對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的探索與思考

1、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的探索與思考         隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，轉(zhuǎn)軌時期影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的因素很多，有宏觀方面的，有微觀方面的；有客觀方面的，有主觀方面的；有歷史形成的，有現(xiàn)實所致的；有體制方面的，有人的主觀努力不夠的等等。這些諸多因素中，因地區(qū)差異和人的差異，表現(xiàn)出孰輕孰重。根據(jù)這些年從事農(nóng)村工作的觀察、實踐和思考，就影響制約我縣農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制的問題及原因，談幾點不成熟的體會。     一、科學(xué)的行政管理體制是權(quán)責(zé)利

2、的一致性     行政管理體制主要解決政府體系中各層級的權(quán)限劃分問題，它是現(xiàn)代政府有效運行的基礎(chǔ)。政府職能行使的前提和基礎(chǔ)是權(quán)力，不同的行政管理體制確定不同的權(quán)限劃分和利益調(diào)整方式，產(chǎn)生不同的行政動力機制?？茖W(xué)的行政管理體制要體現(xiàn)行政主體責(zé)任、權(quán)力和利益的一致性，使行政職能的行使有充分的權(quán)力保證，使利益劃分更加合理，才能調(diào)動行政主體的積極性，達到行政管理的目標。     二、我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要問題及原因     目前，我縣農(nóng)村正處于計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌

3、時期，國家雖然在不斷地調(diào)整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，但受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟觀念的影響，在改革過程中，權(quán)力往往因主觀方面的原因，調(diào)整不到位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制存在的問題仍然比較突出，形成了政府職能履行的體制障礙，也產(chǎn)生了經(jīng)濟社會發(fā)展中政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)性屏障。其主要表現(xiàn)是：     （一）條塊分割削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一管理權(quán)。條塊分割是我國行政管理體制中普遍存在的問題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府權(quán)力交叉的現(xiàn)象尤為突出，縣政府的職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐的站所、分局切割了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，目前上劃的部門有公安、司法、法院、工商、稅務(wù)、土地、教育、衛(wèi)生、廣電等，上劃管理的出發(fā)點是加強

4、依法行政，統(tǒng)一集中管理，提高執(zhí)法水平，更好的服務(wù)基層、服務(wù)農(nóng)村。但實際管理過程中往往出現(xiàn)的是權(quán)力上收，責(zé)任下劃，相互不配套，上劃部門都聽命于上級主管部門，以本部門為中心，甚至強調(diào)部門的職能和權(quán)力，有的出現(xiàn)各行其是，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟社會事務(wù)管理過程中難以形成一盤棋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所分局進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，其結(jié)果是政出多門，政策打架，權(quán)力交叉，責(zé)任推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理過程中難以協(xié)調(diào)，甚至無所適從。     （二）權(quán)責(zé)利的不一致性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有效行使政府職能。權(quán)力、責(zé)任和利益分配的一致性是權(quán)力有效行使的前提和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域

5、內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟社會發(fā)展中最基層的權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，理應(yīng)從法律上賦予依法行使國家權(quán)力，全力維護地方穩(wěn)定，大力發(fā)展地方經(jīng)濟，推動地方事業(yè)發(fā)展。然而，現(xiàn)行管理體制中存在的種種弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在管理地方經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)權(quán)力缺位，責(zé)任越位，利益分配失調(diào)。突出的表現(xiàn)是，在行政管理方面沒有行政處罰權(quán)，在國土資源管理和城鄉(xiāng)建設(shè)方面沒有規(guī)劃權(quán)和建設(shè)管理權(quán)，在社會穩(wěn)定方面沒有公安管理和治安處罰權(quán)，在稅務(wù)方面承擔(dān)著培養(yǎng)稅源，增加稅收的責(zé)任壓力卻沒有制定稅收激勵措施權(quán)，在保護生態(tài)和環(huán)境保護方面沒有執(zhí)法管理權(quán)，在財政支出上沒有調(diào)控權(quán)等，政府權(quán)力的不完整性，權(quán)責(zé)利的脫節(jié)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一級行政管理中事實上不具

6、有行政執(zhí)法主體資格，難以有效行使政府職能。     （三）財政管理體制不完善，干擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制是政府管理體制的重要組成部分。目前，我縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有理順與上級政府的財政關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府在財政收入權(quán)和支出權(quán)方面的權(quán)限與責(zé)任劃分，決定了縣政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效行使職能的空間范圍和責(zé)任范圍。盡管我縣的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政實行了分稅制財政體系改革，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財政運行中的壓力，但仍存在以下問題：一是財政上的權(quán)責(zé)利仍然不一致。財權(quán)集中在縣級，事權(quán)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財權(quán)制約事權(quán)，事權(quán)拖累財權(quán)，上下交叉影響，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)均處于難運行境地，而新實行的分稅制財政體制

