本地人與外地人：一個新的二元社會在形成

1、本地人與外地人：一個新的二元社會在形成      統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展究竟是區(qū)域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，并研究流動人口中的新現(xiàn)象，要自上而下地拿出真正解決問題的系統(tǒng)辦法。 近年來，筆者在浙江、廣東、江蘇、上海等地進行了一些社會調查，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)結構確實出現(xiàn)了許多新變化，尤其在沿海發(fā)達地區(qū)，本地人和外地人的問題尤為突出，在當?shù)匦纬闪艘粋€新的二元社會。    

2、外地人大多不愿回鄉(xiāng) 目前在許多地區(qū)，外來人口已經占有相當數(shù)量，甚至超過本地居民的人數(shù)，他們絕大多數(shù)是農民工。外來人口中既有不斷流動的流動人口，也有基本不流動的常住人口；既有外來的城市戶籍人員，也有進城務工人員；他們既有地區(qū)間的流動,也有地區(qū)內的流動。比如，上海市現(xiàn)有戶籍人口1300萬，有登記的外來人口700萬。浙江義烏市本地戶籍人口只有70萬，常住外來人口達到100多萬。深圳市戶籍人口只有200萬，但是，其實際管轄人口至少有1400萬。 所謂外地人和本地人區(qū)分，以當?shù)貞艏疄闇?。外來人口的大量出現(xiàn)是人口流動的結果，但是，外來人口又不是簡單地等同于流動人口，因為，很多外來者已經長期在流入地居住和生

3、活，甚至在此娶妻生子、安家落戶了。并且，在流動過程中，農民工群體已經出現(xiàn)了代際更替，1970年代末以后出生的新生代農民工，他們向往城市生活，更多的人不愿返回農村。 20世紀90年代中期以后，不少地方政府官員和學者們曾經樂觀地估計，經過一段時間的外出就業(yè)，農民工們學到了技術、開闊了眼界、積累了知識和財富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動家鄉(xiāng)的發(fā)展，不少農民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”。但是，事實并不十分樂觀。筆者2005年在四川某縣的實地調查中就發(fā)現(xiàn)，上個世紀90年代末曾經回流返鄉(xiāng)的農民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。 對當?shù)卣纳鐣芾砗凸卜仗岢隽藰O

4、大挑戰(zhàn) 外來人口的大量涌入雖然為當?shù)亟洕鐣l(fā)展作出了巨大貢獻，正如上海人所說，他們的發(fā)展得益于老外和老鄉(xiāng)，但是，大量外來人口也給當?shù)卣纳鐣芾砗凸卜仗岢隽藰O大的挑戰(zhàn)。從理論上講，政府應該為所有的居民提供公共服務和公共產品，因為所有的居民都是納稅人。但是，長期以來，各地政府的主要服務對象主要是自己的戶籍人口，而且實行城鄉(xiāng)戶籍不同待遇。進入新世紀以來，特別是近幾年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念下，地方政府特別是經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府，開始著手解決本地農民城鎮(zhèn)化的問題，為本地進城的農民工和農轉非的農民進行市民化的社會管理，提供市民化的公共服務。但是，對于流動人口特別是農民工，盡管有意要解決他們的

5、實際困難，維護他們的合法權益，卻認為他們最終還是要回到所流出的地方，因此，對于外來人口仍然實行差別化的社會管理和公共服務，而且更多的是管理而不是服務。 即便如此，很多時候，地方政府對于外來人口的社會管理也不到位。一方面是對于外來人口的合法權益沒有給予應有重視，疏于對他們的社會管理和服務，認為應是流出地政府的責任；二是包括中央政府在內的上級政府對于地方政府的機構和人員編制、經費保障等設置，是依據當?shù)厝丝谠O置的，而且是十幾年前的當?shù)厝丝?，并沒有考慮到外來人口大量涌入及其現(xiàn)實的需要。隨著外來人口大量涌入，即使地方政府想為外來人口提供有效的社會管理和公共服務，也會因為機構、人員、經費等受限而力不從心。

