關于機動車強制三責險制度實施的爭議及思考

1、關于機動車強制三責險制度實施的爭議及思考一、機動車強制三責險制度含義、功能及特征（一）機動車強制三責險制度的含義機動車強制三責險是機動車第三者責任強制保險的簡稱。機動車強制三責險制度是通過保險方式來分散、轉(zhuǎn)嫁交通安全風險的重要機制，涉及保險人、被保險人、受害人三者之間的復雜的利益分配關系。 （二）機動車強制三責險的功能 某項制度的功能是由其本身的性質(zhì)決定的。從性質(zhì)上看，機動車強制三責險是一種具有準社會保險性質(zhì)的國家法定保險 。機動車強制三責險制度的實施使得保險可以借助國家法律的力量進行強制實施，這樣能夠進一步強化保險的分散風險、消化損失、穩(wěn)定社會生活的功能。所以說，機動車強制三責險并不是嚴格意

2、義上的社會保險，也不是社會保障機制的組成部分，卻從功能上發(fā)揮著社會保障機制的作用，屬于一種準社會保險制度。 （三）機動車強制三責險制度的特征 與傳統(tǒng)的商業(yè)第三者責任險相比，強制三責險制度規(guī)定的三責險具有以下四個特征：一是公共政策性。強制三責險的各項立法，都是以保障事故受害人和社會大眾的利益為本位，具有強烈的公共政策含義。二是強制性。保險公司不得拒保，無特殊情況不享有合同解除權；被保險人不論是否愿意，都必須依照規(guī)定進行投保。三是法定性。強制三責險的內(nèi)容必須經(jīng)保險監(jiān)管機關核準；保險費率一般由保險監(jiān)管機關依職權確定，保險經(jīng)營者對該費率有接受的義務。四是基本保障性。強制三責險旨在維護社會的穩(wěn)定與和諧，

3、通常只向受害人提供最基本的保障。即強制三責險只保障交通事故傷者在緊急情況下“救命”的基本費用和亡者所必須承擔的撫養(yǎng)人生活費。 二、機動車強制三責險制度在我國的實施現(xiàn)狀 我國機動車強制三責險脫胎于商業(yè)保險公司開辦的機動車第三者責任險，自機動車第三者責任險由商業(yè)保險公司自主經(jīng)營、機動車用戶自愿開辦到機動車強制三責險制度的確立是一個循序漸進的過程，同時也是一個由地方主導到國家主導的過程。自1980年保險業(yè)全面恢復國內(nèi)業(yè)務以來，機動車第三者責任險就是商業(yè)保險公司的一個重要產(chǎn)品，當時，該險種基本上屬于自愿性保險。改革開放后，特別是在1991年道路交通處理辦法頒布后，我國部分地區(qū)通過地方性立法的方式推行了

4、機動車強制保險制度。截至2004年，已有24個省、自治區(qū)、直轄市實行了機動車強制保險制度。這一階段，機動車強制三責險制度的推行由地方性立法和地方政府主導。 隨著改革開放的深入發(fā)展，以地方性立法和地方政府推行的機動車強制保險制度逐漸顯示出其局限和不足 ：一是全國機動車保有量不斷上升，道路交通綜合環(huán)境的配套和改善則相對滯后，交通事故進入多發(fā)期。二是民事賠償法律制度不斷完善，人們權利意識不斷增強，交通事故引發(fā)的賠償案件數(shù)量和賠償金額大幅上升。原有的地方性強制保險制度雖然可以在一定程度上解決對受害人的賠償問題，但由于其效力層次低、覆蓋面有限、賠償標準不一、保障的隨意性較大，難以滿足整個社會的需要。這樣

5、，機動車強制三責險制度逐步走到了國家立法和中央政府主導的階段。2003年10月28日，全國人大通過了中華人民共和國道路交通安全法（以下簡稱道交法）。并于2004年5月1日正式實施。該法第17條規(guī)定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金，具體辦法由國務院規(guī)定。”這是我國第一次以法律的形式規(guī)定集中統(tǒng)一的機動車強制保險制度。根據(jù)道交法的有關規(guī)定，國務院法制辦會同中國保監(jiān)會積極開展機動車第三者責任強制保險條例（以下簡稱條例）的起草工作，將以行政法規(guī)的形式對機動車強制保險的內(nèi)容做出詳盡的規(guī)定。 然而，由于強制保險制度涉及到國家、社會公眾、經(jīng)營主體等方方面面的利益關系，從條

