干貨土地一級(jí)開(kāi)發(fā)：從BT模式到PPP模式的演進(jìn)路徑及案例分析

1、干貨 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)：從BT模式到PPP模式的演進(jìn)路徑及案例分析【導(dǎo)讀】上世紀(jì)90年代，為解決土地資產(chǎn)流失等問(wèn)題，上海市成立土地發(fā)展中心，作為國(guó)有土地的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備制度就此誕生并迅速在全國(guó)范圍內(nèi)得以推廣，土地儲(chǔ)備制度大致包括土地收購(gòu)、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)，其中土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)即是將不具備土地出讓條件的生地做成可出讓的熟地的過(guò)程，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)獨(dú)立的土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)正式登上歷史舞臺(tái)，此后云南城投、上海城投、漳州發(fā)展、泰達(dá)股份、黑牡丹、張江高科、北科建、華夏幸福等企業(yè)紛紛進(jìn)入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，充當(dāng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商的角色。 經(jīng)過(guò)近20年的不斷探索，我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域在任務(wù)界定、權(quán)責(zé)分配、商業(yè)

2、模式、資金融通、監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面不斷規(guī)范，從商業(yè)模式上看，我國(guó)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補(bǔ)償模式再到利潤(rùn)分成模式的演進(jìn)，未來(lái)將向PPP模式進(jìn)一步發(fā)展。一、BT模式委托代建企業(yè)以代建規(guī)模為基數(shù)，收取一定的委托代建費(fèi)用（約8%-10%），代建方僅負(fù)責(zé)拆遷、安置及土地整理、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。此類(lèi)型項(xiàng)目對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)收益穩(wěn)定，對(duì)政府來(lái)說(shuō)需要對(duì)建設(shè)成本都低，承擔(dān)了較大的財(cái)政壓力。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的BT模式又稱(chēng)固定收益模式或工程總包模式，指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)接受土地儲(chǔ)備中心的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和

3、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，土地儲(chǔ)備中心按照總建設(shè)成本的一定百分比作為經(jīng)營(yíng)加成。很多地區(qū)對(duì)利潤(rùn)加成部分進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，如北京規(guī)定：通過(guò)招標(biāo)方式選擇開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)的，由開(kāi)發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8；杭州規(guī)定：開(kāi)發(fā)整理單位的利潤(rùn)和工作經(jīng)費(fèi)按照實(shí)施方案測(cè)算的開(kāi)發(fā)整理成本總額的10%以?xún)?nèi)予以核定；昆明規(guī)定：市級(jí)國(guó)有投資公司組織實(shí)施的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，統(tǒng)一按照審計(jì)所確定的總投資額的16%給予投資回報(bào)，并計(jì)入土地收儲(chǔ)成本；BT模式簡(jiǎn)潔明了，企業(yè)收益穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)較小，是一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)常

4、用的商業(yè)模式。如2010年5月，黑牡丹公司與常州新北區(qū)政府簽署新北區(qū)萬(wàn)頃良田工程建設(shè)委托協(xié)議，常州新北區(qū)政府委托黑牡丹公司完成西夏墅鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)境內(nèi)總面積約為1538.10公頃的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，委托建設(shè)期不超過(guò)兩年，項(xiàng)目竣工后，新北區(qū)政府返還包括拆遷費(fèi)用、安置費(fèi)用、土地整理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用在內(nèi)的建設(shè)成本及10%的加成收益。此案例中，黑牡丹公司既沒(méi)有土地規(guī)劃?rùn)?quán)，又沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，僅負(fù)責(zé)拆遷、安置及土地整理、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，不涉及學(xué)校、醫(yī)院等公共配套項(xiàng)目，其盈利水平以土地開(kāi)發(fā)總成本為基礎(chǔ)，與土地出讓收入無(wú)關(guān)，更不參與分配土地增值收益。

5、新北區(qū)政府掌握了項(xiàng)目的規(guī)劃?rùn)?quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠確保項(xiàng)目的發(fā)展方向，但其需要對(duì)建設(shè)成本進(jìn)行兜底，面臨較大的財(cái)政及土地經(jīng)營(yíng)壓力。二、土地補(bǔ)償模式企業(yè)需要承擔(dān)巨大的現(xiàn)金流壓力，政府無(wú)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但政治風(fēng)險(xiǎn)較大，存在尋租空間。土地補(bǔ)償模式指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商在完成規(guī)定的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)任務(wù)后，土地儲(chǔ)備中心并不是給予現(xiàn)金計(jì)算，而是給予開(kāi)發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補(bǔ)償（可能需要走形式上的招拍掛）。在土地補(bǔ)償模式下，項(xiàng)目竣工后需由第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)、第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)發(fā)成本及土地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以便合理結(jié)算。土地補(bǔ)償模式從BT模式的基礎(chǔ)上演變而來(lái)，是開(kāi)發(fā)商曲線拿地，實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)的典型的商業(yè)模式。對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，該

