規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管的實(shí)踐與思考

1、規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管的實(shí)踐與思考規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管的實(shí)踐與思考一、基本含義規(guī)制監(jiān)管是以既有的法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)章為依據(jù),運(yùn)用常規(guī)的方法對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施的監(jiān)管。規(guī)制監(jiān)管具有強(qiáng)制性、被動(dòng)性、滯后性特點(diǎn),是一種靜態(tài)的監(jiān)管。原則監(jiān)管是以監(jiān)管目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn),主要以引導(dǎo)的方式對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施的監(jiān)管。原則監(jiān)管具有靈活性、主動(dòng)性、持久性特點(diǎn),是一種動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。二、區(qū)別與聯(lián)系規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管既有區(qū)別,又有聯(lián)系,是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。（一）其區(qū)別在于第一,監(jiān)管的依據(jù)不同。規(guī)制監(jiān)管依據(jù)的是國(guó)家和監(jiān)管部門(mén)成文的法律法規(guī)及規(guī)章制度,原則監(jiān)管依據(jù)的是監(jiān)管目標(biāo)或監(jiān)管目標(biāo)的中介“指標(biāo)”。第二,監(jiān)管的方式不同。規(guī)制監(jiān)管主要是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)

2、營(yíng)管理行為與有關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管部門(mén)的成文規(guī)章進(jìn)行對(duì)照判斷,提出監(jiān)管意見(jiàn)。原則監(jiān)管主要是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的規(guī)章、經(jīng)營(yíng)行為和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),是否與實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)一致。前者多是監(jiān)管部門(mén)要求被監(jiān)管對(duì)象怎么做,后者更多的是監(jiān)管者與被監(jiān)管對(duì)象通過(guò)溝通,在此基礎(chǔ)上建議被監(jiān)管對(duì)象應(yīng)該怎么做。第三,處理（罰）理念不同。規(guī)制監(jiān)管在處理（罰）時(shí),完全依據(jù)有關(guān)處罰規(guī)定進(jìn)行,無(wú)論處理（罰）后是否達(dá)到目的。原則監(jiān)管注重和強(qiáng)調(diào)的是處罰效果。第四,體現(xiàn)的關(guān)系不同。規(guī)制監(jiān)管在監(jiān)管與被監(jiān)管之間體現(xiàn)的是一種管制關(guān)系,即“我立規(guī),你執(zhí)行”。難以發(fā)揮被監(jiān)管機(jī)構(gòu)高級(jí)管理層的主觀能動(dòng)性,不利于金融創(chuàng)新。原則監(jiān)管在監(jiān)管與被監(jiān)管對(duì)象之間體現(xiàn)的是一種“引

3、與導(dǎo)”的關(guān)系,即“你立規(guī),我評(píng)價(jià)”。有利于發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理層的主觀能動(dòng)性,增強(qiáng)其責(zé)任,促進(jìn)金融創(chuàng)新。（二）其聯(lián)系在于第一,我們監(jiān)管所依據(jù)的法律是根據(jù)國(guó)家賦予的監(jiān)管職責(zé)和確定的監(jiān)管目標(biāo)制定的,監(jiān)管規(guī)章是根據(jù)有關(guān)法律制定的。監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)是原則監(jiān)管的范疇,制定監(jiān)管規(guī)章并監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行體現(xiàn)的是規(guī)制監(jiān)管的范疇。因此,規(guī)制監(jiān)管是原則監(jiān)管的具體化,原則監(jiān)管包含規(guī)制監(jiān)管。第二,銀監(jiān)會(huì)頒布的許多規(guī)章,主要是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性與風(fēng)險(xiǎn)控制的流程性文件。與監(jiān)管的目標(biāo)是一致的。第三,規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管之間在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)規(guī)章包含有細(xì)則時(shí),規(guī)章成了原則,細(xì)則成為規(guī)制。三、實(shí)踐與展望隨著金融全

4、球化、自由化進(jìn)程加快,全球創(chuàng)新水平的不斷提高,以及信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,金融市場(chǎng)環(huán)境變化始終領(lǐng)先于監(jiān)管的舉措和行動(dòng),任何詳盡的監(jiān)管規(guī)則也難免滯后于金融市場(chǎng)的發(fā)展變化。過(guò)于繁雜、細(xì)致的規(guī)制監(jiān)管,越來(lái)越成為金融創(chuàng)新的障礙,以致成為銀行業(yè)界不斷抱怨的事實(shí)。正是在這種背景下,近年來(lái)國(guó)際銀行監(jiān)管業(yè)出現(xiàn)了以原則監(jiān)管替代規(guī)制監(jiān)管的新趨勢(shì)，尤以英國(guó)為代表。英國(guó)金融服務(wù)局（fsa）正在成功地尋求規(guī)制監(jiān)管與原則監(jiān)管之間的平衡,并逐步朝原則監(jiān)管邁進(jìn)。當(dāng)前,英國(guó)實(shí)行的公平對(duì)待消費(fèi)者項(xiàng)目就是原則監(jiān)管的應(yīng)用。他們強(qiáng)調(diào)公平對(duì)待消費(fèi)者這個(gè)結(jié)果,不對(duì)廣告形式、傭金的水平及使用或其他具體指標(biāo)進(jìn)行限制,公司管理層在實(shí)現(xiàn)上述

