行政事業(yè)單位質(zhì)量管理與內(nèi)部控制

1、行政事業(yè)單位質(zhì)量管理與內(nèi)部控制提要目前，多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和全面質(zhì)量管理兩個(gè)管理體系在實(shí)際執(zhí)行中自成體系，迫切需要將內(nèi)部控制系統(tǒng)與全面質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)相結(jié)合。二者最終目標(biāo)一致、管控內(nèi)容相近、原則一致、管理過程相似、制度建立思路相似、管理手段相近，具有整合的基礎(chǔ)與可行性。進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理整合，需要做好議事決策控制等關(guān)鍵控制點(diǎn)的整合、制度文本的整合、落地執(zhí)行的整合。關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；全面質(zhì)量管理；整合自財(cái)政部于2012年頒布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）以來，各級(jí)行政事業(yè)單位逐步建立起了內(nèi)部控制制度。新建立的內(nèi)部控制體系在一定程度上與單位原有的業(yè)務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系相重合，

2、兩個(gè)體系具有功能上的交叉與重合，在運(yùn)行過程中往往出現(xiàn)多頭指揮的現(xiàn)象，增加了管理成本，造成了浪費(fèi)，降低了經(jīng)營(yíng)效率效果。因此，如何利用原有的標(biāo)準(zhǔn)化組織機(jī)構(gòu)以及成功運(yùn)行多年的標(biāo)準(zhǔn)化體系，將內(nèi)部控制建設(shè)與標(biāo)準(zhǔn)化體系相融合，大力推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，不斷提高行政事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)的有效性已成為一個(gè)亟待研究的新課題。一、內(nèi)部控制系統(tǒng)與全面質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理體系整合可行性內(nèi)部控制系統(tǒng)包括五大要素：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)督，而行政單位的質(zhì)量管理體系主要包括四個(gè)部分：職責(zé)與權(quán)限、資源管理、工作過程的實(shí)現(xiàn)、考核分析與改進(jìn)。內(nèi)部控制關(guān)注于對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)的全面管控，更多地關(guān)注資產(chǎn)安全、經(jīng)營(yíng)成果和可持續(xù)

3、發(fā)展的保證。全面質(zhì)量管理重點(diǎn)關(guān)注的是質(zhì)量，通過對(duì)質(zhì)量的不斷追求，促進(jìn)單位工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。雖然兩者之間存在諸多差異，但兩個(gè)系統(tǒng)之間也存在著一定相關(guān)性，這兩個(gè)系統(tǒng)具有整合基礎(chǔ)和可行性。（一）兩者最終目標(biāo)一致。行政單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果；行政單位質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系建設(shè)的主要目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)內(nèi)部與相關(guān)部門的團(tuán)結(jié)和諧、提高機(jī)關(guān)工作的務(wù)實(shí)性和效能意識(shí)、致力于政務(wù)和廉潔自律、建設(shè)法治化行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)、落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，使行政機(jī)關(guān)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，不斷提高相關(guān)各方滿意度?？傮w來看，內(nèi)部控制

4、和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系二者的終極目的基本一致，都是為了預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果，只是切入角度存在差異而已。（二）二者管控內(nèi)容相近。質(zhì)量手冊(cè)是全面質(zhì)量管理體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，一般包括質(zhì)量管理的目標(biāo)、范圍和框架等內(nèi)容。而內(nèi)部控制手冊(cè)包含內(nèi)部控制建設(shè)的背景、定義、目標(biāo)、原則、要素、內(nèi)框架和提綱等內(nèi)容，兩者之間有相似之處；質(zhì)量手冊(cè)中的程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書具體描述單位各業(yè)務(wù)流程、制度內(nèi)容以及操作規(guī)范，和內(nèi)部控制中業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的內(nèi)容相對(duì)應(yīng)；質(zhì)量管理體系中的質(zhì)量記錄則相當(dāng)于內(nèi)部控制的控制文件。（三）二者管控原則一致。兩個(gè)體系都強(qiáng)調(diào)全員參與。ISO9001體系強(qiáng)調(diào)全員參與，各級(jí)人員都是組織的根本；