6、例起草開始，對于幾個重大問題的爭議一直比較激烈。例如：強制保險是由國家經(jīng)營還是實行商業(yè)化經(jīng)營；如果實行商業(yè)化經(jīng)營，保險公司是否可以從強制保險中獲取一定的收益；是否應當確立道路交通事故對受害第三人的直接請求權；道路交通事故社會救助基金的費用來源和管理問題等。目前，條例草案歷經(jīng)多次修改而未能在一系列重大問題上達成共識，條例遲遲不能出臺。 三、我國機動車強制三責險制度實施爭議的幾個焦點 （一）機動車強制三責險的經(jīng)營原則及模式機動車強制三責險的經(jīng)營原則實際上主要指的是該險種的費率制定原則，機動車強制三責險是以社會利益為中心的準社會保險，國際上許多國家采用的“不盈利不虧損”的原則。經(jīng)營的模式主要有兩種：

7、專營公司經(jīng)營和商業(yè)保險公司經(jīng)營，其中商業(yè)保險公司經(jīng)營又分為代辦式和獨立經(jīng)營式 。所謂專營公司經(jīng)營即是由國家設立專門的經(jīng)營強制保險的公司，獨家經(jīng)營機動車強制三責險等強制險種。而由商業(yè)保險公司經(jīng)營，則是利用現(xiàn)有的商業(yè)保險公司進行該險種的運營。其中代辦式是指各保險公司僅作為受托人代國家經(jīng)營該險種，不承擔盈虧責任，僅收取代理費用；而獨立經(jīng)營則是由各適合的商業(yè)保險公司獨立經(jīng)營該險種，自負盈虧。從其他國家或地區(qū)的立法來看，商業(yè)保險公司進行獨立運作該險種的國家一般均采取“微利”的經(jīng)營原則， 目前，條例（草案）第6條對于機動車強制三責險的運營原則的設立采取了“不盈利不虧損”，即保監(jiān)會按照強制保險業(yè)務總體上“不

8、盈利不虧損”的原則審批保險費率。應當說，該原則符合該險種的性質(zhì)和基本特點，體現(xiàn)了其社會性的內(nèi)在本質(zhì)。但條例（草案）設定的經(jīng)營原則與經(jīng)營模式并不配套，在采取“不盈利不虧損”的前提下，卻要各商業(yè)保險公司制定條款和獨立運作。雖然條例（草案）第7條規(guī)定保險公司經(jīng)營強制保險業(yè)務應當與其他保險業(yè)務分開經(jīng)營，單獨核算。但是考慮到該險種的經(jīng)營必然會與其他險種共同占用公司資源、渠道、人力等，因而完全獨立核算在目前商業(yè)保險公司的體制和機制下是無法進行的。要求商業(yè)保險公司在“不盈利不虧損”的條件下獨立進行該險種的運作，實際上等于讓商業(yè)保險公司背上了立法賦予的“政策性負擔”，轉(zhuǎn)嫁了本應由政府承擔的社會性責任，這對于目

9、前國內(nèi)已處于全行業(yè)虧損的車險來說無疑是雪上加霜，商業(yè)保險公司既無力承擔如此巨大的社會責任，同時這樣的規(guī)定對于商業(yè)保險公司明顯有失公平。 （二）事故發(fā)生的歸責原則 歸責原則是確定發(fā)生交通事故后如何劃分責任進而確定賠償規(guī)則的原則。根據(jù)我國道交法第76條第2款，我國機動車強制三責險實行機動車一方的過錯推定責任和保險公司在責任限額范圍內(nèi)的無過失責任。機動車一方的過錯推定責任即在發(fā)生道路交通事故時，首先推定機動車一方有過錯并承擔全部賠償責任，即所謂的“機動車負全責”。按照該原則，機動車一方的免責條件過于嚴格，舉證過于艱難，這將使機動車的所有人或管理人承擔過大的風險。我國現(xiàn)行的人身損害賠償標準已經(jīng)比原來的

10、道路交通事故賠償標準提高了很多，道交法確定的賠償原則如果完全傾向于行人，則必然加大機動車所有人或管理人的賠償責任。如何進一步明確道交法第76條第2款的內(nèi)涵，更多地考慮我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平，更加公正、合理地確定強勢群體與弱勢群體的利益關系，制訂科學的保險賠償規(guī)則是當前爭議比較大的一個問題。 （三）保險賠償范圍 賠償范圍的確定也就是對機動車三責險保障范圍的確定。從其它國家或地區(qū)的機動車強制保險制度來看，保障范圍相差很大。有的只保人身傷亡，如新加坡、臺灣地區(qū)；有的則既保人身傷亡也保財產(chǎn)損失，如德國、美國部分州。我國道交法在確立了機動車與機動車之間的過錯責任，機動車與非機動車駕駛?cè)?、行人之間的無過失