5、目標(biāo)方面享有較大的自由度,同時(shí)也負(fù)更大的責(zé)任。此外,在實(shí)施新資本協(xié)議和新的國(guó)際金融會(huì)計(jì)報(bào)告體系時(shí),涉及到銀行帳戶(hù)的利率風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題,英國(guó)金融服務(wù)局明確提出,只就該風(fēng)險(xiǎn)的原因、特征及防范原則提出指引,具體的防范措施與模型設(shè)置等,由各家銀行根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)口味自己選擇。fsa還開(kāi)始嘗試以違反原則實(shí)施監(jiān)管強(qiáng)制措施。如對(duì)8月花旗銀行涉及與mts交易、德意志銀行在股權(quán)交易中做假帳,fsa均是依據(jù)監(jiān)管原則對(duì)兩家銀行處以高額罰款。特別是有效銀行監(jiān)管的核心原則和新資本協(xié)議,之所以受到成員國(guó)的擁護(hù)和全世界銀行業(yè)的重視,一個(gè)重要原因就是體現(xiàn)了原則監(jiān)管,對(duì)任何國(guó)家、地區(qū)、銀行都實(shí)用,并給各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的靈

6、活性。我國(guó)銀行業(yè)的原則監(jiān)管始于銀監(jiān)會(huì)成立后。銀監(jiān)會(huì)成立之初提出的“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、提高透明度”監(jiān)管理念,以及“要能促進(jìn)金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新的共同發(fā)展;努力提升我國(guó)銀行業(yè)在國(guó)際金融服務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)力;對(duì)各類(lèi)監(jiān)管設(shè)限做到科學(xué)合理,監(jiān)管者要有所為,有所不為;高效節(jié)約使用一切監(jiān)管資源”等六條良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),都是原則監(jiān)管的很好體現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn),原則監(jiān)管具有明顯的優(yōu)勢(shì)。一是有利于增強(qiáng)監(jiān)管的主動(dòng)性。由于原則監(jiān)管注重和強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果,少去關(guān)注銀行業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的具體過(guò)程和作法,有利于監(jiān)管部門(mén)更好地把握金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新的平衡點(diǎn),增強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)的主動(dòng)性。二是有利于節(jié)約監(jiān)管資源,包括人力資源、財(cái)務(wù)資源和法規(guī)資源。據(jù)fs

7、a估計(jì)，在新的監(jiān)管手冊(cè)中，僅反洗錢(qián)監(jiān)管規(guī)則由57頁(yè)縮減到2頁(yè),金融企業(yè)每年的報(bào)告成本一項(xiàng)就可以壓縮2.5億英鎊,比原來(lái)降低40%。當(dāng)然,監(jiān)管部門(mén)自身必然要節(jié)約很多人力和財(cái)務(wù)資源。三是有利于提高監(jiān)管效率和市場(chǎng)效率。具體監(jiān)管措施約束的減少,有利于激發(fā)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性,增強(qiáng)其責(zé)任,促進(jìn)金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的共同良性發(fā)展。因此可以預(yù)期,原則監(jiān)管代表銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展方向,將越來(lái)越受到世界各國(guó)的關(guān)注和重視,并逐步成為未來(lái)監(jiān)管的主要方式。四、思考與啟示（一）充分認(rèn)識(shí)原則監(jiān)管實(shí)施的基礎(chǔ),防止盲目性。原則監(jiān)管的可行性和有效性,取決于以下條件和基礎(chǔ)。一是被監(jiān)管對(duì)象要有良好的公司治理結(jié)構(gòu),完善的內(nèi)控體系和

8、高素質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)管理人才;二是監(jiān)管當(dāng)局與被監(jiān)管對(duì)象能夠良好的溝通,彼此之間充分信任;三是金融市場(chǎng)相對(duì)發(fā)達(dá),信息披露機(jī)制比較完善;四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)之間、部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限清醒明確;五是監(jiān)管人員有較高的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和良好的專(zhuān)業(yè)判斷能力,對(duì)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況十分熟悉和了解。沒(méi)有這樣的基礎(chǔ),原則監(jiān)管恐怕就成為監(jiān)管人員的主觀意向監(jiān)管或領(lǐng)導(dǎo)意志監(jiān)管。目前,我國(guó)的實(shí)際狀況是銀行的法人治理機(jī)構(gòu)還很不完善,受資本性質(zhì)和結(jié)構(gòu)的影響,銀行高級(jí)管理層的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)存在多元性,與資本的持續(xù)發(fā)展相悖。如國(guó)有商業(yè)銀行和地方法人金融機(jī)構(gòu)的董事長(zhǎng)、行長(zhǎng),除了經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)外,他們同時(shí)還在做政績(jī),存在短期行為;多數(shù)商業(yè)銀行尚未建立科

