美國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策

1、    美國(guó)高等教育績(jī)效撥款政策          兩個(gè)州的案例比較分析 摘要：目前美國(guó)各州實(shí)行的各式高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策主要受到盛行的新公共管理理念、高等教育普及化和財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊縮的影響，基本分為績(jī)效撥款、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效報(bào)告三大類，其中績(jī)效撥款中績(jī)效表現(xiàn)與財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配之間的聯(lián)系最直接。本文通過(guò)田納西州和南卡羅來(lái)那州的案例比較分析，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)州的績(jī)效撥款政策的制定和分配方式、績(jī)效撥款占高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比例、績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量和類別、以及影響都存在較大差異。關(guān)鍵詞：績(jī)

2、效撥款，高等教育，美國(guó)一、美國(guó)高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策的改革環(huán)境和發(fā)展趨勢(shì)目前美國(guó)各州普遍推行的高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策主要受到政府部門盛行的新公共管理理念、高等教育普及化和財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊縮的影響。美國(guó)各州政府從20世紀(jì)60、70年代就開(kāi)始探索根據(jù)高校實(shí)現(xiàn)州政府目標(biāo)和成果分配經(jīng)費(fèi)的可能性。90年代初，隨著注重成果的新公共管理理念的興起和一系列改善公共管理和服務(wù)成效的聯(lián)邦和州法案的出臺(tái)，高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策重新受到重視。新公共管理理念主張公共機(jī)構(gòu)向公眾負(fù)責(zé)，以管理、企業(yè)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)衡量公共機(jī)構(gòu)的績(jī)效，目的在于提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配的效率和效益、改善公共機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。美國(guó)龐大的高等教育規(guī)模和州財(cái)政緊縮的狀況同樣是促

3、使各州政府實(shí)行績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策改革的重要原因。美國(guó)高等教育毛入學(xué)率超過(guò)了50%，已經(jīng)步入普及化階段。2005年美國(guó)1300多萬(wàn)在校生中74.5%就讀于公立高校。美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定教育為州政府的職權(quán)范圍。由此可見(jiàn)，美國(guó)龐大的、開(kāi)放式的高等教育系統(tǒng)大部分由州政府維持。州財(cái)政經(jīng)費(fèi)占公立高?？偨?jīng)費(fèi)的比例不斷下降，從1985年的44.9%下降至1995年的38.2%。1979年以來(lái)，控制通貨膨脹率后，美國(guó)州高等教育財(cái)政支出平均減少了32%。在成本上升和州財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊縮的雙重影響下，公立高校的學(xué)費(fèi)迅速上升。19851995年，公立大學(xué)學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)了115%，公立兩年制社區(qū)學(xué)院學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)了228%。在高等教育成本和學(xué)費(fèi)不

4、斷大幅度上漲，而財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊縮的綜合壓力下，政府、工商界和公眾均希望通過(guò)實(shí)行績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策促使公立高校提高服務(wù)質(zhì)量、效率和效益以證明財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有效使用。美國(guó)州政府的傳統(tǒng)高等教育撥款方式大都是基于投入因素，比如單位成本和學(xué)生人數(shù)的公式撥款?；谕度胍蛩氐膿芸罟胶雎粤烁叩冉逃漠a(chǎn)出或成果，不利于鼓勵(lì)高校提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效率和效益?？?jī)效經(jīng)費(fèi)分配方式是基于產(chǎn)出或成果的高等教育經(jīng)費(fèi)分配方式，它根據(jù)高校已經(jīng)取得的成績(jī)，而不是未來(lái)預(yù)期的成果來(lái)分配經(jīng)費(fèi)。美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)將高等教育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策分為三大類：績(jī)效撥款、績(jī)效預(yù)算和績(jī)效報(bào)告，并給出明確的定義?？?jī)效撥款，是指州政府直接根據(jù)高?？?jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)分配指定的財(cái)