11、責任的同時，規(guī)定強制保險既保人身傷亡也保財產(chǎn)損失。在我國經(jīng)濟發(fā)展水平不高、保險資源有限的情況下，如何更好的發(fā)揮強制三責險制度的功能，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，就不得不在制定強制險保障范圍時結合本國實際，堅持實事求是的原則，防止立法的躍進。 （四）強制承保制度 在強制責任保險制度下，保險合同當事人的合同自由受到嚴格限制。投保人在投保強制保險時，保險公司不得拒絕承保；機動車輛用戶也必須投保該險種。根據(jù)投保人辦理保險的強制性程度，機動車強制保險分為兩種模式：絕對強制保險和相對強制保險。前者是指機動車所有人在領取行駛牌照之前，必須投保最低限額的責任保險。英國、新西蘭、德國、法國和美國部分州實行絕對強制保

12、險。后者是指機動車所有人可以自愿選擇投保機動車強制保險，但是，機動車所有人如果因使用或者允許他人使用機動車發(fā)生道路交通事故致人損害或者嚴重違反交通規(guī)則，經(jīng)法院判決確定機動車所有人投保責任保險或者提供財務責任保證金的，所有人有義務投保汽車責任保險或者提供保證金。否則，機動車所有人已領取的行駛牌照將被予以吊銷。美國大部分州和加拿大的主要省份，實行相對強制保險。 我國道交法第98條規(guī)定，“機動車所有人、管理人未按照國家規(guī)定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責任限額應繳納保險費的二倍罰款?！憋@然，我國立法采取的是絕對強制保險的立法模式，

13、實行強制締約制度，對投保人和承保人的合同自由加以限制。 問題的關鍵在于強制保險的實施效果如何。在道交法頒布前，我國部分地區(qū)已經(jīng)實行了機動車強制保險制度，但效果并不理想。據(jù)統(tǒng)計，2003年我國機動車第三者責任保險（包括商業(yè)性保險和強制性保險）的承保面僅有30% 。這表明，強制締約制度并沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，沒有完全達到地方性強制保險的立法目的。因此，統(tǒng)一規(guī)范的機動車強制保險制度實施后，國家如何保證該制度的貫徹實施，以保證該制度設計所要達到的功能得以完全發(fā)揮，也是一個值得探究的問題。（五）受害人是否有直接請求權如何對受害的第三者實施保護是機動車強制三責險制度的一個重要內(nèi)容。責任保險中受害人是否有

14、直接請求權主要就是解決如何對受害人的利益進行保護的問題。針對該問題，目前各國立法主要有兩種做法：一種做法是賦予第三人直接請求權。這有助于充分發(fā)揮責任保險的積極作用，更好地保護第三人的利益。大多數(shù)國家或地區(qū)的機動車強制保險制度，都賦予第三人對保險人的直接請求權。我國臺灣地區(qū)強制汽車保險法第28條規(guī)定：被保險汽車發(fā)生汽車交通事故時，受益人得在本法規(guī)之保險金額范圍內(nèi)，直接向保險人請求給付保險金。另一種做法是要求保險人承擔保護第三人利益的注意義務。責任保險也是一種合同關系，要維護合同關系的權威，從各國立法來看，除少數(shù)法定強制責任保險外，受害人因被保險人的行為而受損害的第三人，對保險人沒有直接請求權。但

15、為了更好地維護第三人利益，法律要求保險人承擔保護第三人利益的注意義務，督促被保險人盡快履行對第三人的賠償義務。 從現(xiàn)代責任保險制度的發(fā)展趨勢來看，責任保險對受害人利益的保護給予了特別的尊重。我國保險法第50條規(guī)定：保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規(guī)定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金。保險法中并沒有對強制三責險中受害人的利益保護給出明確的規(guī)定，在現(xiàn)實的司法實踐中，地方法院在對該類案件進行審判時往往出現(xiàn)不同的結果。因此，及早出臺統(tǒng)一的規(guī)定，對受害人的直接請求權做出規(guī)定也是當前爭議的一個焦點。 （六）保險保障基金的來源 從其它國家和地區(qū)的情況看，機動車第三者責任保

16、險制度在實施過程中均設立了相應的國家救助基金，為交通事故的受害人提供最后的救濟。設立交通事故社會救助基金的主要目的，是對在道路交通事故中導致人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用先行墊付。我國道交法第75條規(guī)定：“醫(yī)療機構對交通事故中的受傷人員應當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治。肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內(nèi)支付搶救費用；搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償。”救助基金的救助范圍包括：搶救費用超過

