公共危機(jī)公物利用及致害分析

1、公共危機(jī)公物利用及致害分析    一、公共危機(jī)中的公物利用界定公物，一般指的是處于行政主體支配之下的直接服務(wù)于公共利益的財(cái)產(chǎn)，主要包括公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)（稱為公眾用公物或共用公物）以及供行政主體執(zhí)行公務(wù)之用的財(cái)產(chǎn)（稱為公務(wù)用公物，或行政用公物、行政財(cái)產(chǎn)）。一般探討公物利用致害問題時(shí)，大都將公物的范圍按以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，單獨(dú)討論公共用公物的致害問題。探討公共危機(jī)中的公物利用致害問題將兩者揉合在一起，即不分行政用公物與公眾用公物，而是將公物作為一個(gè)整體概念進(jìn)行探討。另外，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，出現(xiàn)了一批需要納入公物范疇的新型公物，如行政信息、無

2、線電波、因特網(wǎng)等等。由于公共危機(jī)中的公物利用致害多指傳統(tǒng)的公物利用致害，也即一般理論上的公物利用致害，故在此不討論這些新型的公物利用致害問題。依據(jù)供公眾利用的方式的不同，公物的利用通常可分為自由利用和許可利用：（1）公物的自由利用，是指在不妨害他人利用的情形下，任何人無需許可都可以以符合公物公用目的的方式對公物加以利用，而且，除非法律有特別規(guī)定，應(yīng)依社會一般觀念或者習(xí)慣進(jìn)行利用，例如在免費(fèi)公路上駕駛車輛、在免費(fèi)公園里散步。（2）公物的許可利用，是指公眾對公物的利用需要得到相關(guān)管理機(jī)關(guān)的事前許可。前者如在特定路段對車輛實(shí)行的“單雙號隔日通行”限制，雖為許可使用，但仍然符合道路用于通行這一慣常目的

3、；后者如在公園舉行商品展銷活動，顯然超出公園通用目的的范圍。此外，根據(jù)使用者是否按照公務(wù)設(shè)置目的進(jìn)行使用，可以將公物利用劃分為普通利用與特別利用；依據(jù)同時(shí)使用公物的人數(shù)的不同，可以將公物利用分為公共利用與獨(dú)占利用；以形成公物利用關(guān)系的法律行為的性質(zhì)不同，公物利用可以劃分為公法利用與私法利用?？梢钥闯?，公物利用的劃分方式多種多樣，相關(guān)理論也較混亂，且不同劃分方式之間也存在著重合與缺陷。但給其加以限定“公共危機(jī)中的”之后，就“公共危機(jī)中的公物利用”，再按照以上的幾種方式加以分類討論，無疑會將問題復(fù)雜化。如發(fā)生地震災(zāi)害危機(jī)時(shí)，人們對于道路及廣場的利用已經(jīng)不是自由利用或者許可利用這些常態(tài)下討論的公物利

4、用方式所能局限的，它是一種特殊情況下的特殊利用。所以在本文中，只是就“公共危機(jī)中”的“公物利用”加以分析探討，不再依據(jù)理論上的這些分類方式對其分別加以研究。由于公共危機(jī)都是來勢兇猛，給社會造成強(qiáng)大沖擊，給民眾的生命和財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，而在危機(jī)的巨大災(zāi)難性面前，個(gè)人的力量顯得微不足道，無法與之抗衡；另一邊，政府掌握著大量的資源，享有制度安排和制度實(shí)施的合法權(quán)力，擁有層級化、組織化、專業(yè)化的政府組織體系及法律授予的合法強(qiáng)制權(quán)力。因此，發(fā)生公共危機(jī)后，社會的正常法律秩序、生活秩序及生產(chǎn)經(jīng)營秩序往往都會被打亂，或者為了戰(zhàn)勝危機(jī)而被迫進(jìn)入緊急狀態(tài)，這時(shí)，政府的介入是必要并且必須的，于是公共危機(jī)中的公物利

5、用就產(chǎn)生了。公共危機(jī)中的公物利用，并不單單指發(fā)生公共危機(jī)時(shí)的公物利用，還包括公共危機(jī)發(fā)生后，在恢復(fù)秩序階段及重建階段所發(fā)生的公物利用問題。這里，我們對“公共危機(jī)中”一詞的含義作出擴(kuò)大解釋。因此，公共危機(jī)中的公物利用指的是在公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)及危機(jī)發(fā)生后的恢復(fù)秩序階段和重建階段中，受到公共危機(jī)危害的民眾對特定范圍的公物的特殊利用。二、公共危機(jī)中的公物利用存在的問題通過對我國目前公共危機(jī)中的公物利用的舉例以及數(shù)據(jù)、材料的學(xué)習(xí)，不難看出其特點(diǎn)及存在的問題。我國公共危機(jī)中的公物利用現(xiàn)狀的特點(diǎn)，同時(shí)也是存在的問題主要有以下四個(gè)方面：1、公共危機(jī)中的公物利用主要涉及的還是暫住房、安置點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生點(diǎn)等建筑設(shè)施