5、政經(jīng)費(fèi)；績(jī)效預(yù)算，是指州政府將高校績(jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)作為影響高校財(cái)政預(yù)算的綜合因素之一；績(jī)效報(bào)告，是對(duì)州高等教育或高?？?jī)效指標(biāo)的表現(xiàn)的定期報(bào)道?？?jī)效報(bào)告對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的分配沒(méi)有正式的影響，本質(zhì)上不屬于績(jī)效經(jīng)費(fèi)分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績(jī)效政策之一?？?jī)效撥款中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的分配與高校的績(jī)效表現(xiàn)之間的聯(lián)系是直接的、自動(dòng)的和公式化的?？?jī)效預(yù)算中，高校由于績(jī)效表現(xiàn)出色獲得額外經(jīng)費(fèi)的可能性取決于州政府的主觀決定。績(jī)效報(bào)告主要依靠信息的公開(kāi)性刺激高校提高績(jī)效表現(xiàn)，它采用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于績(jī)效撥款或預(yù)算中使用的績(jī)效指標(biāo)的數(shù)量。美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)下的公立高等教育項(xiàng)目從1997年開(kāi)始對(duì)各州高等教

6、育績(jī)效經(jīng)費(fèi)政策進(jìn)行長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)跟蹤研究。該研究結(jié)果顯示，美國(guó)各州政府實(shí)施的高等教育績(jī)效政策的整體趨勢(shì)是績(jī)效撥款和或預(yù)算政策，已經(jīng)被超過(guò)2/3的州政府采納，但是他們的實(shí)施情況波動(dòng)性較大；而實(shí)施績(jī)效報(bào)告的州逐年增加，2003年50個(gè)州中46個(gè)實(shí)行績(jī)效報(bào)告。各州政府越來(lái)越傾向于采納績(jī)效評(píng)價(jià)與經(jīng)費(fèi)分配聯(lián)系不密切的、靈活性較大的績(jī)效預(yù)算和報(bào)告，放棄績(jī)效撥款。績(jī)效撥款面臨的挑戰(zhàn)主要在于衡量高校成果的困難和爭(zhēng)議較大、高校的抵制以及選舉政治的不確定因素。因?yàn)榭?jī)效預(yù)算和報(bào)告與高等教育經(jīng)費(fèi)分配之間缺乏直接或正式的聯(lián)系，本文將著重分析績(jī)效撥款的政策制定、實(shí)施及其影響。目前美國(guó)一共有15個(gè)州的公立高等教育系統(tǒng)實(shí)行績(jī)效撥

7、款。本文選擇的兩個(gè)案例田納西州和南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款不僅歷史悠久，而且特色鮮明。二、田納西州績(jī)效撥款案例分析田納西州是目前仍在實(shí)行績(jī)效撥款的州中最早制定和實(shí)施績(jī)效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1975年21所公立高校中的12所在政府的號(hào)召下自愿參與了績(jī)效撥款試驗(yàn)計(jì)劃。1979年田納西州高等教育委員會(huì)與高校協(xié)商制定了績(jī)效撥款政策，并建立了10項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)。該政策的主要設(shè)計(jì)人指出，他們的目標(biāo)是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)提高高校公共負(fù)責(zé)程度和改進(jìn)質(zhì)量；并將該政策視為提高田納西州高等教育的投資收益率的重要工具。對(duì)于績(jī)效表現(xiàn)出色的公立高校，政府將給予超出該校財(cái)政撥款總額一定比例的“獎(jiǎng)金”。198081學(xué)年，

8、田納西州的公立高?？梢詰{借績(jī)效指標(biāo)的優(yōu)異表現(xiàn)獲得高?？傌?cái)政撥款2%的最高獎(jiǎng)金；目前用于獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效表現(xiàn)出色的高校的最高獎(jiǎng)金已經(jīng)提高到高?？傌?cái)政撥款的5.45%。田納西州績(jī)效撥款占高等教育撥款總額的比例在所有將一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)按績(jī)效表現(xiàn)分配的州中是最高的。從198283學(xué)年開(kāi)始，田納西州的績(jī)效撥款每5年進(jìn)行一次，在5年內(nèi)根據(jù)年度的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行微調(diào)。經(jīng)過(guò)幾次重大調(diào)整，田納西州使用的績(jī)效指標(biāo)結(jié)合了投入、過(guò)程和產(chǎn)出指標(biāo)。該州政府財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人協(xié)會(huì)認(rèn)為，投入指標(biāo)衡量的是高校用于開(kāi)展教育活動(dòng)和工作的資源；過(guò)程指標(biāo)衡量的是高校履行工作職能和工作過(guò)程的效率、效益和服務(wù)質(zhì)量；產(chǎn)出指標(biāo)衡量的是高校為實(shí)現(xiàn)制定的目標(biāo)應(yīng)該取得的