5、內(nèi)部控制體系的全面性原則也明確要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋行政單位及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。另外，無論是質(zhì)量管理體系審核還是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，工作組成員都要遵守獨(dú)立性的原則。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和質(zhì)量管理體系審核的執(zhí)行人可能會(huì)有所不同，但是他們必須要保持獨(dú)立。（四）二者管理過程相似。ISO質(zhì)量管理體系是通過建立PDCA循環(huán)，必須總結(jié)每一次PDCA循環(huán)結(jié)，提出新目標(biāo)，再進(jìn)行第二個(gè)PDCA循環(huán)，以不斷提升管理水平。內(nèi)部控制系統(tǒng)是通過內(nèi)部環(huán)境的建立、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、控制活動(dòng)的開展、信息的溝通以及內(nèi)部監(jiān)督五要素相互連接，不斷循環(huán)，從而發(fā)現(xiàn)管理中的問題，控制風(fēng)險(xiǎn)，提升管理水平。（五）二者制度建立

6、思路相似。首先，單位在兩種系統(tǒng)建設(shè)工作正式啟動(dòng)前需要對(duì)各級(jí)員工進(jìn)行宣傳、教育和培訓(xùn)，使他們重視集成系統(tǒng)建設(shè)，提高員工參與制度建設(shè)與實(shí)施的積極性。其次，制度編制者都按照“現(xiàn)狀調(diào)研范圍確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程繪制手冊(cè)編寫制度修訂”的思路進(jìn)行兩種制度的編制。體系建設(shè)完成后，需要再次進(jìn)行內(nèi)部審核。內(nèi)部審核工作主要是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與質(zhì)量管理體系的內(nèi)部審核，主要目的是制度設(shè)計(jì)的合理有效性。最后，兩個(gè)系統(tǒng)都需要開展外部第三方獨(dú)立認(rèn)證。最后，在審核發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，還需要對(duì)制度體系進(jìn)行不斷的改進(jìn)。（六）二者管理手段相近。第一，在管理的表現(xiàn)形式上，兩者都是通過書面形式，使用文字、流程圖、矩陣和表格形成完整的管理系統(tǒng)和規(guī)章制度。

7、在制度執(zhí)行中對(duì)相關(guān)控制信息進(jìn)行記錄，形成記錄（控制）文檔。第二，在管理方法上，兩者采用過程控制方法，重視風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與控制。兩者均從單位各業(yè)務(wù)的運(yùn)作流程入手，梳理與規(guī)范現(xiàn)有流程，制定流程圖，充分重視各類風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和控制，制定控制措施，完善管理制度。第三，在管理責(zé)任方面，兩者都強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用的重要性。領(lǐng)導(dǎo)確定單位的發(fā)展戰(zhàn)略、方向和管理控制目標(biāo)，并創(chuàng)建單位文化和內(nèi)部環(huán)境。只有領(lǐng)導(dǎo)重視、大力支持并且主動(dòng)推行內(nèi)部控制與質(zhì)量管理體系的建設(shè)，相關(guān)建設(shè)工作才能夠進(jìn)行。第四，在管理維護(hù)方面，兩者都需要定期進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。二、內(nèi)部控制體系與全面質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理體系整合策略質(zhì)量管理體系和內(nèi)部控制的整合是指將單位目前運(yùn)行的

8、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系與組織內(nèi)部控制體系融為一體，通過流程集成、機(jī)構(gòu)整合、文件集成、內(nèi)部審核整合和持續(xù)改進(jìn)整合等方法，實(shí)現(xiàn)二者在文檔層面、管理資源層面和操作行層面的整合，形成一個(gè)既滿足質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理目標(biāo)又滿足內(nèi)部控制目標(biāo)的綜合管理體系。（一）做好關(guān)鍵控制點(diǎn)的整合。1、崗位設(shè)置、輪換與培訓(xùn)控制的整合。為了全面反映行政事業(yè)單位各級(jí)人員的職責(zé)，明確職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)崗位人員的監(jiān)督管理，防范操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)各處室崗位人員勤奮工作和廉潔自律，將內(nèi)部控制手冊(cè)中的“內(nèi)部控制職能部門設(shè)置與崗位職責(zé)制度”與質(zhì)量管理體系文件中的職責(zé)與權(quán)限相結(jié)合，將內(nèi)部控制手冊(cè)中的“關(guān)鍵崗位工作人員崗位輪換與培訓(xùn)制度”與質(zhì)量管

