從FEA看中國電子政務的頂層設計

1、從FEA看中國電子政務的頂層設計隨著信息技術的廣泛和深入滲透，世界各國的社會信息化水平不斷提高，人類社會正在加速進入信息社會。在這種迅猛發(fā)展的信息化浪潮中，各種經(jīng)濟社會活動都在加速轉型。無論是生產(chǎn)工具、生產(chǎn)對象，還是經(jīng)營管理方式，甚至是人們的生活方式，信息技術的價值含量越來越高。無論是一個企業(yè)的管理，還是一個政府部門的管理，甚至是整個國家的管理，基于信息的虛擬管理模式越來越普遍，越來越深入。信息化管理帶來的是一種“精細化、并行化和透明化”的管理。在國家層面，它將意味著一種全新的電子政務管理模式。信息化和電子政務已是大勢所趨，不可阻擋。然而在信息化和電子政務不斷深化的進程中，我們不得不面對大量的

2、急需解決的困難和問題。如大量的重復建設和浪費；大量的信息孤島和煙囪；大量的推倒重來和失敗，以及大量的投資黑洞和陷阱等。信息化和電子政務不僅僅是信息技術的簡單應用，更重要的是一種經(jīng)濟社會轉型。這種轉型是一個長期的過程，我們需要一種系統(tǒng)的方法論的指導。EA（Enterprise Architecture）方法論正是在這一背景下產(chǎn)生，并得到迅猛發(fā)展的。EA目前沒有形成統(tǒng)一的中文翻譯，主要的翻譯有企業(yè)架構、體系架構和實體體系結構等。EA是一個從整體層面定義企業(yè)發(fā)展的問題，并從業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用和技術等層面上展現(xiàn)企業(yè)的內(nèi)部結構和關系，從而使各利益相關者在如何構建無邊界信息流能力上做出有效決策的一個紀律（d

3、iscipline）。1987年，Zachman在系統(tǒng)架構層面上提出了第一個架構框架，即Zachman框架。Zachman框架后來發(fā)展成為了EA的一個經(jīng)典框架，Zachman本人也被譽為EA之父。之后，EA的框架和方法論不斷地被提出。目前影響較大，使用比較廣泛的EA框架和方法論主要有TOGAF、FEA、Zachman和DoDAF。FEA（聯(lián)邦企業(yè)架構）作為美國聯(lián)邦政府的電子政務頂層架構，在美國電子政務集中統(tǒng)一管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。FEA已經(jīng)形成了一個比較完善的方法論體系，已經(jīng)成為一個值得各國政府部門和集團企業(yè)借鑒的重要頂層架構方法論。一、FEA介紹1996年，美國國會通過了信息技術管理

4、改革法案，即克林格.科恩法案。該法案的主要內(nèi)容包括命令各聯(lián)邦機構開發(fā)和維護信息技術架構（ITA）來最大化政府內(nèi)部信息技術投資的收益；改變了聯(lián)邦機構在IT采購上的角色和職責，提升了OMB（美國管理和預算辦公室）的職責，由OMB進行集中統(tǒng)一管理；要求每個聯(lián)邦機構必須任命一個CIO，CIO的一個重要職責就是開發(fā)、維護和輔助實施一個完善的、集成的信息技術架構。同年，美國13011號總統(tǒng)令建立了CIO理事會。從1998年開始，CIO理事會根據(jù)克林格.科恩法案的要求，著手開發(fā)聯(lián)邦企業(yè)架構框架（FEAF）。框架是為了提供一個可支撐的機制來識別、開發(fā)和記錄高優(yōu)先級領域的架構描述，這些領域是建立在跨組織邊界的共

5、同業(yè)務域和設計之上。FEAF于1999年正式發(fā)布，主要內(nèi)容是八大構件，即架構驅(qū)動力、戰(zhàn)略方向、當前架構、目標架構、過渡流程、架構分塊、架構模型和標準。FEAF還展現(xiàn)了從四個不同層級上看到的細節(jié)程度。FEAF的目的是為了推動聯(lián)邦政府各機構和其它政府實體之間共同聯(lián)邦流程的共享開發(fā)、互操作以及信息共享。2001年，CIO理事會在實施指南中發(fā)布了架構開發(fā)方法論。該架構開發(fā)方法論包括八大步驟：獲取管理層的認可和支持、建立管理機構和控制、定義一個架構流程和方法、開發(fā)基線EA、開發(fā)目標EA、開發(fā)順序計劃、使用EA和維護EA。2001年的架構開發(fā)方法沒有說明EA制品（artifact）以及如何做出它們。與此同