6、模式有利于獲取優(yōu)質(zhì)土地，從二級(jí)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)獲取遠(yuǎn)多于一級(jí)開(kāi)發(fā)的資金回報(bào)，但要承擔(dān)巨大的現(xiàn)金流壓力；對(duì)于政府而言，該模式無(wú)需政府財(cái)政兜底，減輕了財(cái)政壓力，同時(shí)擁有該地塊的規(guī)劃?rùn)?quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，有利于確保項(xiàng)目的整體發(fā)展方向，但土地補(bǔ)償繞開(kāi)了招拍掛，或使招拍掛形式化，有悖公開(kāi)、公平、公正原則，具有一定的灰色性和政治風(fēng)險(xiǎn)，因此，土地補(bǔ)償屬于較為隱秘的商業(yè)模式，市場(chǎng)上公開(kāi)的此類(lèi)案例幾乎沒(méi)有。其流程大致如下圖所示：三、利潤(rùn)分成模式開(kāi)發(fā)商的收益分為兩部分，一是以委托代建工程總投資為基數(shù)一定比例（8%-10%）的代建費(fèi)用，二是土地出讓金的利潤(rùn)分成部分，此模式有利于激勵(lì)開(kāi)發(fā)商深度挖掘土地價(jià)值。不知曲江是否使用的此模式

7、：金地取得了南湖周邊大部分地塊的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)，南湖游金地投資修建。利潤(rùn)分成模式指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商接受政府的委托進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，將生地做成熟地后移交給政府，政府以招拍掛的形式進(jìn)行土地出讓?zhuān)恋爻鲎尳鹂鄢恋亻_(kāi)發(fā)成本、國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、征地農(nóng)民基本生活保障資金、教育資金、農(nóng)田水利資金、市集中資金等計(jì)提款項(xiàng)后的收益部分在政府和企業(yè)之間按照一定的比例進(jìn)行分成，一般而言，在土地出讓金無(wú)法彌補(bǔ)土地開(kāi)發(fā)成本的情況下，政府會(huì)承諾給予開(kāi)發(fā)商較低的保本收益。在分成模式下，分成比例因政府和企業(yè)博弈的結(jié)果而不同，不同的項(xiàng)目之間分成比例差別很大，有政府與企業(yè)按6:4分成的較低的比例，已有政府與企業(yè)按1：

8、9分成的極高的比例。通常情況下，分成比例跟土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對(duì)較偏的地塊，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商的分成通常要高些。利潤(rùn)分成模式有利于充分利用開(kāi)發(fā)商的土地經(jīng)營(yíng)能力，調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地深度經(jīng)營(yíng)的積極性，獲取較高的土地增值收益，是近年來(lái)十分流行的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商業(yè)模式。2010年，黑牡丹公司與常州新北國(guó)土儲(chǔ)備中心簽署的常州北部新城高鐵片區(qū)土地前期開(kāi)發(fā)委托合同約定：在17.5平方公里委托地塊內(nèi)，黑牡丹公司負(fù)責(zé)該地塊土地前期開(kāi)發(fā)，包括提供技術(shù)支持及資金籌集、土地補(bǔ)償、拆遷、安置補(bǔ)償、土地平整及該地塊前期道路和市政配套基礎(chǔ)設(shè)施等，土地用途主要為住宅、商業(yè)、辦公；其中核心

