn)問題這是一個(gè)對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，通過檢查，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時(shí)處置的工作過程。眼下的問題是工作人員的對(duì)查驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范方面的知識(shí)不了解，或知之甚少，更不掌握技能技巧（指非經(jīng)設(shè)備檢驗(yàn)檢測的手段），問題自然發(fā)現(xiàn)不了。有人說，我們可以依靠檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)。這里我們要提兩個(gè)問題：一是送檢，耗資巨大，這筆所需經(jīng)費(fèi)是否充分和有保證；二是自檢，可以少花一些費(fèi)用，但檢驗(yàn)檢測商品質(zhì)量，本就不屬于工

19、商監(jiān)管的職能范圍。檢測檢驗(yàn)職能盡管現(xiàn)在歸屬質(zhì)檢部門下屬的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，但這種機(jī)構(gòu)早晚要走向社會(huì)化（參見國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知(2002年10月11日國務(wù)院辦公廳文件國辦發(fā)200256號(hào)）。因此，在現(xiàn)有條件下，工商工作人員掌握一些簡便的識(shí)別商品質(zhì)量的技能技巧，是十分必要和需要加強(qiáng)的。（4）規(guī)范糾正。一般違法違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)在日常檢查中得以及時(shí)糾正，當(dāng)前主要的問題是受利益驅(qū)動(dòng)，檢查監(jiān)督很大的程度上是為了罰款，而不是為了規(guī)范經(jīng)營，因此經(jīng)常出現(xiàn)小錯(cuò)不制止、不糾正，以待養(yǎng)大了，夠得上罰款了再處理的現(xiàn)象。可見，取消收費(fèi)和查辦案獎(jiǎng)勵(lì)能夠有效制止這種行為

20、的發(fā)生。（5）行政處罰。對(duì)嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依法采取行政措施，以示警戒。這里也存在兩個(gè)問題：第一，不學(xué)法不懂法或是知道大概但不十分清楚，結(jié)果是不按照規(guī)定的程序和套路出牌，執(zhí)法行為本身不規(guī)范；第二，對(duì)執(zhí)法行為缺少監(jiān)督檢查制度和評(píng)價(jià)體系，違規(guī)與不違規(guī)的執(zhí)法行為既沒人說好、也沒人說壞。（6）回訪與完善。就是把問題解決徹底，把與管理相對(duì)人的關(guān)系疏通好。履行這一職能的過程中，同樣需要改變一味強(qiáng)調(diào)為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù),忽視公平競爭市場環(huán)境的營造，通過行政手段保護(hù)好本地的市場、本地的企業(yè)、本地的產(chǎn)品，充當(dāng)?shù)胤奖Ｗo(hù)主義的保護(hù)傘，禁止外地區(qū)商品入市、任由本地仿冒行為盛行等越權(quán)行為3、堅(jiān)決管好市場交

21、易中的商品，即對(duì)市場客體的監(jiān)管。市場客體是市場交易關(guān)系當(dāng)事人進(jìn)行交易活動(dòng)所共同指向的對(duì)象。工商部門對(duì)市場客體監(jiān)管分為兩個(gè)層面：一是監(jiān)管商品流通的合法性。二是監(jiān)管合法流通商品的質(zhì)量。（1）商品流通的合法性基本觀念是：不準(zhǔn)開放的市場要嚴(yán)禁開辦，市場上不準(zhǔn)流通的商品要杜絕上市，對(duì)違規(guī)的要堅(jiān)決取締和退市。（2）流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量這里需要搞清楚流通行為和流通領(lǐng)域不是一回事。流通行為，即我們通常說的買賣行為、購銷行為，為了便于理解，我們從賣出角度來說明。廠家的賣出的行為有三：賣給商家（中間商、零售商）、賣給消費(fèi)者、賣給生產(chǎn)企業(yè)；商家的賣出行為也有三：賣給消費(fèi)者、賣給生產(chǎn)企業(yè)、賣給商家（中間商、零售商），這

22、六種賣出行為都屬于流通行為，而商家的賣出行為才屬于流通領(lǐng)域行為。因此，工商監(jiān)管的流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量，是指商家賣出的商品的質(zhì)量。4、堅(jiān)決管好存續(xù)于市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中的商標(biāo)和廣告行為，主要指對(duì)商標(biāo)的使用和印制、廣告的發(fā)布與制作等方面的監(jiān)督管理。這里需要注意的是在商標(biāo)監(jiān)管中，由于保護(hù)商標(biāo)專用權(quán)屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的一部分，現(xiàn)在歸屬工商監(jiān)管，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局一直在強(qiáng)調(diào)歸口管理。廣告監(jiān)管必須清楚的是，目前涉及藥品、保健品、醫(yī)療器械、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、化妝品等廣告行為的檢查已經(jīng)劃出，其他商品經(jīng)營的廣告行為還在工商監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)。5、堅(jiān)決管好其他市場經(jīng)濟(jì)行為，如中介、合同、動(dòng)產(chǎn)抵押、拍賣等市場活動(dòng)目前工商一家監(jiān)管，沒有爭議，