7、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級多流于形式，對原有體制并沒有觸動。二是財政動力和壓力相矛盾。現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政收支方式是收入上繳和支出下?lián)?，收入上繳，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收全部上繳國庫，年底平衡考核，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏組織和管理收入的動力；支出下?lián)?，即由縣財政根據(jù)財力和人員經(jīng)費核定支出基數(shù)按月向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下?lián)堋嶋H上縣級核定的支出基數(shù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際需求之間普遍存在較大缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保運轉(zhuǎn)支出壓力過大。三是財稅機構(gòu)設(shè)置分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行財政所建制，財政所按行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門，而地方稅務(wù)分局所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置中，有些按行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，有的按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置，是作為縣稅務(wù)局的派出機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財稅管理不統(tǒng)一，政府沒有完整的財稅功能

8、，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有成為一級獨立的財政實體。因此，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅部門之間協(xié)調(diào)職能難度。加大了稅收成本，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門工作職責(zé)的全面有效履行。     （四）績效考核體系不完善，引導(dǎo)著政府工作的片面性和不全面性。縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績效考核是一個行為導(dǎo)向，科學(xué)的績效考核體系必須反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的規(guī)律?？冃гu價的標準只有真正反映政府所承擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展職責(zé)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的目標相一致，績效評價才能對政府領(lǐng)導(dǎo)行為有正確的引導(dǎo)作用，才能使政府領(lǐng)導(dǎo)人的活動始終追隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)長遠發(fā)展的目標。目前，我縣的績效考核與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展目標有一些偏差。表現(xiàn)為：一是績效考核評價偏向于增長性指標，輕

9、視發(fā)展性指標。如GDP增長率、財政稅收增長、農(nóng)民人均純收入增長等，數(shù)字增長能直觀地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的變化，但片面強調(diào)增長性數(shù)字則容易忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展有其固有的規(guī)律和發(fā)展周期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期等，每一階段的產(chǎn)出效果不盡相同，但每一個階段都是未來發(fā)展不可缺少的前期發(fā)展過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展是經(jīng)濟、社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，只有科技教育事業(yè)不斷發(fā)展，社會文明不斷進步，投資環(huán)境不斷優(yōu)化，社會制度不斷完善，生態(tài)環(huán)境不斷改善，人民生活水平穩(wěn)步提高，經(jīng)濟發(fā)展才有持續(xù)推進的基礎(chǔ)。二是績效偏向顯性指標，輕視隱性指標。政府工作績效有一些是外顯的，可以量化的，比如財政收入的指標、農(nóng)民人均收入的指標、爭取的項目、引進

10、的外資等，有一些工作績效不易顯現(xiàn)，不易量化，但卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展進步直接關(guān)聯(lián)，比如人口素質(zhì)的提高、科技水平的提高、生態(tài)環(huán)境的改善、投資環(huán)境的改善，甚至遺留問題的解決等，但我們的一些績效評價卻往往看顯性的政績，關(guān)注有形的變化，而輕視無形變化，導(dǎo)致舉債搞形象工程、面子工程，而人民群眾迫切需要的文化知識、科技知識等得不到關(guān)心和重視。     上述問題的產(chǎn)生和存在，一方面是因為我國行政管理體制中普遍存在的條塊管理問題，重權(quán)輕責(zé)的問題；另一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，管理體制轉(zhuǎn)變中改革滯后的問題，我國法律及地方性法規(guī)規(guī)定的管理

11、職能只落實到縣政府，縣政府是行政執(zhí)法的最基層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，只有受縣政府及部門委托的前提下，才能履行一些縣級的管理職能?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理內(nèi)容已從農(nóng)業(yè)管理為主轉(zhuǎn)移到多產(chǎn)業(yè)管理和全社會管理為主，與計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的內(nèi)容和方法有著根本區(qū)別，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式和管理權(quán)限也應(yīng)進行相應(yīng)的改革和調(diào)整。     三、改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的努力方向     目前，國家非常重視"三農(nóng)"工作，出臺了一系列加強農(nóng)村工作的相關(guān)政策，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制也在不斷的改革和完善。但縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一

12、個上下聯(lián)動管理的系統(tǒng)管理工程，大的管理制度的調(diào)整和改革，需要省、州的支持，在我縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革中應(yīng)在以下幾方面努力進行探索與實踐。     （一）根據(jù)"權(quán)責(zé)利"相統(tǒng)一的原則，應(yīng)在擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事管理權(quán)上著力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中統(tǒng)一管理提供人力保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中統(tǒng)一管理失衡的核心是人權(quán)的上劃管理，因此，應(yīng)在人事權(quán)上尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上劃管理的鎮(zhèn)屬各職能部門主要負責(zé)人的任用、評聘、調(diào)配應(yīng)具有同意任命權(quán)和調(diào)配聘用權(quán)。     （二）委托賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的管理權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中統(tǒng)一管理提供執(zhí)法權(quán)力保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的第一責(zé)任人。目前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的多個"一票否決制"，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人重大責(zé)任，工作繁多，壓力很大，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)開展工作過程又缺乏依法行使權(quán)力的執(zhí)法權(quán)。在無法改變大的執(zhí)法政策環(huán)境的條件下，縣人民政府如何賦予