城鎮(zhèn)化與農(nóng)民問題探析

1、引言 2一、城鎮(zhèn)化 3二、失地農(nóng)民利益受損的基本表現(xiàn) 3 徐永祥在中國農(nóng)民收入研究【 2】一書中說過“我國長期以來人地比例關(guān)系一直不太合 理，迅速增長的人口與日益減少的耕地，形成一組很尖銳的矛盾，直接影響到農(nóng)業(yè)內(nèi)部的 就業(yè)容量及生計(jì)。”現(xiàn)在隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更加劇了這一問題。 31. 失地規(guī)模大，政府獲取土地價(jià)格 “剪刀差 ”32. 土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)用不足43. 失地農(nóng)民社會(huì)保障不充分，生存隱患堪憂44. 失地農(nóng)民就業(yè)難失業(yè)多 4三、失地農(nóng)民利益受損的原因分析 51. 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊 52. 城鄉(xiāng)分割的戶籍制度障礙 53. 土地征用管理制度失范 5<1）征收范圍的界定不夠明

2、確 6 <2）征用程序不夠完善 6<3）征地補(bǔ)償方式不合理 6 <4）對(duì)失地農(nóng)民的安置方式 6四、保障失地農(nóng)民利益的思考與建義 7 陸世宏在中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索【3】一書中說過：進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的主題，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本方向。 7 保障失地農(nóng)民利益，其中的根本途徑要落實(shí)到改革征地制度、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)和完善社 會(huì)保障體系上來。在陸藝學(xué)的“三農(nóng)論”當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究【4】一書中這樣說過：“對(duì)農(nóng)民本質(zhì)的變化，我們有些同志認(rèn)識(shí)不足，估計(jì)不足，常常還用老的 行政辦法去領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果常常引起決策的失誤”。 71.以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度7<

3、;1）使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位7<2）保證國家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)7<3）對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。 72. 創(chuàng)新征地安置方式。 8 <1）留地安置 8 <2）投資入股安置 8 <3）生產(chǎn)要素置換安置 8 參考文獻(xiàn) 9中國城鎮(zhèn)化與農(nóng)民問題探析姓名西南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院摘要： 城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和 必然趨勢， 是社會(huì) 進(jìn)步的重要標(biāo)志，也 是 我國 現(xiàn)代化進(jìn)程中必經(jīng)的 發(fā)展 過程，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，需要征用大量的農(nóng)用土地，不可 避免的會(huì)出現(xiàn)一部分的失地農(nóng)民這一新的弱勢群體。如何保障失地農(nóng)民的利益，妥善的解決失地農(nóng)民的生活、

4、就業(yè)、養(yǎng)老等問題，關(guān)系到征地工作的順利開展，城市化進(jìn)程的速度和社會(huì)的穩(wěn)定，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須面對(duì)的重大現(xiàn)實(shí)問 題。本文從失地農(nóng)民利益保障存在問題入手，分析了失地農(nóng)民利益保障問題產(chǎn)生的原因， 提出了解決農(nóng)民問題的對(duì)策。關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化、失地農(nóng)民、利益保障China's urbanization and the farmers in this paperWang FSouthwest university chemical engineeringAbstract ： The urbanization is the inevitable trend the econ

5、omic society develops, the social progress important symbol, also the developing process which in our country modernization process must pass through .To speed up the process of urbanization, need a lot of agricultural land requisition, inevitably will be part of the farmers who have lost this new d

6、isadvantaged groups. How to guarantee the benefits of the farmers, properly solve the life of the land-losing farmers employment problems such as pension, in relation to the smooth progress in land expropriation, the speed of urbanization and the stability of the society, it is the construction of s

7、ocialist new countryside and the building of a socialist harmonious society must face important practical problems. This paper, from the farmers' interests security problems, this paper analyzes on farmers' interests guarantee the reasons, and puts forward some solutions to the interests of