9、成果。 目前，田納西州使用的10大績(jī)效指標(biāo)按100分制被賦予不同的分?jǐn)?shù)，即不同的權(quán)重。表1顯示，10大績(jī)效指標(biāo)中產(chǎn)出指標(biāo)占大多數(shù)，所占比重也最大；其次是過(guò)程和投入指標(biāo)。田納西州績(jī)效指標(biāo)對(duì)畢業(yè)生成就和能力的考試成績(jī)非常重視，一共占35分。其他各州大都使用一項(xiàng)畢業(yè)生成就考試或幾項(xiàng)成就考試的綜合分?jǐn)?shù)。由于辦學(xué)使命的差異，適用于兩年制社區(qū)學(xué)院與四年制高校的績(jī)效指標(biāo)及其比重有少許差別。社區(qū)學(xué)院的主要培養(yǎng)目標(biāo)為應(yīng)用型技術(shù)人才，因此指標(biāo)6B就業(yè)率是衡量教育成果的重要標(biāo)志；而四年制高校的許多畢業(yè)生將繼續(xù)接受專業(yè)學(xué)位或研究生教育，因而該指標(biāo)不適用。指標(biāo)7轉(zhuǎn)校生比例是衡量?jī)赡曛聘睂W(xué)士學(xué)位學(xué)生轉(zhuǎn)入四年制本

10、科高校的指標(biāo)，因而只適用于四年制高校。該指標(biāo)衡量高校制定的轉(zhuǎn)校協(xié)議的清晰程度和恰當(dāng)性，以及轉(zhuǎn)校生學(xué)分轉(zhuǎn)換、課程銜接等過(guò)程和結(jié)果。田納西州績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)全國(guó)同類高校的平均表現(xiàn)為基礎(chǔ)制定的。三、南卡羅來(lái)那州績(jī)效撥款案例分析南卡羅來(lái)那州是美國(guó)唯一將所有高等教育財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)根據(jù)績(jī)效指標(biāo)分配的州。1996年南卡羅來(lái)那州議會(huì)批準(zhǔn)了359號(hào)法案績(jī)效撥款法案規(guī)定在該州逐步推廣，并于200001學(xué)年在所有公立高校全面實(shí)施績(jī)效撥款政策。而且法案明確規(guī)定了由37個(gè)具體的績(jī)效指標(biāo)組成的9大績(jī)效指標(biāo)（見(jiàn)表2）。南卡羅來(lái)那州采用的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量最多，但允許不同類別的高校選用不同的績(jī)效指標(biāo)。19992000年，南

11、卡羅來(lái)那州高等教育委員會(huì)參照全國(guó)或地區(qū)的同類高校的平均標(biāo)準(zhǔn)修改了績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。所有具體績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重是一致的，每個(gè)指標(biāo)以三分制的形式進(jìn)行評(píng)分：1分為沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、2分為達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、3分為超出標(biāo)準(zhǔn)，另外還設(shè)置了一個(gè)0.5分的改進(jìn)加分。上次評(píng)價(jià)中獲得1分或2分的高校，如果改進(jìn)的成績(jī)顯著，可以獲得0.5分的加分；而已經(jīng)取得3分的高校不能再獲得加分。9大績(jī)效指標(biāo)的得分匯總后求平均得出高校的整體績(jī)效平均評(píng)分，并分成5個(gè)百分比等級(jí)：  南卡羅來(lái)那州的高等教育委員會(huì)根據(jù)高校的經(jīng)費(fèi)需求和高校的績(jī)效指標(biāo)平均評(píng)分，決定一般經(jīng)常性財(cái)政經(jīng)費(fèi)在公立高校之間的分配。南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款分成兩部分

12、：一部分是基于上一年的財(cái)政經(jīng)費(fèi)；另一部分為當(dāng)年新增的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。獲得整體績(jī)效等級(jí)達(dá)到或高于“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”的高校，將獲得與上一年等量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)；“沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”或“明顯沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”的高校，可獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)將比上一年分別減少3%和5%。在分配當(dāng)年新增的財(cái)政經(jīng)費(fèi)時(shí)，高等教育委員會(huì)首先根據(jù)高校的需求和州高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)算每所高校的初步新增經(jīng)費(fèi)總額。然后將初步新增經(jīng)費(fèi)總額乘以高校獲得的整體績(jī)效平均評(píng)分等級(jí)中的最高百分比（比如明顯超出標(biāo)準(zhǔn)的高校乘以100%，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的高校乘以94%）。如果上述兩個(gè)基本步驟之后，有任何剩余經(jīng)費(fèi)，則在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)或以上的高校之間按比例分配。截至200405學(xué)年，還沒(méi)有一所高校的整