9、理體系文件中的“人員管理程序”和“行業(yè)培訓(xùn)管理程序”進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)崗位管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。2、議事決策控制機(jī)制整合。為認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制原則，建立科學(xué)、民主、高效的議事決策機(jī)制，不斷提高行政工作效率和質(zhì)量，促進(jìn)單位內(nèi)部各處室的信息溝通，將內(nèi)部控制手冊(cè)中的“議事決策制度”與質(zhì)量管理體系的“內(nèi)部溝通程序”進(jìn)行整合。3、預(yù)算業(yè)務(wù)控制機(jī)制整合。將內(nèi)部控制手冊(cè)中“預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度”中預(yù)算的編制與審批、執(zhí)行、績(jī)效考核程序與質(zhì)量管理體系中“預(yù)算決算管理程序”中的按季度編制的預(yù)算決算程序相結(jié)合，制定出全面詳細(xì)的預(yù)算決算管理體系，規(guī)范預(yù)算控制。4、采購(gòu)業(yè)務(wù)控制機(jī)制整合。將內(nèi)部控制手冊(cè)

10、中“采購(gòu)內(nèi)部控制制度”的編制和批準(zhǔn)、政府采購(gòu)預(yù)算、制訂政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃等相關(guān)內(nèi)容與質(zhì)量管理體系中的預(yù)算支出業(yè)務(wù)控制要求相結(jié)合，確保遵循內(nèi)控規(guī)范的前提下做到采購(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。5、信息系統(tǒng)建設(shè)與安全控制機(jī)制整合。為了提升行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)的管理水平，確保信息系統(tǒng)安全有效運(yùn)行，將內(nèi)部控制手冊(cè)中“信息系統(tǒng)建設(shè)與安全管理制度”與質(zhì)量管理體系中的“工作過程防護(hù)程序”進(jìn)行整合，做到信息系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)控制標(biāo)準(zhǔn)化。6、會(huì)議管理控制機(jī)制整合。為嚴(yán)格控制行政單位各種會(huì)議的數(shù)量與規(guī)模，嚴(yán)格遵守厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的各項(xiàng)規(guī)定，將內(nèi)部控制手冊(cè)中“會(huì)議管理辦法”與質(zhì)量管理體系中的“會(huì)議管理程序”、“會(huì)議室使用程序”進(jìn)行整合，

11、以提高單位召開會(huì)議的效率和質(zhì)量。7、內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)控制機(jī)制整合。為了不斷優(yōu)化內(nèi)部控制體系自我評(píng)價(jià)機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部控制評(píng)價(jià)程序，揭示和防范風(fēng)險(xiǎn)，將內(nèi)部控制手冊(cè)中“內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度”與質(zhì)量管理體系中的“內(nèi)部審核程序”進(jìn)行整合，以促進(jìn)單位對(duì)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行情況的整體評(píng)價(jià)。8、內(nèi)部審計(jì)控制機(jī)制整合。為貫徹落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，推動(dòng)廉政建設(shè)，系統(tǒng)規(guī)范地審查和評(píng)價(jià)本單位財(cái)務(wù)法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況、財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等業(yè)務(wù)活動(dòng)，將內(nèi)部控制手冊(cè)中的“內(nèi)部審計(jì)制度”與質(zhì)量管理體系中的“內(nèi)部審計(jì)程序”進(jìn)行整合，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化，以審查和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性