23、只是對(duì)中介有個(gè)分工，經(jīng)營行為歸主管部門監(jiān)管，廣告行為歸工商監(jiān)管。6、探索與研究電視直銷、郵購直銷、電臺(tái)直銷、電子商務(wù)等一些新型交易形態(tài)的監(jiān)管。準(zhǔn)確地講，這不是一個(gè)職能問題，但卻是一個(gè)亟待工商行政管理部門花時(shí)間、投入精力、加大力度研究的內(nèi)容，如果我們跟不上，工商監(jiān)管就會(huì)落后于時(shí)代，職能就難以履行到位。（二）轉(zhuǎn)變職能，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法權(quán)限1、從來沒有賦予的職能領(lǐng)域要堅(jiān)決退出發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，牽線搭橋（招商引資、吸引外資、地區(qū)間聯(lián)合等），工商行政管理部門做了大量的中介服務(wù)工作，這本該是行業(yè)主管部門或其他經(jīng)濟(jì)綜合管理部門的職能，適應(yīng)當(dāng)?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切愿望和要求，很多地方的工商部門把它承擔(dān)了下來，做好了不是

24、我們的職責(zé)，做壞了被當(dāng)?shù)卣R，這是一種典型的“種了他人地，荒了自己田”的行為。2、已經(jīng)退出的領(lǐng)域要堅(jiān)決退出對(duì)于一些街邊擺攤設(shè)點(diǎn)、占道經(jīng)營等監(jiān)管，早以劃歸城管部門，無論是從現(xiàn)在、還是用發(fā)展的眼光來看，工商部門都不應(yīng)該再次進(jìn)入。自國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定（國發(fā)200217號(hào)）和國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知（國辦發(fā)200256號(hào)）發(fā)布以后，現(xiàn)在國家正在把事關(guān)城市市容市貌管理為主要內(nèi)容的行政處罰權(quán)進(jìn)行相對(duì)集中的試點(diǎn)，將市容環(huán)境與衛(wèi)生、市政、城市規(guī)劃、城市綠化、社會(huì)生活噪聲污染、街邊無照商販、經(jīng)營占道等涉及城管、規(guī)劃、市

25、政、園林、環(huán)保、工商、公安等7個(gè)部門的職能實(shí)行部分性的集中，進(jìn)行綜合管理，目前上海、貴州都有試點(diǎn)。（三）著眼發(fā)展，適度調(diào)整監(jiān)管范圍在現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中，還有一些對(duì)工商職能的規(guī)定不明確的部分。如何把握，我個(gè)人認(rèn)為有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，叫“看大放小”，“大”指趨勢(shì)、方向性的變化，“小”指具體的法律規(guī)定。1、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高，我們自身又沒有專業(yè)人才和隊(duì)伍的領(lǐng)域要逐漸退出以金融監(jiān)管為例。這是1994年三定方案中提出工商參與管理的領(lǐng)域。但不能不說的是金融的專業(yè)性非常強(qiáng)，外行難以看清本來面目，即使是學(xué)經(jīng)濟(jì)的，如果不是學(xué)金融學(xué)科，也常常搞不懂里面的名堂。如此專業(yè)化的領(lǐng)域，工商監(jiān)管部門若沒有專業(yè)人才，怎么監(jiān)管。正

26、因如此，后來的若干部立法，越來越弱化工商監(jiān)管的職能，如中華人民共和國金銀管理?xiàng)l例、證券、期貨投資咨詢管理暫行辦法、期貨交易管理?xiàng)l例等。與金融監(jiān)管相似的還有：勞務(wù)市場，目前工商監(jiān)管主要監(jiān)管其廣告行為；房地產(chǎn)市場，按照關(guān)于整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序的通知（建住房2002123號(hào)，建設(shè)部、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、國土資源部、國家工商總局、監(jiān)察部）的精神，工商部門主要監(jiān)管市場主體的抽逃注冊(cè)資本（金）、項(xiàng)目資本金、物證或者超范圍行為，利用合同的欺詐行為和房地產(chǎn)廣告等。2、已經(jīng)有獨(dú)立的監(jiān)管部門，法律法規(guī)的規(guī)定也已經(jīng)開始從工商職能中剝離的領(lǐng)域應(yīng)該完全退出監(jiān)管，對(duì)顯現(xiàn)剝離現(xiàn)象的，要悄然退出這種情況主要有：