13、體績(jī)效平均評(píng)分低于“達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”的等級(jí)。四、兩州績(jī)效撥款政策的比較洛克菲勒基金會(huì)根據(jù)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)績(jī)效撥款政策的制定方式，即政策的發(fā)起人是誰(shuí)、是否由州議會(huì)頒布法律強(qiáng)制實(shí)施、和績(jī)效指標(biāo)是否以法律形式規(guī)定。田納西州績(jī)效撥款政策和指標(biāo)，均由高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和高校共同協(xié)商制定，避免了立法機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制規(guī)定，充分體現(xiàn)了高校在政策制定過(guò)程中平等和自主的地位。南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款政策的制定中立法機(jī)構(gòu)和政府部門一直處于主導(dǎo)地位，雖然高校起到了咨詢和協(xié)商的作用，但是議會(huì)頒布績(jī)效撥款法案并制定績(jī)效指標(biāo)的事實(shí)體現(xiàn)了高校的被動(dòng)地位。由于政策制定方式的差異，田納西州的績(jī)效撥款方式體現(xiàn)出純獎(jiǎng)勵(lì)性和非競(jìng)爭(zhēng)性這兩大特征；南卡羅來(lái)那

14、州的績(jī)效撥款方式不僅以懲罰性為主，而且具有較高的競(jìng)爭(zhēng)性。田納西州績(jī)效表現(xiàn)出色的高校將獲得經(jīng)常性財(cái)政撥款一定比例的獎(jiǎng)金，績(jī)效表現(xiàn)不佳的高校卻不會(huì)受到撥款削減的懲罰。而且高校是否獲得獎(jiǎng)金和其他高校沒(méi)有關(guān)系。如果一所高校獲得了獎(jiǎng)金，不會(huì)導(dǎo)致其他高校經(jīng)費(fèi)或獎(jiǎng)金的減少。如果一所高校未能獲得獎(jiǎng)金，其他高校也不會(huì)因此而受益。因此田納西州的績(jī)效撥款方式賦予高校較大的自主權(quán)，鼓勵(lì)高校自愿提高績(jī)效。南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款方式注重懲罰機(jī)制，只有達(dá)到“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”等級(jí)的高校才能獲得全額的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，其他等級(jí)的高校都將承受一定程度的經(jīng)費(fèi)削減。而且由于州財(cái)政撥款總額的固定的，南卡羅來(lái)那州績(jī)效撥款在高校之間的分配競(jìng)爭(zhēng)程度

15、較高。兩州采用的績(jī)效指標(biāo)同樣存在較大的差異。田納西州采用績(jī)效指標(biāo)中產(chǎn)出類指標(biāo)占絕大多數(shù)，而且衡量的全部是本科教學(xué)成果和過(guò)程，忽略了高校的科研和其他社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。南卡羅來(lái)那州使用的績(jī)效指標(biāo)中產(chǎn)出、過(guò)程和投入三類指標(biāo)所占的比重比較均衡，而且衡量的高?；顒?dòng)也比較全面，覆蓋教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)。田納西州賦予各績(jī)效指標(biāo)不同的權(quán)重，而南卡羅來(lái)那州對(duì)所有績(jī)效指標(biāo)一視同仁。不過(guò)兩州都按照全國(guó)同類高校的平均標(biāo)準(zhǔn)制定績(jī)效指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且都允許對(duì)不同類型的高校采用不同的績(jī)效指標(biāo)組合。兩州績(jī)效撥款政策的影響的評(píng)價(jià)研究顯示出積極和消極影響相混合的情形。班塔等人和諾蘭德等人通過(guò)對(duì)議員、政府官員、高校管理人員的問(wèn)卷調(diào)查