9、學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu),內(nèi)部控制體現(xiàn)還不完善,特別是執(zhí)行力較差;商業(yè)銀行信息披露機(jī)制還不完善,非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息真實(shí)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性不夠,監(jiān)管與被監(jiān)管之間缺乏良好的溝通,彼此之間還不夠信任;銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境還較差,缺乏完善的金融法制環(huán)境和良好的經(jīng)營(yíng)、信用環(huán)境,存在商業(yè)銀行很多自身不可控的因素;監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部縱向之間、橫向之間的職責(zé)權(quán)限還不夠清醒明了;監(jiān)管人員還習(xí)慣于翻文件、搬條條、比款款,還缺乏離開(kāi)規(guī)制要求對(duì)監(jiān)管對(duì)象做出專(zhuān)業(yè)分析和判斷的應(yīng)有水準(zhǔn)。因此,我國(guó)尚不具備完全實(shí)施原則監(jiān)管的基礎(chǔ)條件和外部環(huán)境。要防止過(guò)分夸大原則監(jiān)管的作用,不結(jié)合實(shí)際地盲目加以全面推廣。（二）積極實(shí)踐原則監(jiān)管,處理好與

10、規(guī)制監(jiān)管的關(guān)系。原則監(jiān)管和規(guī)制監(jiān)管作為兩種不同的監(jiān)管方式,有其內(nèi)在的聯(lián)系,各有特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),二者之間相互依存、相互補(bǔ)充。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際,規(guī)制監(jiān)管在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍然是監(jiān)管的主要方式,原則監(jiān)管盡管是未來(lái)監(jiān)管方式發(fā)展的方向,但目前作為規(guī)制監(jiān)管的一種補(bǔ)充,有其發(fā)揮作用的很大空間。首先,我們應(yīng)深刻理解銀監(jiān)法明確的銀行監(jiān)管目標(biāo)“促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”,巴塞爾有效銀行監(jiān)管的核心原則25條,銀監(jiān)會(huì)提出的監(jiān)管理念和六條良好的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化其對(duì)具體監(jiān)管工作的指導(dǎo),將這些原則寓于監(jiān)管實(shí)踐中。同時(shí),以這些原則為依據(jù)對(duì)現(xiàn)有規(guī)制進(jìn)行評(píng)估,對(duì)有違原則的規(guī)制及時(shí)修訂或歸并精簡(jiǎn)。其次,要用原則監(jiān)管指

11、導(dǎo)我們的具體實(shí)踐,做到與規(guī)制監(jiān)管兩法并用,不同的監(jiān)管內(nèi)容,用不同的監(jiān)管方式,做到相得益彰。如在高管人員任職資格準(zhǔn)入審核時(shí),不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)學(xué)歷、職稱(chēng)等規(guī)制性條件,而應(yīng)加強(qiáng)其履職能力、從業(yè)經(jīng)歷、工作業(yè)績(jī)、職業(yè)操守等原則性要求;在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入許可時(shí),重點(diǎn)審核新業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施,少去討論其市場(chǎng)性、可行性和盈利性?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)是我們的本分,可行性、贏利性等是銀行自己的事,而且他們應(yīng)更加重視、更加專(zhuān)業(yè);在現(xiàn)場(chǎng)檢查中,應(yīng)多注重業(yè)務(wù)流程的科學(xué)性、風(fēng)險(xiǎn)性,業(yè)務(wù)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè),自我檢查與處理糾正機(jī)制是否建立和完善,決策體系是否健全有效,公司治理是否完善等。少檢查每一筆具體業(yè)務(wù)的操作,特別是不能超越監(jiān)管部門(mén)的職能范圍去做該商業(yè)銀行自己做的事,這樣既做不好,又被動(dòng)。第三,我們應(yīng)充分發(fā)揮評(píng)估的作用。通過(guò)評(píng)級(jí)提示風(fēng)險(xiǎn),以利于采取進(jìn)一步的措施。（三）加強(qiáng)原則監(jiān)管的基礎(chǔ)建設(shè),增強(qiáng)主動(dòng)性。為了推廣原則監(jiān)管的運(yùn)用,逐步使原則監(jiān)管成為主導(dǎo)的監(jiān)管方式,必須加強(qiáng)與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是要深化銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的改革,尤其是要解決資本的屬性和結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決好了,完善的法人治理和有效的內(nèi)控體系才能真正建立。二是加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。由規(guī)制監(jiān)管到原則監(jiān)管是監(jiān)管方式的變革。需要我