8、farmers security countermeasures.Key words: urbanization 。 the Farmer Losing Farmland 。 Interest Cover隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村的失地農(nóng)民越來越多，而對(duì)于擁有眾多農(nóng)村人口的 中國來說，解決好失地農(nóng)民的生計(jì)問題，對(duì)于國家的整體發(fā)展是非常重要的， 本文就針對(duì)現(xiàn)在，在城市化過程中出現(xiàn)的一些有關(guān)失地農(nóng)民問題，提出了一些 建議。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從 而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程，它主要表現(xiàn)為隨著一個(gè) 國家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)

9、業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn) 移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個(gè)國家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會(huì)變 遷的一種反映。毛澤東在毛澤東同志論農(nóng)民問題【1】一書中說過：農(nóng)民問題時(shí)中國革命和建設(shè)的根本問題。到今天為止，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，這 個(gè)問題依然很重要。二、失地農(nóng)民利益受損的基本表現(xiàn)徐永祥在中國農(nóng)民收入研究 【2】一書中說過“我國長期以來人地比例關(guān)系一直不太合理，迅速增長的人口與日益減少的耕地，形成一組很尖銳的矛盾，直接影響到農(nóng)業(yè)內(nèi)部的就業(yè)容量及生計(jì)。”現(xiàn)在隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更加劇了這一問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前有 3500 萬左右的失地農(nóng)民，他

10、們的利益因?yàn)榉N種原因 受到嚴(yán)重侵害，生產(chǎn)生活存在很多問題。1. 失地規(guī)模大，政府獲取土地價(jià)格“剪刀差” 在我國，因?yàn)?國家是集體農(nóng)地的唯一購買者和土地一級(jí)市場的唯一供給者，國家可以通過 低微的征地價(jià)格，獲得集體土地并轉(zhuǎn)為國家所有，再以出讓價(jià)格讓渡使用 權(quán)，之后土地進(jìn)入二、三級(jí)市場則以市場價(jià)格流轉(zhuǎn)，而這三種價(jià)格之差是懸 殊的。農(nóng)民讓渡了土地使用權(quán)所得的補(bǔ)償金較之于政府的出讓價(jià)格和市場價(jià) 格相去甚遠(yuǎn)，無形之中利益受到極大損害。2. 土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)用不足 。就全國來看，征用農(nóng)民 土地的補(bǔ)償費(fèi)是不一樣的，但總體來說，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都比較低，一般都在 每畝 0.5 萬元至 2 萬元之間，高的也很

11、少超過每畝 3 萬元至 4 萬元。尤其是 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，與其他項(xiàng)目相比征地補(bǔ)償費(fèi)更低。在一些地方，隨意降 低對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償和截留征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，農(nóng)民得到的只是其中很少的一部分。同時(shí)，土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益在分配上也不合理，土地 管理法規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30%上繳中央財(cái)政， 70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)”。顯然，這一規(guī)定排斥了農(nóng)民 隨土地增值而受益的權(quán)利。3. 失地農(nóng)民社會(huì)保障不充分，生存隱患堪憂 。農(nóng)民的土地被 征用以后，也就失去了賴以生存和保障的基本資料，但是絕大多數(shù)的失地農(nóng) 民并沒有得到相應(yīng)的市民待遇和城市居民享有的社會(huì)保障權(quán)利。雖然政府給

12、 予失地農(nóng)民一些補(bǔ)償，有些地方也制定了相應(yīng)的保障措施，如居住、教育和 最低生活保障，但目前覆蓋面還較小，而且大多屬短期行為和低水平保障。 一些失地農(nóng)民拿到的補(bǔ)償費(fèi)甚至還不足以保證基本生存，更不用說失地農(nóng)民 的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)等問題。在住房、教育和接受法律援助等方面，失 地農(nóng)民也不能得到與城市居民同樣的社會(huì)保障。而且從事實(shí)情況來看，很多 農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，有限的征地補(bǔ)償費(fèi)很快就會(huì)用完，他們往往在短時(shí)間內(nèi) 就會(huì)陷于困境。可以說，失地農(nóng)民社會(huì)保障的不充分不僅成為失地農(nóng)民的后 顧之憂，也成為農(nóng)村社會(huì)長治久安的后顧之憂。4. 失地農(nóng)民就業(yè)難失業(yè)多 。目前，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置基本上采 取自謀職業(yè)與推