6、時，國防部推出了C4ISR（DoDAF前身）。 DoDAF有架構的制品的詳細內(nèi)容，F(xiàn)EAF開始轉向使用DoDAF模型。直到2002年，又開始轉向參考模型的方法論。2002年2月，OMB成立了FEA項目管理辦公室（FEA-PMO），開始著手開發(fā)一個綜合的、業(yè)務驅(qū)動的政府藍圖，即聯(lián)邦企業(yè)架構（FEA）。FEA是為了幫助政府管理層制定有效的決策，并允許他們在跨機構之間增加合作以及資源共享的機會。FEA由一套相互關聯(lián)的參考模型組成，用來進行跨機構業(yè)務分析，識別機構內(nèi)部或跨機構的重復投資、差距和機會。這些參考模型共同組成一個框架，用共同的和一致的方式來描述FEA的重要元素。在FEA參考模型推出之后，F(xiàn)E

7、A-PMO又陸續(xù)推出了EA評估框架（EAAF）、聯(lián)邦過渡框架（FTF）和一系列實施指南。EAAF主要用于OMB對各聯(lián)邦機構的EA進行評估。評估的內(nèi)容包括EA的完整性、EA的使用狀況以及使用EA的效果。FTF主要用于OMB對跨機構發(fā)起項目的識別和管理。另外，圍繞FEA參考模型的使用，OMB還發(fā)布了一些通告，如用于預算的準備、提交與執(zhí)行的通告A-11和用于聯(lián)邦信息資源管理的A-130。特別是A-11中的Exhibit53和Exhibit300詳細說明了預算提交與FEA的匹配和連接關系，從而使FEA成為聯(lián)邦政府在各機構中間發(fā)現(xiàn)差距、共享、合作和復用機會的重要工具。二、中國電子政務頂層設計的探索中國電

8、子政務經(jīng)過了二十多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)取得了很大的成就。電子政務在提高行政效率、促進信息公開和擴大民主參與等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是政府網(wǎng)站、金字工程和數(shù)字城市等重要領域的電子政務工程成績顯著。但是，中國電子政務建設中也已經(jīng)暴露出許多不容忽視的問題，如縱強橫弱，信息孤島、多頭管理和資源浪費等。如何建立集中統(tǒng)一的管控模式，減少分散管理帶來的投資浪費，以及由此造成的信息孤島等，這是許多中央部委和地方政府都在思考解決的頂層設計問題。目前多個部委和地方政府正在探索電子政務的頂層設計，有的甚至啟動了試點工作。從筆者掌握的情況來看，目前的電子政務頂層設計主要集中在以下幾種模式。第一種模式是以一個大

9、的應用系統(tǒng)建設為切入點，在大系統(tǒng)建設的基礎上逐步擴展工程范圍，從而逐步擴展集中統(tǒng)一管控的范圍。典型的例子是國家部委中的金盾、金稅和金關等金字工程。第二種模式是以信息資源目錄與交換體系建立為切入點，在建立信息資源共享交換平臺的基礎上不斷加強集中統(tǒng)一管控。典型的例子是北京市信息資源管理中心所建立的信息共享交換平臺。第三種模式是以數(shù)據(jù)規(guī)劃為切入點，通過數(shù)據(jù)標準化達到對軟件開發(fā)的統(tǒng)一管控。典型的例子是北京市建委的信息資源目錄系統(tǒng)。第四種模式是以績效管理驅(qū)動為切入點，通過績效管理體系的建立促進電子政務建設的集中有效管控。典型的例子是武漢市硚口區(qū)的電子績效管理系統(tǒng)及五個統(tǒng)一平臺建設。以上的四種模式各有特色

10、，都是中國電子政務頂層設計中的有益探索，都一定程度上解決了分散投資帶來的信息孤島和投資浪費等問題，并朝著集中統(tǒng)一的管控模式邁進。但這四種模式都存在一些共同的問題。如四種模式都是期望實現(xiàn)對電子政務項目的集中統(tǒng)一管控，但都缺乏統(tǒng)一管控的方法和標準。目前的電子政務項目立項審批基本上是基于傳統(tǒng)的基建項目立項審批方法，管理部門在對電子政務項目進行統(tǒng)一審批過程中缺乏強有力的標準和依據(jù)。電子政務項目和政府使命及目標之間也缺乏清晰的連接，無法真正建立有效的電子政務績效管理體系。另外，電子政務項目缺乏系統(tǒng)和統(tǒng)一的方法論，沒有一種框架和方法論將政府當前狀態(tài)、目標狀態(tài)和中間過渡狀態(tài)進行清晰的描述，從而能夠指導相關的