16、發(fā)現(xiàn)，田納西州績(jī)效撥款政策得以長(zhǎng)期執(zhí)行的原因在于高校在政策制定過(guò)程中的主動(dòng)性，高校對(duì)該政策的認(rèn)同和支持，以及該政策回應(yīng)外界人士要求高校負(fù)責(zé)的能力。他們的研究結(jié)果顯示，大部分被調(diào)查人（75%）對(duì)政策的整體成效表示滿意。大多數(shù)的績(jī)效指標(biāo)的恰當(dāng)性也得到了被調(diào)查人的認(rèn)可。班塔等人的研究表明，50%的高校被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的10項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)中有6項(xiàng)對(duì)提高學(xué)生的學(xué)習(xí)有幫助，其中“獲得辦學(xué)資格認(rèn)證的專業(yè)的比例”這一指標(biāo)的認(rèn)同率最高，達(dá)到85%。諾蘭德等人的研究則表明，表1中有13項(xiàng)指標(biāo)被50%以上的被調(diào)查人評(píng)為比較恰當(dāng)或非常恰當(dāng)，其中“專業(yè)評(píng)審”、“獲得辦學(xué)資格認(rèn)證的專業(yè)的比例”和“就業(yè)率”等指標(biāo)的認(rèn)同率最高

17、，均超過(guò)80%。但是他們的研究也指出該政策的一些不足之處，比如該政策的實(shí)施成本太高，績(jī)效撥款對(duì)不同類型的高校的區(qū)別對(duì)待程度不夠等。博格通過(guò)對(duì)田納西州公立高校19941998年的數(shù)據(jù)分析指出，該州的績(jī)效撥款產(chǎn)生了積極的影響。在這期間，該州公立高校高年級(jí)學(xué)生的College BASE標(biāo)準(zhǔn)化考試平均成績(jī)一直高于全國(guó)平均水平，而且高校獲得辦學(xué)資格認(rèn)證的專業(yè)的比例從65%上升至100%。但同時(shí)他也發(fā)現(xiàn)，該州公立高校的畢業(yè)率和就業(yè)率沒(méi)有明顯的改善。南卡羅來(lái)那州高等教育委員會(huì)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、采訪和期刊、歷史數(shù)據(jù)分析等多種方式，對(duì)該州績(jī)效撥款實(shí)施情況進(jìn)行了為期三年的研究。初步研究結(jié)論顯示，不同的研究方法得出結(jié)論

18、有較大的差距。問(wèn)卷調(diào)查和采訪的結(jié)論顯示，績(jī)效撥款對(duì)高校的質(zhì)量或效率沒(méi)有產(chǎn)生明顯的影響；可是數(shù)據(jù)分析卻表明，高校新生的錄取成績(jī)、少數(shù)族裔學(xué)生比例、和外部科研經(jīng)費(fèi)數(shù)量都有明顯的提高，而畢業(yè)率也有小幅度的提高。這些結(jié)論表明，雖然高校被調(diào)查人對(duì)績(jī)效撥款的反響并不熱烈，但是績(jī)效撥款的實(shí)施還是取得了一定的實(shí)效。特朗布利的研究表明，南卡羅來(lái)那州教育人士認(rèn)為，績(jī)效撥款可能會(huì)改善高校的公共關(guān)系，但是對(duì)學(xué)生會(huì)因此受益沒(méi)有信心?？_來(lái)那海岸大學(xué)的副校長(zhǎng)霍納表示，“績(jī)效撥款也許能使高等教育挽回一些失去的公眾信任，但是我不認(rèn)為它在近期內(nèi)會(huì)使學(xué)生受益?！蓖咛氐热朔治隽四峡_來(lái)那州績(jī)效撥款對(duì)三所研究型公立學(xué)校的影響，認(rèn)為盡管州政府宣稱100%的高等教育撥款根據(jù)績(jī)效表現(xiàn)分配，但事實(shí)上，只有不到3%的高等教育撥款用于獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效表現(xiàn)出色的高校。如此少的經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)與高校為了提高和維持優(yōu)秀的績(jī)效表現(xiàn)而付出的成本極不相稱。比如1999年，克萊姆森大學(xué)（Clemson University）的整體績(jī)效平均評(píng)分的等級(jí)為“明顯超出標(biāo)準(zhǔn)”，該校預(yù)測(cè)為了維持這一等級(jí)學(xué)校第二年將付出大約200萬(wàn)美元用于調(diào)整教學(xué)工作量和增加課時(shí)，而預(yù)期可增加的經(jīng)費(fèi)僅有900000美元。五、總結(jié)田納西州和南卡羅來(lái)那州的績(jī)效撥款政策的制定方式、績(jī)效撥款方式、績(jī)效