17、強制保險責任限額的；肇事機動車未參加強制保險的；機動車肇事后逃逸的。 目前，財政部正在會同保監(jiān)會制定道路交通事故社會救助基金管理辦法。問題的關鍵在于道路交通事故社會救助基金與保險公司的關系，即如何建立道路交通事故社會救助基金的來源和渠道。從強制保險保險費中提取是交通事故社會救助基金最重要的渠道。但是，從強制保險保險費中提取多大的比例至關重要。如果從強制保險費中提取的比例太高，將使救助基金的來源過分依賴強制保險費。這樣，基金的償付風險將主要由保險公司承擔。在基金發(fā)生虧損的情況下，從強制保險費中提取的比例將相應提高，基金的虧損在很大程度上轉(zhuǎn)嫁到了保險公司身上。在這種情況下，強制保險的價格將很難趨低

18、，投保面無從保證，道路交通事故受害人的利益將難以保障。因此，合理規(guī)定基金的來源、基金虧損的彌補措施，是建立道路交通事故社會救助基金的重要前提，對構建科學的機動車強制保險制度至關重要。 四、科學構建我國機動車強制三責險的思考 根據(jù)以上分析，筆者認為從以下幾個方面來完善我國的強制保險制度建設： 1、在強制三責險經(jīng)營原則中貫徹“經(jīng)營原則與經(jīng)營模式相匹配”的原則。如果堅持“不盈利不虧損”的經(jīng)營原則，就應該由國家設立專營公司獨家經(jīng)營強制險，或交由適合的商業(yè)保險公司代辦。同時，支付代理費用,并允許該險種“盈利”；但是，鑒于我國保險業(yè)的發(fā)展實際，筆者認為，應該采取由商業(yè)保險公司獨立運作的模式，這樣可以充分發(fā)

19、揮商業(yè)保險營業(yè)網(wǎng)點多、經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢，有利于減少財政、人力資源方面的不足。原因在于普通的商業(yè)保險保險公司均系“以盈利為目的”的法人，以國家法律的形式把一個非盈利準社會保險安排給商業(yè)保險公司進行運作與公司法人的性質(zhì)相違背，特別是在當前國內(nèi)最大的財產(chǎn)保險公司已經(jīng)海外上市的情況下更是如此。從其他國家或地區(qū)的立法來看，商業(yè)保險公司進行獨立運作該險種的國家一般均采取“微利”的經(jīng)營原則，或者說，如果采用由商業(yè)保險公司進行獨立運作的話，那么就必須允許該險種盈利。由保險監(jiān)管機構通過保險費率的調(diào)節(jié)限定盈利的幅度。實行“微利”原則有助于商業(yè)保險經(jīng)營資源的充分利用，節(jié)約國家資源，也有助于商業(yè)保險公司的進一步發(fā)展。在

20、國際上如美國、德國、日本機動車強制險由商業(yè)保險公司經(jīng)營。 2、在強制三者險制度中實行責任限額內(nèi)的無過失責任。這一歸責原則符合公平和正義的理念，體現(xiàn)了國家對人權的重視和保護。這也是基于“生命權高于路權”的立法理念，對交通事故受害者給予特殊保護，使受害者及時獲得基本保障。強化了機動車所有者和駕駛?cè)藛T的管理責任和注意義務，促使機動車方嚴守規(guī)則謹慎駕駛，有利于改善交通安全狀況。同時，必須充分考慮我國經(jīng)濟發(fā)展背景、社會文明程度、百姓安全意識等條件，制訂出適合我國國情的限額賠償標準。 3、在我國強制三責險制度設立之初，其賠償范圍不能過寬，責任限額不能過高。應當遵循強制保險提供基本保障的原則，將強制三責險的保障范圍限定在人身傷害方面，使有限的道路事故救助基金全部用于人身傷害的救助和賠償。為受害人提供人身傷亡的基本保障。對于超出人身傷害以外的損失應通過自愿保險來解決。隨著經(jīng)濟水平的提高，和人們法律意識、道德觀念的提升，可以逐漸拓寬強制三責險得賠償范圍。這樣，可以在保護受害人利益的基礎上，為我國現(xiàn)在還很稚嫩的商業(yè)保險提供一定的發(fā)展空間；同時，也有助于擴大強制三責險的投保面，在保險資源有限的情況下為廣大受害者提供必要的保障。 4、長遠來看，我國機動車強制保險制度應當賦予第三人直接請求權。但必須要求，在保