11、決策。最后，跨機構的合作項目也缺乏發(fā)現(xiàn)和發(fā)起的機制?？傊?，目前中國電子政務頂層設計的探索中，基本還處在一個“只見樹木、不見森林”的狀態(tài)，還沒有找到一種系統(tǒng)、全面、科學和可持續(xù)發(fā)展的方法。三、FEA對中國電子政務頂層設計的借鑒作用FEA是美國政府在長期的電子政務實踐中探索和總結出來的一個頂層架構或頂層設計。FEA的核心思想是通過一個頂層架構來進行跨機構的IT投資立項分析和IT項目管理。特別是FEA實施指南中的分塊架構方法論，是一個將整體問題科學合理地分割成一個個有機聯(lián)系的分塊，從而將復雜問題簡單化的有效方法。FEA的這些核心思想和方法論并沒有國體和政體的本質(zhì)特征。它是關于一個復雜組織的IT投資立

12、項和IT項目管理的最佳實踐，值得各國政府和集團型企業(yè)借鑒學習。就好比平衡計分卡，世界各國的政府和企業(yè)都可以應用到其管理實踐中去。中國的政府部門如何借鑒FEA進行電子政務頂層設計，這是一個需要勇氣去探索和創(chuàng)新，并在實踐中去驗證的工作。筆者根據(jù)個人的認識談一下自己的觀點。首先，要建立電子政務集中統(tǒng)一的管理機構。不管是國家層面，還是部委和地方政府，都應該盡快建立電子政務的集中統(tǒng)一管理機構。在國家層面，應該考慮將發(fā)改委、財政部和工信部等部委關于電子政務的投資立項、運營預算和政策制定等職能進行合并，統(tǒng)一到一個機構進行集中管理。在部委層面，應該在各業(yè)務司局之上成立統(tǒng)一的電子政務管理辦公室，將各業(yè)務司局的電

13、子政務項目進行集中統(tǒng)一管理。在地方政府，應該訪國家層面將地方發(fā)改委、財政局和經(jīng)信委（或工信廳）關于電子政務的職能放到一個機構進行統(tǒng)一管理。集中統(tǒng)一的管理機構將有利于避免重復建設、資源浪費，并集中人、財、物資源進行有效的電子政務建設。這也是進行電子政務頂層設計的一個必要基礎?？傊?，無論是哪一個層面的電子政務頂層設計，首先要考慮建立一個統(tǒng)一的管理機構。其次，要成立跨機構的CIO委員會進行頂層設計。頂層設計需要確定共同的框架、方法論和語言。頂層設計應該在業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用和技術等層面形成參考的模型、標準和指導等，從而使各機構的業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用和技術等要素與之匹配。這種匹配的過程就是一個發(fā)現(xiàn)差距、合作、

14、共享和復用機會的過程，從而為電子政務的投資立項和項目管理提供科學有效的依據(jù)。目前國家部委和地方政府中不乏一些優(yōu)秀的CIO和電子政務管理人才，關鍵是如何建立一個有效的機制和體系，從而調(diào)動各方面的積極性，使他們共同參與到頂層設計的工作中來。再次，要引入EA方法論保證頂層設計的落地實施。頂層設計只是一個高層次的分析框架，它的落地實施仍然需要方法論的指導。EA就是一個保證頂層設計能夠在各機構落地實施的方法論。頂層設計完成后，各相關機構應該用EA的框架和方法論將自己的機構的業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用和技術等描述出來，這種描述包括當前架構的描述、目標架構的描述，以及過渡架構和分塊架構的描述。特別重要的是各機構的EA框架中的重要元素要與頂層設計的核心元素匹配起來，從而建立起各機構電子政務項目與頂層設計內(nèi)容之間的連接關系，最終保證每一個電子政務項目都是為政府的使命和目標服務，而且通過歸并的分析，可以消除冗余，并發(fā)現(xiàn)共享、復用和合作的機會。最后，頂層設計要處理好縱橫交錯的關系。在中國，中央政府對地方政府的管理權限比較大，這使得各部委的垂直管理與地方政府的橫向管理存在比較多的交叉。中央和地方