13、薦就業(yè)相結(jié)合的辦法。自謀職業(yè)中多以打短工、開小店、辦小 廠為主，這些職業(yè)隨著城市化進(jìn)程的加快和城市管理的加強(qiáng)，隨時(shí)存在著被淘 汰的危險(xiǎn)，并且很多失地農(nóng)民文化水平較低，參與市場競爭能力較差，務(wù)工經(jīng) 商的機(jī)會(huì)較少。政府推薦與用地單位安置就業(yè)的人員，因?yàn)槭袌龈偁幒妥陨硭?質(zhì)的問題，在工作崗位的競爭上常常處于弱勢，很可能成為單位裁員的首選， 或者因適應(yīng)不了工作環(huán)境而再次失業(yè)。尤其是失地的中老年農(nóng)民，就業(yè)問題更 為困難。從短期看，這些失地又失業(yè)的農(nóng)民可能還可以靠一次性的征地安置補(bǔ) 償費(fèi)維持生計(jì)，但從長遠(yuǎn)看，隨著補(bǔ)償費(fèi)逐漸用完，其就業(yè)和后續(xù)保障問題將 日益突出。三、失地農(nóng)民利益受損的原因分析失地農(nóng)民利益受

14、損的原因是復(fù)雜多樣的，概括起來，制度方面的缺陷是農(nóng)民利益受損的根源所在1. 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊 。根據(jù)我國土地管理法，“城市市區(qū) 的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的 以外，屬于農(nóng)民集體所有”。土地集體所有制意味著農(nóng)民作為集體組織的成 員，都平等地?fù)碛屑w土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹?體產(chǎn)權(quán)”這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊不清，誰真正擁有土 地，實(shí)際上并不明晰。當(dāng)農(nóng)地被征用時(shí)，土地的補(bǔ)償收益應(yīng)歸集體所有，還是 應(yīng)分配給集體土地的成員，沒有明確的依據(jù)，而在實(shí)際操作中基本都給了集 體。面對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)這塊大餅，凡是能沾上一點(diǎn)關(guān)系的各行為

15、主體都要參與瓜 分，現(xiàn)實(shí)中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就直接參與征地補(bǔ)償費(fèi)的分配。農(nóng)村土地名義上屬于 集體所有，實(shí)際上常常被村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等少數(shù)干部所控制。2. 城鄉(xiāng)分割的戶籍制度障礙 。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是我國特定時(shí) 期的產(chǎn)物，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這一制度壁壘正逐步被打破。然而就目 前來說，我國在戶籍制度方面的改革仍顯滯后。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是造成失 地農(nóng)民利益受損、形成失地農(nóng)民問題的一大制度障礙。這一制度，使農(nóng)民享受 不了同城里人一樣的“國民待遇”。農(nóng)民雖然失去了土地，卻扔不掉披在身上 的“農(nóng)”字，仍然受到種種不平等待遇甚至歧視。失地后，他們享受不到城市 居民的最低生活保障，生活無著落。失

16、地后再就業(yè)時(shí)，也常受到城市的排斥。 一些城市怕大量的農(nóng)民工涌入，影響城市環(huán)境或造成城市就業(yè)壓力過大，因而 在很多行業(yè)歧視和排斥農(nóng)民工。失地農(nóng)民的子女因?yàn)闆]有城市戶口，入學(xué)受教 育也困難重重。3. 土地征用管理制度失范 ?，F(xiàn)在的土地征用過程，大量存在著征地范 圍亂、征地程序不完善、征地補(bǔ)償方式不合理以及被征地農(nóng)民安置難等問題。<1）征收范圍的界定不夠明確 。我國憲法第 10 條規(guī)定：“國家 為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ) 償”?？梢?，征收土地的前提是為了“公共利益”的需要。我國的土地管理 法規(guī)定：“凡國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)等都