27、價(jià)格、走私販私、醫(yī)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等，因前面已經(jīng)敘述，這里不再重復(fù)。3、對(duì)目前與其他部門共同監(jiān)管的職能領(lǐng)域，要適度監(jiān)管。主要分為兩種情況：一是由于主管部門側(cè)重于業(yè)務(wù)管理，工商行政管理部門與主管部門共同承擔(dān)的監(jiān)管職能；二是由行業(yè)主管部門監(jiān)管，也可以工商部門監(jiān)管的職能。屬于第一種情況的領(lǐng)域如：種子、畜牧法規(guī)定的種畜禽監(jiān)管、種子監(jiān)管、農(nóng)藥監(jiān)管等屬于第二種情況的領(lǐng)域如：計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、殯葬商品、食鹽專營等。（四）理順關(guān)系，著手建立規(guī)范高效的管理體制和機(jī)制1、關(guān)于體制性的收費(fèi)問題工商收費(fèi)是一個(gè)體制性問題，但收費(fèi)確實(shí)與“三定”方案和法律法規(guī)規(guī)定的職能毫不相干，也就是說收費(fèi)我們是做了一件實(shí)實(shí)在在非本

28、職的工作，盡管它耗費(fèi)了我們近8090%的精力，也因?yàn)闋砍读宋覀兇罅康木?，而制約了其他工作的開展，還因?yàn)槭召M(fèi)搞的是怨聲載道，老百姓說我們是收費(fèi)工商，我們自己也自嘲說是自費(fèi)公務(wù)員。這里不能不強(qiáng)調(diào)的是，隨著費(fèi)改稅改革的進(jìn)一步深入，行政性的收費(fèi)越來越規(guī)范，收費(fèi)取消必然是早晚要做的事情，關(guān)于這一點(diǎn)，我們必須在思想和行動(dòng)上提前做好準(zhǔn)備。2、關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)理順問題一個(gè)部門的職能是通過其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員來履職的，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否合理，直接影響部門職能的履行。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分縱、橫兩個(gè)方向的設(shè)計(jì)。適應(yīng)工商監(jiān)管的職能要求，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)這樣幾個(gè)轉(zhuǎn)變：（1）改善地市級(jí)局的組織結(jié)構(gòu)，變各自為政、各行其是為分工

29、負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。目前，大部分地市級(jí)局下轄專業(yè)監(jiān)管科室、專業(yè)監(jiān)管分局、縣（區(qū)）局三類行政級(jí)別平行組織，加上縣（區(qū)）下設(shè)的工商所共四家機(jī)構(gòu)，它們同時(shí)對(duì)監(jiān)管對(duì)象履行監(jiān)管職責(zé)，形成了多頭管理、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。要改變這種現(xiàn)象，必須下決心變革現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，將原來分散的執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中起來。解決的思路是：1/調(diào)整地市級(jí)局的專業(yè)監(jiān)管分局和地市級(jí)局內(nèi)設(shè)的專業(yè)監(jiān)管科室的編制，充實(shí)縣（區(qū)）局特別是工商所的執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)縣（區(qū)）局和工商所的執(zhí)法力量；2/成立縣、市、省三級(jí)聯(lián)動(dòng)的專業(yè)性的辦案執(zhí)法隊(duì)伍，合理劃分案件級(jí)別，科學(xué)確定內(nèi)部案件交接程序，由省、市、縣對(duì)案件實(shí)行分級(jí)管理模式。（2）強(qiáng)化省、市、縣（區(qū)）協(xié)調(diào)能力和省級(jí)局的研究能力，變大一統(tǒng)式的職責(zé)分工為各有側(cè)重的分工負(fù)責(zé)。目前工商行政管理實(shí)行省以下垂直管理，對(duì)賦予工商監(jiān)管的職能從總局到縣局，都是完全套用了國務(wù)院的“三定”方案和法律法規(guī)的規(guī)定，機(jī)構(gòu)也對(duì)口成立。這種看似自上而下一貫到底，不會(huì)出現(xiàn)遺漏，實(shí)際上由于行政權(quán)力的影響范圍、所處的監(jiān)管環(huán)境、面對(duì)的監(jiān)管問題等方面的差異，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)所履行的職責(zé)范圍和內(nèi)容是不完全相同的。為使機(jī)構(gòu)設(shè)置較好體現(xiàn)工商監(jiān)管的職能作用，應(yīng)根據(jù)權(quán)力范圍，分級(jí)確定職責(zé)范圍和內(nèi)容，找到各級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)的重點(diǎn)，以