立法質(zhì)量及相關(guān)問題的試探

1、立法質(zhì)量及相關(guān)問題的試探黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個層面的問題，一是法律的內(nèi)容必需準確地反映客觀的實際，使法律所調(diào)整的社會關(guān)系同咱們的客觀實際相一致，使咱們制定的法律符合社會進展的規(guī)律，解決法律是不是好法、良法的問題；二是怎么才能保證咱們制定的法律能達到好法、良法的要求，解決立法機制和立法程序的問題。今世中國的立法最近幾年來在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數(shù)量而輕忽立法的質(zhì)量和效益可謂中國立法的一大通病。立法機關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一名公民的切身利益，同時也將關(guān)乎社會的安寧乃至國家的興衰。因此，在立法那個極為特

2、殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域,尤其需要淡化“數(shù)量”意識，分外強調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識，盡可能避免或最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品，下面就目前立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個問題論述如下。一、讓人民群眾讀懂法律。此刻老百姓對法律愈來愈看不懂，只有律師才能明白，明說咱們的法律還不能用更通俗的語言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。那個問題在二十連年前，咱們國家法制建設(shè)方才起步的時候，全國人大常委會就已經(jīng)明確提出來了咱們的法律要有中國的特色，不能夠像西方國家那樣只有“訟棍”才弄得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂?？墒怯捎谠蹅兇丝谭筛采w的面愈來愈廣，也就是說要使社會方方面面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那

3、么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復(fù)雜，專門是有些領(lǐng)域是超級專業(yè)的領(lǐng)域，而對這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語和概念的，而用通常的語言往往不能很準確地表達它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來感覺到比較難讀僮，比如說像專利法，就是比較難讀的一部法律，還比如說涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像標準化法、計量法等等，因為對一般人來講，這些超級專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來就比較陌生，而法律又超級抽象和歸納，所以如此的法律往往一般人可能就很難讀懂了?？墒且ＷC立法質(zhì)量就必需使咱們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌握。通過2()連年的盡力，中國已經(jīng)制定了相當數(shù)量的

4、法律法規(guī)，社會生活大體做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過修改，使其加倍完善。二、開門立法，公開納諫。立法應(yīng)當充分吸納和表現(xiàn)民意，而不能照官意畫瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有普遍的民主性和公意代表性，不然就可能蛻變成服務(wù)于少數(shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當實行開門立法，成立立法聽證制度，通過媒體發(fā)布法律法規(guī)草案，普遍征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會各界的意見。用句中國式的政治話語講，就是立法要堅持“走群眾線路”。實踐證明,充分吸納民意的立法能夠為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，能夠在相當程度上提升公眾對

5、法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國人代會方才閉幕，寧波市人大常委會就開始熱鬧起來了，許多市民持本人身份證來這里報名，申請旁聽即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會第十九次會議。記者打開寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會辦公廳今年第1號公告中看到，本次會議除審議市政府關(guān)于依托科技進步增進經(jīng)濟增加方式轉(zhuǎn)變情形的報告,還將審議兩個百姓關(guān)注的條例。敞開人大立法的大門，請市民旁聽常委會會議，寧波已經(jīng)從不按期的探索走向了制度化。2003年6月，寧波市民王云華一直為窖井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，關(guān)于征求市人大常委會五年立法建議項目的通告在媒體上發(fā)布了，通告發(fā)布了地方立法的指導(dǎo)思想和此后五

6、年地方立法建議項目的內(nèi)容范圍，征求全市機關(guān)、集體和廣大市民的意見、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號碼和電子郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會，建議出臺有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住非法分子銷贓的渠道。有“事”找人大，寧波的老百姓如此想，也像王云華如此做。這“事”固然不是小事雜事，而是立法大事。為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會通過發(fā)布通告，問計于民。通告如一石激起千重浪，一時刻，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來電、來函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來電子郵件說，1。年前公布的寧波市服裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法已不適應(yīng)實際需要，建議用立

7、法形式對服裝洗染服務(wù)行業(yè)進行規(guī)范。在一個多月的時刻里，市民給人大提出的立法建議項目155件，凝聚了廣大市民和社會各界心血的寧波市五年立法項目庫正式成立。去年3月，寧波市人大常委會有關(guān)寧波市物業(yè)管理條例的起草工作正式啟動。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案第一次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作大體上由政府部門“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理條例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門利益所謀”的偏向，常委會決定嘗試走“民間立法”的新路子委托專家起草。開門立法，給百姓一部良法。若是說，公民參與立項論證保障了立法的民主性，那么在立法進程中舉行聽證會則實現(xiàn)

8、了立法的科學(xué)性。寧波市人大常委會立法聽證規(guī)則明確規(guī)定：“涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益”的法規(guī)和“存在較大爭議”的法規(guī)，須舉行聽證會。去年，寧波市人大常委會舉行了寧波市學(xué)校安全條例草案立法聽證會，近50位參會者別離圍繞立法的必要性、法規(guī)適用范圍、學(xué)校安全制度和安全管理、事故責任認定、事故處置等問題陳述己見。許多市民對條例草案關(guān)于“學(xué)校對未成年學(xué)生不承擔監(jiān)護職責”的條款意見專門大。在條例草案修改稿中增加了“學(xué)校應(yīng)當依照學(xué)生不同年齡的生理、心理和教育特點，成立健全各項管理和保護學(xué)生的規(guī)章制度”等內(nèi)容。一次聽證會不行，就來二次；聽證會不僅在城里舉行，還延伸到了鄉(xiāng)村。本地一家媒體評述說，這充分說明