9、地塊前期開(kāi)發(fā)的年限不超過(guò)四年，開(kāi)發(fā)完成后，黑牡丹公司獲得該地塊土地前期開(kāi)發(fā)總成本10%的工程收益，并與區(qū)政府、管委會(huì)對(duì)該地塊土地出讓凈收益按照50%：50%的比例進(jìn)行分成。此案例中，黑牡丹公司擁有一定的土地規(guī)劃?rùn)?quán)，其盈利水平不僅以土地開(kāi)發(fā)總成本為基礎(chǔ)，更與土地出讓收入有關(guān)，于此同時(shí)，公司也有一定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為了增加土地分成收入，公司不僅負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、土地平整等常規(guī)的土地開(kāi)發(fā)事項(xiàng)，也會(huì)負(fù)責(zé)一些環(huán)境景觀建設(shè)（如加強(qiáng)景觀和園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、改造河湖等）、公共配套設(shè)施建設(shè)等以提升土地價(jià)值。新北區(qū)政府在讓渡部分土地增值收益的同時(shí)，引入了市場(chǎng)化的土地開(kāi)發(fā)力量，有利于深度挖掘土地的潛在價(jià)值，但政府需對(duì)開(kāi)發(fā)

10、商的土地開(kāi)發(fā)投入進(jìn)行兜底，有一定的財(cái)政壓力。四、PPP模式PPP模式也叫公私合營(yíng)模式，即政府授權(quán)民營(yíng)部門(mén)代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施（如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務(wù)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種商業(yè)模式。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，是理想的PPP模式運(yùn)行領(lǐng)域。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要收入來(lái)源為土地出讓收入，目前我國(guó)還沒(méi)有允許私營(yíng)部門(mén)出讓土地、分享收益的法律法規(guī)，因此，真正意義上的PPP模式尚未在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中明確使用，也沒(méi)有公開(kāi)的操作案例，現(xiàn)根據(jù)PPP模式的權(quán)責(zé)分配、投入產(chǎn)出等方面，模擬一個(gè)案例，以供參考。A地方

11、政府與B土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開(kāi)發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，空間規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、物業(yè)管理、公共項(xiàng)目維護(hù)等基礎(chǔ)性服務(wù)工作等；于此同時(shí)，B開(kāi)發(fā)商以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級(jí)政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級(jí)部分后的收入）作為投資回報(bào)，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專(zhuān)項(xiàng)資金等；合作期限內(nèi)，A政府只有監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，不得隨意干擾B開(kāi)發(fā)商的合理經(jīng)營(yíng)，政府也不必為開(kāi)發(fā)商的投資進(jìn)行

12、擔(dān)保、兜底；合作期限結(jié)束后，開(kāi)發(fā)商將C區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)條件已交給政府。在PPP模式下，開(kāi)發(fā)商成為土地開(kāi)發(fā)、土地經(jīng)營(yíng)甚至區(qū)域經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)主力，其既有土地規(guī)劃?rùn)?quán)也有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅負(fù)責(zé)常規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)管理，還要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商等產(chǎn)業(yè)服務(wù)工作，其收益主要來(lái)自由區(qū)域經(jīng)營(yíng)而新產(chǎn)生的土地、稅收等收入，合作期限完成后，將項(xiàng)目所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)無(wú)償移交給政府。政府將土地開(kāi)發(fā)、土地經(jīng)營(yíng)、區(qū)域經(jīng)營(yíng)的權(quán)利授權(quán)給開(kāi)發(fā)商，掌控區(qū)域發(fā)展方向的難度增大，但政府無(wú)資金投入，也無(wú)需兜底，沒(méi)有任務(wù)財(cái)政壓力，但需要制定嚴(yán)密、周全的監(jiān)督監(jiān)管措施，以防項(xiàng)目失敗或發(fā)生重大發(fā)展偏差。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的

13、商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析近年來(lái)，不斷高企的地方債務(wù)引起了全國(guó)范圍的高度重視。審計(jì)署公布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月末，全國(guó)政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計(jì)12.38萬(wàn)億，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬(wàn)億，相比2011年審計(jì)結(jié)果，不到三年，地方政府性債務(wù)余額增多超過(guò)7萬(wàn)億元。地方政府性債務(wù)主要投向市政建設(shè)(占比34.64%)、交通運(yùn)輸(占比24.43%)、土地收儲(chǔ)(占比11.22%)，這在很大程度上與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)有關(guān)。為獲得更多的城建資金，地方政府用盡了諸如銀行貸款、信托、基金、資管、BT、債券等融資手段，現(xiàn)如今銀行緊縮銀根，貸款、