12、。（二）制度文本的整合。制度文本整合是指將內(nèi)部控制手冊(cè)和質(zhì)量管理手冊(cè)整合到一個(gè)集成的系統(tǒng)文檔中，這是內(nèi)部控制和質(zhì)量管理系統(tǒng)集成的主要工作，也是整合的核心內(nèi)容。單位內(nèi)部控制手冊(cè)通常內(nèi)容完整詳細(xì)，其統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化格式可以運(yùn)用于兩者文件的整合。因此，文件整合適合以內(nèi)部控制手冊(cè)中的文件框架為主體，將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理文件嵌入到內(nèi)部控制手冊(cè)中，整合遵循全面性原則，直接合并兩個(gè)文件中描述內(nèi)容相同的部分；對(duì)于兩個(gè)文件中內(nèi)容交叉的部分，借此整合之機(jī)進(jìn)行甄別、梳理和策劃，通過語言文字的編輯和修改，將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理相關(guān)內(nèi)容編入內(nèi)部控制手冊(cè)；對(duì)于兩者獨(dú)有的部分單獨(dú)保留并添加到內(nèi)部控制系統(tǒng)文件中。通過內(nèi)容的增加和修改，語言描述

13、與格式的統(tǒng)一，形成一個(gè)行政事業(yè)單位綜合管理何管控文件，稱之為內(nèi)部控制體系文件。（三）落地執(zhí)行的整合。1、成立推動(dòng)執(zhí)行委員會(huì)。全員參與和領(lǐng)導(dǎo)支持是內(nèi)部控制體系整合、修正以及執(zhí)行的關(guān)鍵。整合的第一個(gè)步驟就是由單位最高管理機(jī)構(gòu)授權(quán)管理代表成立推動(dòng)執(zhí)行委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)召開整合工作會(huì)議、制定整合計(jì)劃、制訂整合程序、推進(jìn)整合工作的有效運(yùn)行、報(bào)告和追蹤整合工作進(jìn)度、評(píng)價(jià)與審核整合后形成的內(nèi)部控制系統(tǒng)的實(shí)施情況、及時(shí)整改整合后發(fā)現(xiàn)的問題等。此外，兩者的整合必須經(jīng)由各處室相關(guān)人員共同進(jìn)行討論與全力投入才能取得成功。2、深入調(diào)研。在整合過程中，執(zhí)行委員會(huì)要深入調(diào)研本單位當(dāng)前的內(nèi)部控制制度和質(zhì)量管理體系運(yùn)行的具體情

14、況，在整合過程應(yīng)用科學(xué)、多樣的方法，比如觀察、檢查、詢問、比較分析等，最大限度提高內(nèi)部控制系統(tǒng)的整體質(zhì)量。3、信息與溝通的整合。內(nèi)部控制體系與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體管理體系整合工作應(yīng)當(dāng)全員參與，各處室之間相互支持配合，根據(jù)實(shí)際情況建立信息系統(tǒng)，并搭建信息溝通與交流的平臺(tái)，讓各處室都能快速檢索到相應(yīng)的文件，清楚了解文件的目的、范圍和操作流程。按照文件的要求正確實(shí)施，及時(shí)提出改進(jìn)意見建議，使得整合后的綜合評(píng)價(jià)方法能夠適應(yīng)單位的日常管理，確保整合工作的順利完成。4、內(nèi)部審核的整合。要確保整合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)部控制體系在行政單位內(nèi)部統(tǒng)一有效運(yùn)作，需要有計(jì)劃地進(jìn)行內(nèi)部審核和管理評(píng)審。內(nèi)部審核與評(píng)價(jià)的整合能夠有效減少審核投入的人力和時(shí)間等資源，降低審核成本，提高管理效率和效果。因此，內(nèi)部審核整合是兩個(gè)體系整合的重要組成部分。新成立的內(nèi)部審核部門應(yīng)配備兩名種內(nèi)部審核專業(yè)人員，并適當(dāng)分配給他們熟悉的核查工作。5、加強(qiáng)對(duì)管理層的培訓(xùn)。通過對(duì)各層級(jí)管理人員的培訓(xùn)，使得他們掌握內(nèi)部控制和質(zhì)量管理體系整合的內(nèi)容，并率先將整合后的內(nèi)部控制制度體系內(nèi)容深入落實(shí)到實(shí)際工作中，將實(shí)施效果與績(jī)效得分聯(lián)系起來，使各層級(jí)管理者能夠充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制體系的重要性和自身的責(zé)任。總之，內(nèi)部控制與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系的整合是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，由內(nèi)