立法質(zhì)量及相關(guān)問(wèn)題的試探VIP

1、立法質(zhì)量及相關(guān)問(wèn)題的試探黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個(gè)層面的問(wèn)題，一是法律的內(nèi)容必需準(zhǔn)確地反映客觀的實(shí)際，使法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系同咱們的客觀實(shí)際相一致，使咱們制定的法律符合社會(huì)進(jìn)展的規(guī)律，解決法律是不是好法、良法的問(wèn)題；二是怎么才能保證咱們制定的法律能達(dá)到好法、良法的要求，解決立法機(jī)制和立法程序的問(wèn)題。今世中國(guó)的立法最近幾年來(lái)在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢(shì)，片面追求立法的數(shù)量而輕忽立法的質(zhì)量和效益可謂中國(guó)立法的一大通病。立法機(jī)關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一名公民的切身利益，同時(shí)也將關(guān)乎社會(huì)的安寧乃至國(guó)家的興衰。因此，在立法那個(gè)極為特

2、殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域,尤其需要淡化“數(shù)量”意識(shí)，分外強(qiáng)調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識(shí)，盡可能避免或最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品，下面就目前立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個(gè)問(wèn)題論述如下。一、讓人民群眾讀懂法律。此刻老百姓對(duì)法律愈來(lái)愈看不懂，只有律師才能明白，明說(shuō)咱們的法律還不能用更通俗的語(yǔ)言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。那個(gè)問(wèn)題在二十連年前，咱們國(guó)家法制建設(shè)方才起步的時(shí)候，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)明確提出來(lái)了咱們的法律要有中國(guó)的特色，不能夠像西方國(guó)家那樣只有“訟棍”才弄得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂?？墒怯捎谠蹅兇丝谭筛采w的面愈來(lái)愈廣，也就是說(shuō)要使社會(huì)方方面面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那

3、么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復(fù)雜，專門是有些領(lǐng)域是超級(jí)專業(yè)的領(lǐng)域，而對(duì)這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語(yǔ)和概念的，而用通常的語(yǔ)言往往不能很準(zhǔn)確地表達(dá)它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來(lái)感覺(jué)到比較難讀僮，比如說(shuō)像專利法，就是比較難讀的一部法律，還比如說(shuō)涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像標(biāo)準(zhǔn)化法、計(jì)量法等等，因?yàn)閷?duì)一般人來(lái)講，這些超級(jí)專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來(lái)就比較陌生，而法律又超級(jí)抽象和歸納，所以如此的法律往往一般人可能就很難讀懂了?？墒且ＷC立法質(zhì)量就必需使咱們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌握。通過(guò)2()連年的盡力，中國(guó)已經(jīng)制定了相當(dāng)數(shù)量的

4、法律法規(guī)，社會(huì)生活大體做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過(guò)修改，使其加倍完善。二、開(kāi)門立法，公開(kāi)納諫。立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和表現(xiàn)民意，而不能照官意畫(huà)瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有普遍的民主性和公意代表性，不然就可能蛻變成服務(wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行開(kāi)門立法，成立立法聽(tīng)證制度，通過(guò)媒體發(fā)布法律法規(guī)草案，普遍征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會(huì)各界的意見(jiàn)。用句中國(guó)式的政治話語(yǔ)講，就是立法要堅(jiān)持“走群眾線路”。實(shí)踐證明,充分吸納民意的立法能夠?yàn)榉傻捻樌麑?shí)施清除某些潛在的障礙，能夠在相當(dāng)程度上提升公眾對(duì)

5、法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國(guó)人代會(huì)方才閉幕，寧波市人大常委會(huì)就開(kāi)始熱鬧起來(lái)了，許多市民持本人身份證來(lái)這里報(bào)名，申請(qǐng)旁聽(tīng)即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議。記者打開(kāi)寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會(huì)辦公廳今年第1號(hào)公告中看到，本次會(huì)議除審議市政府關(guān)于依托科技進(jìn)步增進(jìn)經(jīng)濟(jì)增加方式轉(zhuǎn)變情形的報(bào)告,還將審議兩個(gè)百姓關(guān)注的條例。敞開(kāi)人大立法的大門，請(qǐng)市民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議，寧波已經(jīng)從不按期的探索走向了制度化。2003年6月，寧波市民王云華一直為窖井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，關(guān)于征求市人大常委會(huì)五年立法建議項(xiàng)目的通告在媒體上發(fā)布了，通告發(fā)布了地方立法的指導(dǎo)思想和此后五

6、年地方立法建議項(xiàng)目的內(nèi)容范圍，征求全市機(jī)關(guān)、集體和廣大市民的意見(jiàn)、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號(hào)碼和電子郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會(huì)，建議出臺(tái)有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住非法分子銷贓的渠道。有“事”找人大，寧波的老百姓如此想，也像王云華如此做。這“事”固然不是小事雜事，而是立法大事。為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會(huì)通過(guò)發(fā)布通告，問(wèn)計(jì)于民。通告如一石激起千重浪，一時(shí)刻，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來(lái)電、來(lái)函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來(lái)電子郵件說(shuō)，1。年前公布的寧波市服裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法已不適應(yīng)實(shí)際需要，建議用立