14、信托、BT等多種融資手段受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)在需要的不再是融資手段的進(jìn)一步創(chuàng)新，而是到了融資理念，商業(yè)模式的及時(shí)轉(zhuǎn)變。PPP便是迎合這一轉(zhuǎn)變的重要方式。十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉也明確提出“要實(shí)實(shí)在在把PPP（公共私營(yíng)合作）這件事開(kāi)展起來(lái)”，發(fā)改委已經(jīng)推出了首批80個(gè)PPP項(xiàng)目，相信隨著法律法規(guī)的不斷健全，權(quán)責(zé)分配、收入產(chǎn)出、監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的不斷完善，PPP將成為未來(lái)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域主流的商業(yè)模式。（來(lái)源：中國(guó)金融地產(chǎn)會(huì)）簡(jiǎn)析片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式內(nèi)各方角色2014 年 9 月 23 日，財(cái)政部下發(fā)關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社

15、會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金201476 號(hào)），通知中首次提到利用政府和社會(huì)資本合 作模式（即 Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng) PPP）進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)， 拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變。 國(guó)務(wù)院于 2014 年 11 月 16 日下發(fā) 關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201460 號(hào)），財(cái)政部于 2014 年 11 月 29 日下發(fā)關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113 號(hào)），國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于 2014 年 12 月 2 日下發(fā)

16、關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資20142724 號(hào)），分別對(duì)利用 PPP 模式 吸引社會(huì)資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的新型合作模式提出了政策指導(dǎo)意見(jiàn)。PPP 模式對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的相關(guān) 參與方在城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造過(guò)程中的定位以及后續(xù)發(fā)展提供了新思路與新方向。城市片區(qū)開(kāi)發(fā)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模式中對(duì)整體性、協(xié)同性及復(fù)雜性要求極高的一種綜合模式，在城市片區(qū)開(kāi)發(fā)中施行 PPP 模式對(duì)于相關(guān)參與各方均具有重要的價(jià)值。 本文以目前全國(guó)各地已開(kāi)展或正在洽商的PPP片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合我們?cè)谙嚓P(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行PPP模式進(jìn)行的城鎮(zhèn)化片區(qū)開(kāi)發(fā)中各方的

17、角色 進(jìn)行簡(jiǎn)要分析與介紹，以求拋磚引玉。片區(qū)開(kāi)發(fā)及 PPP 模式片區(qū)開(kāi)發(fā)，我們理解為：城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造的參與方在符合國(guó)家以及當(dāng)?shù)匾?guī)劃的前提下，對(duì)擬開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行一體化的改造、建設(shè)與開(kāi)發(fā)。現(xiàn)階段全國(guó)范圍內(nèi)的片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目方興未艾，除本文后續(xù)將分別闡述的中信地產(chǎn)汕頭濠江濱海新城項(xiàng)目、五礦信托沈撫新城項(xiàng)目外，其他一大批片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目正在洽商過(guò)程中，如 2014 年 8 月，重慶市將釣魚(yú)嘴南部片區(qū)土地整治項(xiàng)目作為片區(qū) 開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目的試點(diǎn)， 長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣于 2014 年 12 月一次性推出了 8 個(gè)片區(qū)開(kāi) 發(fā)的 PPP 合作項(xiàng)目試點(diǎn)。 片區(qū)開(kāi)發(fā)作為整體性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與改造模

18、式，其涵蓋的范圍廣，相關(guān)參與 方多，亦需要相關(guān)參與方具備較強(qiáng)的合作能力。鑒于上述片區(qū)開(kāi)發(fā)的特征，片區(qū)開(kāi)發(fā)對(duì)資金需求量大，開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，涉及領(lǐng)域廣（包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等多方面的 工作，國(guó)發(fā)201460號(hào)也對(duì)除土地一級(jí)開(kāi)發(fā)外的上述其他幾個(gè)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行 PPP 模式的合作提供了指導(dǎo)意見(jiàn)），單獨(dú)由政府或政府平臺(tái)公司完成難免會(huì)出現(xiàn)資金缺口，進(jìn)而導(dǎo)致片區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程停滯并影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)度。而單獨(dú)由社會(huì)資本方進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理， 則對(duì)社會(huì)資本方的開(kāi)發(fā)建設(shè)能力與綜合水平有較高的要求，亦可能因與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通不暢對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響。此外由于片區(qū)開(kāi)發(fā)涉及公用事業(yè)與基