6、 外來人口在沿海發(fā)達地區(qū)的城市和工廠大量聚集，有各種地緣、業(yè)緣團體。雖然職業(yè)五花八門，但是在居住地上很容易形成村落化聚集，形成河南村、安徽村、湖南村等；在社會關系上，形成了各種老鄉(xiāng)會等，在主流社會之外形成一個亞社會、亞文化。這些組織在發(fā)揮積極作用的同時，也有很大的社會隱患。兩種群體、兩種社會結構的并存，為黑幫團伙和黑社會性質的犯罪提供了基礎和土壤。外來人口犯罪已經成為上海、廣東、浙江等省市比較頭痛的一個問題。 新的二元社會給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出新難題 外來人口與本地人口一起成為常住人口，成為當?shù)厣鐣Y構的有機組成部分時，他們與本地人的根本區(qū)別僅僅在于其外地戶籍身份，這就給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

7、提出了新的難題：他們是屬于其戶籍所在地政府服務和管理，還是屬于工作和居住地政府服務和管理？他們能夠成為當?shù)厝丝诘囊粋€有機組成部分還是要繼續(xù)流動回到老家？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展究竟是區(qū)域的概念，還是戶籍身份的概念，抑或是兩者兼顧？該做哪些積極有效的工作，以促進外來人口公共服務和社會管理問題的解決？回答和解決這些問題，需要各級政府，特別是中央政府認真思考，并研究流動人口中的新現(xiàn)象；需要各級政府真正樹立納稅人的觀念，淡化和破除身份的概念，消除人為設置的身份隔離帶；要自上而下地拿出真正解決問題的系統(tǒng)辦法，而不是停留在諸如是叫“農民工”還是叫“新市民”這樣的稱呼上做文章。當然，我們不能指望這項改革一夕之間就

8、能完成，還需循序漸進。（作者龔維斌系國家行政學院政治學教研部副主任、教授） >>>延伸閱讀 人口倒掛帶給 一位地方官員的困惑 我是深圳一名政府機關干部。也許因為是在深圳，我對于城鄉(xiāng)二元結構的對立感觸并不十分深刻。隨著城市化進程的加快，目前深圳基本上沒有農村了，帶給我們困擾最大的是外來的大量移民。改革開放以來，大批外地人口遷入深圳。這些遷移人口成為深圳建設的主力軍，他們以社會財富創(chuàng)造者與消費者的雙重身份，推動了特區(qū)經濟社會的發(fā)展。在區(qū)區(qū)不過2020平方公里的土地上，深圳目前的人口已經超過了1400萬，其中有戶籍的人口只有200萬。這一人口倒掛現(xiàn)象給深圳帶來了繁榮，同時也帶來了煩

9、惱，對我們地方政府的考驗也很大。 2005年，深圳就曾因為“控制入深人口數(shù)量”而遭到大量非議，這就是我想說的一個大問題，城鄉(xiāng)二元結構演變到現(xiàn)在，我認為我們應該討論的是如何有效實現(xiàn)城市化和工業(yè)化的問題，這是很多大城市的管理者所頭疼而苦于得不到有效解決的問題?？刂仆鈦砣丝跀?shù)量確實事出無奈，一方面是由于我們的政府管理水平不高，但我想說一下我們這些城市管理者的難處。我看了不少報道，對于我們的做法大部分都是批評，有說自私、狹隘的，有說片面、僵化的。可是真正到實踐中來，那么多的人口，在那么小的一個地方，如何解決如此眾多的人口教育、就業(yè)、保障、管理問題以及由此引發(fā)的社會矛盾？試想一下如果各地經濟都均衡發(fā)展，而不是哪發(fā)展得好就往哪涌，分散一下流動人口的壓力會是什么樣的情況。這樣的問題不是深圳一個地方能夠解決的，必須放在全國的高度去看。 深圳對外來人口制定了不少的優(yōu)惠政策，也盡量給予了相應的待遇。我們其實很歡迎外來人口，他們恰恰是深圳獲得低成本發(fā)展的動力。在中國經濟發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了不少利用完農民工就“甩包袱”的現(xiàn)象，但一味地苛責地方政府也有失公允，