17、可 征收集體土地”。但因?yàn)閷?duì)“公共利益”的解釋不夠明確，使得“公共利益” 的土地征收往往與商業(yè)目的的土地征用混雜在一起，在實(shí)踐中無論是否為了 “公共利益”需要，幾乎所有城市建設(shè)用地也都通過征收的方式取得，造成征 地范圍過寬過濫的現(xiàn)象。<2 ）征用程序不夠完善 。我國的土地管理部門很多沒有設(shè)立專門裁決 土地征用中出現(xiàn)的爭議以及糾正土地征用雙方行為的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，被征用土地的 所有者很多也沒有將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)的收支狀況公開公布，接受監(jiān)督。<3 ）征地補(bǔ)償方式不合理 。目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按征用地的原用途以 及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的補(bǔ)償方式，沒有從土地本身的價(jià)值去考慮對(duì)權(quán)益 的補(bǔ)償，也沒有

18、考慮到對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，而且這種補(bǔ)償方式，對(duì)產(chǎn) 業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的土地產(chǎn)值也很難按實(shí)計(jì)算。<4）對(duì)失地農(nóng)民的安置 方式較為簡單，缺乏從體制上、機(jī)制上根本解 決農(nóng)民后顧之憂的舉措，其中社會(huì)保障體系的滯后成為解決失地農(nóng)民生產(chǎn)生活 問題的一大制約因素。四、保障失地農(nóng)民利益的思考與建義陸世宏在中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的探索 【3】一書中說過：進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以 來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的主題，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本方向。保障失地農(nóng)民利益，其中的根本途徑要落實(shí)到改革征地制度、促進(jìn)失地農(nóng)民 就業(yè)和完善社會(huì)保障體系上來。在陸藝學(xué)的 “三農(nóng)論”當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、 農(nóng)村、農(nóng)民研究 【4】一書中這樣說過：“對(duì)農(nóng)民本質(zhì)的

19、變化，我們有些同志認(rèn) 識(shí)不足，估計(jì)不足，常常還用老的行政辦法去領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)果常常引起決策的失冷口”誤”。1. 以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度 。保護(hù)失地農(nóng)民利益， 首先必須從改革完善土地征用制度入手。<1）使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等 的產(chǎn)權(quán)地位 。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進(jìn)入土地市場，用 于非農(nóng)業(yè)用途。<2）保證國家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán) 。在世界上 絕大多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得，土地出售的價(jià) 格和相關(guān)賠償也必須經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成，政府不能利用強(qiáng)制力去為營利性 企業(yè)取得土地，政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。

20、必須制定相 關(guān)的制度措施，嚴(yán)格限制各級(jí)政府的強(qiáng)制性征地，對(duì)征地目的和范圍也要有嚴(yán) 格的界定。<3）對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。 為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償 必須以土地的市場價(jià)值為依據(jù)，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ) 償。 <4）完善征地程序，保證在征地過程中農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政 府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，要進(jìn)行公告，并就補(bǔ)償問題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商。征 地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、 收益權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。此外，還可探索建立專門的土地 法院<法庭），公正仲裁征地糾紛。2. 創(chuàng)新征地安置方式。<1）留地安

21、置 。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和被征地村的實(shí)際，由政府統(tǒng) 籌給被征地村劃撥一定數(shù)量的安身立業(yè)之地，由村民組織統(tǒng)一規(guī)劃、自主經(jīng)營 和開發(fā)利用，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng) 民有長期穩(wěn)定的收入，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題。<2）投資入股安置 。將安置補(bǔ)助費(fèi)的一部分歸入集體資產(chǎn)，由村 <居） 組織用于投資辦廠，政府給予適當(dāng)優(yōu)惠政策，使失地農(nóng)民可分享到穩(wěn)定而長遠(yuǎn) 的收益。<3）生產(chǎn)要素置換安置 。實(shí)行一畝土地置換若干面積的標(biāo)準(zhǔn)廠房， 廠房由征地方承建，并統(tǒng)一出租，在租金中按比例返還給失地農(nóng)民；也可以將 村<居）公共財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償置換為一定面積的標(biāo)準(zhǔn)廠房，其產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，由集 體經(jīng)營收益。 廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。各級(jí)政府應(yīng)拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)企業(yè)的用工需求和失地農(nóng)民的不同文化程度，開展多種形式