7、法形式對(duì)服裝洗染服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范。在一個(gè)多月的時(shí)刻里，市民給人大提出的立法建議項(xiàng)目155件，凝聚了廣大市民和社會(huì)各界心血的寧波市五年立法項(xiàng)目庫(kù)正式成立。去年3月，寧波市人大常委會(huì)有關(guān)寧波市物業(yè)管理?xiàng)l例的起草工作正式啟動(dòng)。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案第一次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作大體上由政府部門“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理?xiàng)l例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門利益所謀”的偏向，常委會(huì)決定嘗試走“民間立法”的新路子委托專家起草。開(kāi)門立法，給百姓一部良法。若是說(shuō)，公民參與立項(xiàng)論證保障了立法的民主性，那么在立法進(jìn)程中舉行聽(tīng)證會(huì)則實(shí)現(xiàn)

8、了立法的科學(xué)性。寧波市人大常委會(huì)立法聽(tīng)證規(guī)則明確規(guī)定：“涉及公民、法人和其他組織的重大權(quán)益”的法規(guī)和“存在較大爭(zhēng)議”的法規(guī)，須舉行聽(tīng)證會(huì)。去年，寧波市人大常委會(huì)舉行了寧波市學(xué)校安全條例草案立法聽(tīng)證會(huì)，近50位參會(huì)者別離圍繞立法的必要性、法規(guī)適用范圍、學(xué)校安全制度和安全管理、事故責(zé)任認(rèn)定、事故處置等問(wèn)題陳述己見(jiàn)。許多市民對(duì)條例草案關(guān)于“學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)”的條款意見(jiàn)專門大。在條例草案修改稿中增加了“學(xué)校應(yīng)當(dāng)依照學(xué)生不同年齡的生理、心理和教育特點(diǎn)，成立健全各項(xiàng)管理和保護(hù)學(xué)生的規(guī)章制度”等內(nèi)容。一次聽(tīng)證會(huì)不行，就來(lái)二次；聽(tīng)證會(huì)不僅在城里舉行，還延伸到了鄉(xiāng)村。本地一家媒體評(píng)述說(shuō)，這充分說(shuō)明

9、了市人大常委會(huì)的立法理念在轉(zhuǎn)變，立法民主化和透明度在逐漸擴(kuò)大。在立法進(jìn)程中，寧波市人大常委會(huì)十分重視人民群眾利益的保護(hù)，注意聽(tīng)取群眾的呼聲。市民的意見(jiàn)建議只如果合理的，都會(huì)被吸納，并寫(xiě)進(jìn)法規(guī)。寧波市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例草案對(duì)事故責(zé)任認(rèn)定模糊，市人大法制委按照群眾的意見(jiàn),在條例中明確：“對(duì)發(fā)生燃?xì)馐鹿屎螅鹿守?zé)任人一時(shí)難以查清的，規(guī)定先由經(jīng)營(yíng)企業(yè)依法承擔(dān)損害責(zé)任。”去年以來(lái)，寧波市人大出臺(tái)76部法規(guī)，清理了55部法規(guī)，件件聯(lián)著百姓生活。擔(dān)憂雖然人民群眾發(fā)表了意見(jiàn)，可是在法律當(dāng)中或在法規(guī)當(dāng)中不必然采用。對(duì)那個(gè)問(wèn)題，我想介紹一點(diǎn)情形，制定法律，專門是制定那些與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的法律法規(guī)，必需要從人民

10、群眾整體利益動(dòng)身，處置好眼前利益和久遠(yuǎn)利益、局部利益和整體利益、不同利益主體之間的關(guān)系，怎么才能夠把這些方面的利益都能夠考慮進(jìn)去？在立法當(dāng)中比較恰本地作出規(guī)定，往往光由政府機(jī)關(guān)，光從他們行政管理的角度是不夠的，所以必然要充分地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。這些年在立法當(dāng)中有立法權(quán)的這些地方人大，包括全國(guó)人大，都注意采取各類方式，普遍聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，專門是直接聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。所以在立法法當(dāng)中專門規(guī)定一個(gè)法律草案提交常委會(huì)審議以后，作為立法工作機(jī)構(gòu)要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等多種形式普遍聽(tīng)取意見(jiàn)，其入耳證會(huì)就是一種重要的形式。另外，對(duì)一些重要的法律和人民群眾直接關(guān)系的那樣的一些法律,還要采取在報(bào)紙上發(fā)