9、了市人大常委會的立法理念在轉(zhuǎn)變，立法民主化和透明度在逐漸擴大。在立法進程中，寧波市人大常委會十分重視人民群眾利益的保護，注意聽取群眾的呼聲。市民的意見建議只如果合理的，都會被吸納，并寫進法規(guī)。寧波市燃氣管理條例草案對事故責任認定模糊，市人大法制委按照群眾的意見,在條例中明確：“對發(fā)生燃氣事故后，事故責任人一時難以查清的，規(guī)定先由經(jīng)營企業(yè)依法承擔損害責任?！比ツ暌詠恚瑢幉ㄊ腥舜蟪雠_76部法規(guī)，清理了55部法規(guī)，件件聯(lián)著百姓生活。擔憂雖然人民群眾發(fā)表了意見，可是在法律當中或在法規(guī)當中不必然采用。對那個問題，我想介紹一點情形，制定法律，專門是制定那些與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的法律法規(guī)，必需要從人民

10、群眾整體利益動身，處置好眼前利益和久遠利益、局部利益和整體利益、不同利益主體之間的關(guān)系，怎么才能夠把這些方面的利益都能夠考慮進去？在立法當中比較恰本地作出規(guī)定，往往光由政府機關(guān)，光從他們行政管理的角度是不夠的，所以必然要充分地聽取各方面的意見。這些年在立法當中有立法權(quán)的這些地方人大，包括全國人大，都注意采取各類方式，普遍聽取各方面的意見，專門是直接聽取人民群眾的意見。所以在立法法當中專門規(guī)定一個法律草案提交常委會審議以后，作為立法工作機構(gòu)要采取聽證會、論證會、座談會等多種形式普遍聽取意見，其入耳證會就是一種重要的形式。另外，對一些重要的法律和人民群眾直接關(guān)系的那樣的一些法律,還要采取在報紙上發(fā)

11、布全民征求意見的這種方式，比如說修改婚姻法的時候，比如修改合同法的時候，都采取了這種方式。一些地方在立法的時候，也在本地報紙上發(fā)布法律草案，聽取社會各方面的意見。聽證會和一般的座談會不完全一樣，座談會所提的意見往往有時候是個人的一些熟悉，可是聽證會就更正式，要求參加會議、出席聽證的都必需有靠得住的證據(jù)、依據(jù),要提供真實準確的情形，如此才有利于立法機關(guān)準確地了解客觀實際。所以，應(yīng)該講若是依照那個嚴格的程序和要求進行聽證的話，就可以夠使立法機關(guān)更充分地了解實際情形，便于他們作出決策。可是有時候聽證會沒有達到規(guī)定的標準和要求，效果可能就要差一些。即便在聽證會上各方面的意見都講的很充分，可是法律或法規(guī)

12、的規(guī)定還要受各類條件的制約，專門是咱們國家此刻仍是一個進展中國家，在一些財力，還有其他的一些方面有些條件還不完全具有，所以有些意見可能很有道理，可是現(xiàn)實操作起來有困難，所以就有一個輕重緩急的問題，有一個創(chuàng)造條件、慢慢實行的問題。好在法律不是一成不變的，要按照轉(zhuǎn)變的情形和具有的條件能夠進行修改，所以有些意見在那時情形下原則是對的，但條件不具有，而到條件具有的時候，就可寫到法律里去了，這也是一種正常的情形。3、堅決制止立法腐敗和立法為官。在立法上之所以出現(xiàn)“劣質(zhì)產(chǎn)品”，除與立法技術(shù)或立法程序方面的缺點有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團狹隘的部門或地方利益保護主義觀念在作怪的緣故。借立法之

13、機爭權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實，越權(quán)立法、違規(guī)立法，乃至以立法的形式縱容和庇護亂收費、亂攤派、亂懲罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的大體權(quán)利。因此“立法腐敗”現(xiàn)象也應(yīng)該引發(fā)社會各界的普遍重視和警戒。現(xiàn)實中的很多法律長官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，最近幾年來很多城市紛紛出臺了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠流長的節(jié)日風俗一晚上之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款乃至拘留。但是，迄今已有個別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，很多城市也在從頭反思這項禁令的可行性并在醞釀進一步的修改。實際上，多數(shù)實行“禁放”的城市在立法之初并未作

14、科學(xué)的可行性論證，并未認真探討用立法手腕簡單粗魯?shù)厝【喕蚋脑煺５拿耖g習俗是不是妥當和合法，并未充分聽取社會各界不同的意見和呼聲，至少沒有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無法估量也無人問津的心理代價。因此，這項禁令很難說真正充分表現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實動機似乎主如果為了知足政府有關(guān)部門行政管理的便利。立法既是利益的表達、協(xié)調(diào)和分派機制，同時也是人權(quán)的保障機制。在現(xiàn)代法治國家，人權(quán)的立法保障顯然是實現(xiàn)司法保障的大體前提和重要條件。因此，以人為本、尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應(yīng)有之義，也是立法的終極目標所在。在我國，公民的大體權(quán)利受憲法的保護，不能隨意限制和剝奪。從嚴格意義上講

15、，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國家權(quán)利機關(guān)即全國人大及其常委會以法律的形式設(shè)定，這是大體的憲政原理。令人難以想象的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財產(chǎn)權(quán)等大體權(quán)利，這種違憲現(xiàn)象其實并非鮮見。例如，某些地方國家權(quán)利機關(guān)制定的有關(guān)計劃生育的地方性法規(guī)（名之曰“計劃生育條例”），明文規(guī)定一對夫婦只能生一個孩子（特殊情形除外）。誠然，計劃生育是我國的一項大體國策，問題的關(guān)鍵是上述地方性立法表面上是在落實大體國策，實際上是以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)，而生育權(quán)顯然屬于公民的大體權(quán)利，在最高國家權(quán)利機關(guān)沒有特別授權(quán)的情形下，地方人大及其常委會無權(quán)擅自以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)。又如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻血,這種表面上頗