19、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，受限于相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的限制，單獨(dú)由社會(huì)資本方完成亦不具有法律規(guī)制范圍內(nèi)的可操作性。 在片區(qū)開(kāi)發(fā)中使用 PPP 模式，可發(fā)揮政府方與社會(huì)資本方的各自?xún)?yōu)勢(shì)。一般由政府方與社會(huì)資本方合作設(shè)立項(xiàng)目單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目單位），由項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開(kāi)發(fā)的主要工作，政府提供法律法規(guī)政策方面的指導(dǎo)與意見(jiàn)，亦可作為公共 服務(wù)的提供方為項(xiàng)目單位提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。而社會(huì)資本方則可有效利用其資金方面的優(yōu)勢(shì)或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)參與片區(qū)開(kāi)發(fā)，并按談定的合作模式獲取可預(yù)期的穩(wěn)定回報(bào)與收益；同時(shí)，亦可根據(jù)不同片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目 的實(shí)際情況引入其他參與方共同作為項(xiàng)目單位的合作方完成項(xiàng)目， 以保證片區(qū)開(kāi)發(fā)

20、的進(jìn)度與質(zhì)量。以下結(jié)合目前國(guó)內(nèi)相關(guān)片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 的成功案例以及我們的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 模式中各參與方的定位進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。政府方 政府方一般作為 PPP 模式的發(fā)起者，通過(guò)政府平臺(tái)公司或其下屬單位作為項(xiàng)目單位的合作設(shè)立者之一，由項(xiàng)目單位作為片區(qū)開(kāi)發(fā)的主要執(zhí)行者，政府方為項(xiàng)目單位提供必要的政策便利與公共服務(wù)（如相關(guān)項(xiàng)目審批與政策建議等）。結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，政府方也可能對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行直接投資或通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持項(xiàng)目單位的片區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)程；政府方同時(shí)亦會(huì)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)與社會(huì)資本方共同分享收益，并于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)周期屆滿(mǎn)后，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況收回部分項(xiàng)目的所有權(quán)（如高速公路、城鎮(zhèn)綠地公園

21、等）。同時(shí)政府方應(yīng)同時(shí)作為監(jiān)管者，適時(shí)對(duì)相關(guān)政府采購(gòu)、招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等流 程進(jìn)行監(jiān)督與管理。在部分特殊的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，若涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，政府方還需要協(xié)助項(xiàng)目單位共同完成相關(guān)土地征收拆遷手續(xù)、農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)以及地上附著物與地上房屋的征收拆遷事宜。對(duì)政府方而言， 如何使政府采購(gòu)、招投標(biāo)等流程既符合國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，又保證項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)與靈活性，同時(shí)確保政府方投資的回報(bào)以及開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)周期屆滿(mǎn)后的項(xiàng)目處理，這些均需要在 PPP 項(xiàng)目合同中加以詳細(xì)的約定，也是片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 中需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討的內(nèi)容。片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目因其開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，需要相關(guān)政府方與社會(huì)資本方在項(xiàng)目啟動(dòng)前作好

22、充分的內(nèi)部與外部調(diào)研，特別是在規(guī)劃方面以及對(duì)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度的整體把握，避免因整體開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程中的部分環(huán)節(jié)無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家及地方相關(guān)法律法規(guī)的要求而導(dǎo)致項(xiàng)目停滯（如涉及征地與拆遷工作的時(shí)間估算與預(yù)算測(cè)算等）。2015 年初發(fā)生在重慶市石柱縣的某安置房項(xiàng)目因征地拆遷無(wú)法及時(shí)完成以及無(wú)法滿(mǎn)足安置房建設(shè)手續(xù)等原因被迫終止的案例，值得片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目的參考 與注意。 社會(huì)資本方 社會(huì)資本方作為片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 中的主要資本投入方，其通過(guò)與政府方簽署 PPP 項(xiàng)目合同， 共同設(shè)立項(xiàng)目單位進(jìn)行片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本方是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金主要投入方，負(fù)責(zé)在與政府方溝通的基礎(chǔ)上對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)行整體的控

23、制、運(yùn)營(yíng)與管理， 這種全新的角色也對(duì)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)管理綜合性質(zhì)項(xiàng)目 的能力提出了全新的要求。如 2014 年已啟動(dòng)并已通過(guò)財(cái)政部研究所確認(rèn)為片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 試點(diǎn)項(xiàng)目的位于汕頭市濠江區(qū)的中信濱海新城項(xiàng)目（廣東省目前最大的城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，其規(guī)劃控制占地面積約為168平方公里，主要由南濱片區(qū)、北山灣片區(qū)、“一江兩岸”片區(qū)、臨港RBD 片區(qū)、龍虎灘國(guó)際旅游度假區(qū)、由蘇埃過(guò)江隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地構(gòu)成的蘇埃通道捆綁項(xiàng)目幾部分組成，項(xiàng)目計(jì)劃開(kāi)發(fā)周期為25 年），濠江區(qū)政府與中信地產(chǎn)已就該項(xiàng)目于2011年簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。在中信濱海新城項(xiàng)目中，作為項(xiàng)目單位的中信濱海新城投資發(fā)展有限公司將負(fù)