11、布全民征求意見(jiàn)的這種方式，比如說(shuō)修改婚姻法的時(shí)候，比如修改合同法的時(shí)候，都采取了這種方式。一些地方在立法的時(shí)候，也在本地報(bào)紙上發(fā)布法律草案，聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)和一般的座談會(huì)不完全一樣，座談會(huì)所提的意見(jiàn)往往有時(shí)候是個(gè)人的一些熟悉，可是聽(tīng)證會(huì)就更正式，要求參加會(huì)議、出席聽(tīng)證的都必需有靠得住的證據(jù)、依據(jù),要提供真實(shí)準(zhǔn)確的情形，如此才有利于立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地了解客觀實(shí)際。所以，應(yīng)該講若是依照那個(gè)嚴(yán)格的程序和要求進(jìn)行聽(tīng)證的話，就可以夠使立法機(jī)關(guān)更充分地了解實(shí)際情形，便于他們作出決策?？墒怯袝r(shí)候聽(tīng)證會(huì)沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，效果可能就要差一些。即便在聽(tīng)證會(huì)上各方面的意見(jiàn)都講的很充分，可是法律或法規(guī)

12、的規(guī)定還要受各類條件的制約，專門是咱們國(guó)家此刻仍是一個(gè)進(jìn)展中國(guó)家，在一些財(cái)力，還有其他的一些方面有些條件還不完全具有，所以有些意見(jiàn)可能很有道理，可是現(xiàn)實(shí)操作起來(lái)有困難，所以就有一個(gè)輕重緩急的問(wèn)題，有一個(gè)創(chuàng)造條件、慢慢實(shí)行的問(wèn)題。好在法律不是一成不變的，要按照轉(zhuǎn)變的情形和具有的條件能夠進(jìn)行修改，所以有些意見(jiàn)在那時(shí)情形下原則是對(duì)的，但條件不具有，而到條件具有的時(shí)候，就可寫(xiě)到法律里去了，這也是一種正常的情形。3、堅(jiān)決制止立法腐敗和立法為官。在立法上之所以出現(xiàn)“劣質(zhì)產(chǎn)品”，除與立法技術(shù)或立法程序方面的缺點(diǎn)有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團(tuán)狹隘的部門或地方利益保護(hù)主義觀念在作怪的緣故。借立法之

13、機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實(shí)，越權(quán)立法、違規(guī)立法，乃至以立法的形式縱容和庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂懲罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的大體權(quán)利。因此“立法腐敗”現(xiàn)象也應(yīng)該引發(fā)社會(huì)各界的普遍重視和警戒?，F(xiàn)實(shí)中的很多法律長(zhǎng)官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，最近幾年來(lái)很多城市紛紛出臺(tái)了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的節(jié)日風(fēng)俗一晚上之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款乃至拘留。但是，迄今已有個(gè)別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，很多城市也在從頭反思這項(xiàng)禁令的可行性并在醞釀進(jìn)一步的修改。實(shí)際上，多數(shù)實(shí)行“禁放”的城市在立法之初并未作

14、科學(xué)的可行性論證，并未認(rèn)真探討用立法手腕簡(jiǎn)單粗魯?shù)厝【喕蚋脑煺５拿耖g習(xí)俗是不是妥當(dāng)和合法，并未充分聽(tīng)取社會(huì)各界不同的意見(jiàn)和呼聲，至少?zèng)]有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無(wú)法估量也無(wú)人問(wèn)津的心理代價(jià)。因此，這項(xiàng)禁令很難說(shuō)真正充分表現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實(shí)動(dòng)機(jī)似乎主如果為了知足政府有關(guān)部門行政管理的便利。立法既是利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分派機(jī)制，同時(shí)也是人權(quán)的保障機(jī)制。在現(xiàn)代法治國(guó)家，人權(quán)的立法保障顯然是實(shí)現(xiàn)司法保障的大體前提和重要條件。因此，以人為本、尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應(yīng)有之義，也是立法的終極目標(biāo)所在。在我國(guó)，公民的大體權(quán)利受憲法的保護(hù)，不能隨意限制和剝奪。從嚴(yán)格意義上講

15、，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式設(shè)定，這是大體的憲政原理。令人難以想象的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等大體權(quán)利，這種違憲現(xiàn)象其實(shí)并非鮮見(jiàn)。例如，某些地方國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)制定的有關(guān)計(jì)劃生育的地方性法規(guī)（名之曰“計(jì)劃生育條例”），明文規(guī)定一對(duì)夫婦只能生一個(gè)孩子（特殊情形除外）。誠(chéng)然，計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)大體國(guó)策，問(wèn)題的關(guān)鍵是上述地方性立法表面上是在落實(shí)大體國(guó)策，實(shí)際上是以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)，而生育權(quán)顯然屬于公民的大體權(quán)利，在最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)沒(méi)有特別授權(quán)的情形下，地方人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)擅自以地方性法規(guī)的形式限制公民的生育權(quán)。又如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻(xiàn)血,這種表面上頗