24、責(zé)部分土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，以及部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)與招商的工作。對(duì)于社會(huì)資本方而言，是否具有維持長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)建設(shè)的持續(xù)融資能力、豐富的同質(zhì)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)管理片區(qū)整體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的能力，均是在進(jìn)入片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目之前值得考量的問(wèn)題，如上述中信濱海新城項(xiàng)目，中信地產(chǎn)作為社會(huì)資本方，其所依托的是中信集團(tuán)的全金融牌照以及豐富的投融資經(jīng)驗(yàn)。而該項(xiàng)目中因涉及蘇埃過(guò)江隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地部分，與政府方關(guān)于征地的合作以及與專(zhuān)業(yè) 隧道建設(shè)公司（本項(xiàng)目中由濠江區(qū)政府設(shè)立的隧道公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)上述隧道建設(shè)工程及其捆綁統(tǒng)征地工作）的合作也尤為重要，同樣也會(huì)考驗(yàn)社會(huì)資本方的整體統(tǒng)籌與綜合項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力與經(jīng)驗(yàn)。再者，與政府方溝通商

25、談中，最為核心的仍然是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)周期中以及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)完成后，如何回收其投資，以及投資的收益如何分配與體現(xiàn)的問(wèn)題。我們理解，此問(wèn)題亦需要根據(jù)不同片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目的性質(zhì)區(qū)分對(duì)待。如涉及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與征地的項(xiàng)目部分，可考慮通過(guò)該地塊在二級(jí)市場(chǎng)上公開(kāi)招拍掛所取得的土地出讓收入對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償（需符合國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法及相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地出讓收入“收支兩條線”的規(guī)定）。涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目部分，可考慮通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償。涉及其 他市政基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目部分， 政府方或可通過(guò)直接回購(gòu)的方式支付社會(huì)資本方的 收益。發(fā)改投資20142724 號(hào)的第三條中也對(duì)投資

26、收益收回的模式進(jìn)行了積極 的探討。此外，坊間流傳的項(xiàng)目收益?zhèn)鶚I(yè)務(wù)指引也為 PPP 項(xiàng)目回收投資提供了另一種具有探討意義的方式。此外，目前社會(huì)資本方中亦存在較為活躍的金融機(jī)構(gòu)投資者，如信托公司、基金公司等資金方。這些金融機(jī)構(gòu)投資者若其作為社會(huì)資本方參與片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目，則因其財(cái)務(wù)投資人的性質(zhì)，往往不對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目整體進(jìn)行實(shí)質(zhì)控制，而是傾向于由政府方作為項(xiàng)目的實(shí)際開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)投資者 實(shí)質(zhì)上仍類(lèi)似于通過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 模式向政府方融資的債權(quán)人，但政府方可以通過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 模式有效控制政府方的地方債務(wù)。結(jié)合我們的經(jīng)驗(yàn)，片區(qū)開(kāi) 發(fā) PPP 項(xiàng)目的最佳途徑仍是由具備綜

27、合實(shí)力的社會(huì)資本方與政府方共同合作開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，并積極地參與到項(xiàng)目中來(lái)。或許在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)投資者或可考慮通過(guò)類(lèi)似于有限合伙企業(yè)中有限合伙人的身份加入片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目，以其充足的資金能力為片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 提供支持。服務(wù)提供方片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目中的服務(wù)提供方主要指作為第三方機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目單位提供服務(wù)的公司或企業(yè)， 如片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目中承擔(dān)部分建設(shè)工程的承包商、 設(shè)計(jì)單位、 監(jiān)理單位，具有專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力的道路公司、軌道交通公司、隧道橋梁公司等專(zhuān)業(yè)單位，以及在片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 過(guò)程中提供其他專(zhuān)業(yè)性服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)。按照財(cái)政部于 2014 年 12 月 31 日下發(fā)的 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法（財(cái)庫(kù)2014215號(hào)），項(xiàng)目單位就片區(qū)開(kāi)發(fā) PPP 項(xiàng)目與服務(wù)提供方的洽商與合同安排，均須滿(mǎn)足我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)