6、的利用。目前我國公共危機(jī)中的公物利用的“公物”范圍主要是廣場、體育設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院或護(hù)養(yǎng)院、車站與鐵路、廣播設(shè)施等等。其中大部分是作為災(zāi)民安置點(diǎn)，即提供暫住地點(diǎn)而利用；其次是作為醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公用。災(zāi)后，為了解決災(zāi)民的居住問題，政府在啟動應(yīng)急預(yù)案后，會將相關(guān)范圍內(nèi)的廣場、學(xué)校、體育館等公共設(shè)施開辟為臨時(shí)安置點(diǎn)，提供居住。同時(shí)，附近的醫(yī)院、護(hù)養(yǎng)院等醫(yī)療服務(wù)設(shè)施均承擔(dān)災(zāi)后救治及災(zāi)后疫情控制的職能。2、公共危機(jī)中的公物利用管理混亂，對公物利用的緊迫性、臨時(shí)性導(dǎo)致利用不當(dāng)、管理混亂的情況時(shí)有發(fā)生。公共危機(jī)的突發(fā)性，災(zāi)后搶救、安置災(zāi)民的緊迫性，人力、物力的匱乏都是導(dǎo)致危機(jī)公物利用管理混亂的原因。而管理的混

7、亂就容易滋生利用不當(dāng)致害等問題，這是公共危機(jī)中的公物利用致害的原因之一。3、危機(jī)情況下的公物利用大都趨于飽和，甚至過度。由于公共危機(jī)破壞性強(qiáng)，受災(zāi)范圍大都比較大，受災(zāi)人數(shù)多，災(zāi)情嚴(yán)重，需要搶救、安置的災(zāi)民人數(shù)大，并且需要對所有受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)后疾病疫情進(jìn)行防治、控制工作等等。在較短的時(shí)間內(nèi)，解決以上一系列問題，對人力、物力都是極大的挑戰(zhàn)。因此，受災(zāi)地區(qū)附近的學(xué)校、廣場、醫(yī)院等公共設(shè)施就是災(zāi)后首要投入利用的公物。在其他可供利用的公共設(shè)施協(xié)調(diào)及安排、搶建出來之前，這些有限的公物承擔(dān)著巨大的甚至過度的利用職能。很多公共設(shè)施在公物利用的過程中由于利用過度而損壞、破損或崩塌，這些都有可能導(dǎo)致利用人的生命、財(cái)

8、產(chǎn)的損害。4、一般而言，公共危機(jī)中的公物利用大都超出該公共設(shè)施的本來使用目的或者說公物設(shè)立時(shí)的目的。這是公共危機(jī)中的公物利用最顯著的特點(diǎn)。危機(jī)后，救治、安置災(zāi)民是首要目標(biāo)，將災(zāi)區(qū)附近可用的公共設(shè)施開辟為災(zāi)民安置點(diǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)是應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容。這些公共設(shè)施多為廣場、體育館、學(xué)校、醫(yī)院、療養(yǎng)院等，實(shí)現(xiàn)這種公物利用目的就會改變該公共設(shè)施的使用目的。由于這些公共設(shè)施都是根據(jù)其使用目的而修建的，將其用于目的外的用途時(shí)，或多或少都會減損其原來的功能，對于新的利用方式之前沒有準(zhǔn)備和設(shè)想，更多的是造成不可預(yù)測的負(fù)荷或?yàn)E用，這是各國公共危機(jī)中公物利用所存在的普遍問題。三、公共危機(jī)中的公物利用致害分析（一）致

9、害的認(rèn)定常態(tài)情況下的公物利用致害，一般須具備如下構(gòu)成要件：(1)為公有公共設(shè)施。(2)公有公共設(shè)施在設(shè)置或管理上有欠缺。(3)公民、法人或其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到損害。公有公共設(shè)施本身有欠缺并不是承擔(dān)國家賠償責(zé)任的唯一要件，只有這種欠缺造成了損害時(shí)，賠償責(zé)任才有可能發(fā)生。(4)損害與公有公共設(shè)施設(shè)置或管理的欠缺有因果關(guān)系。從一般情況到特殊情況，公共危機(jī)中的公物利用致害的構(gòu)成要件又有哪些呢？第一，當(dāng)然也是前提條件，損害必須發(fā)生在公共危機(jī)中。前面第一部分提過，對于這里的“公共危機(jī)中”作出擴(kuò)大解釋，即它既包括公共危機(jī)中，也包括公共危機(jī)后的恢復(fù)秩序階段和重建階段。例如，一件發(fā)生在常態(tài)情況

10、下的普通侵權(quán)案件雖然也會給當(dāng)事人一方造成損害，但這種損害絕對不是公共危機(jī)中的公物利用致害。再如，1998年的特大洪水危機(jī)已經(jīng)過去了，2000年某甲承包的魚塘中的魚苗都死了，這種損害也不是發(fā)生在公共危機(jī)中的，也不屬于我們需要探討的范圍。這樣，這個(gè)概念涵蓋的范圍就大大地?cái)U(kuò)大了，我們這個(gè)題目中所需要探討的公共危機(jī)的范圍和內(nèi)容也相應(yīng)變大了。其次，必須存在公物利用，沒有公物利用而發(fā)生的損害，也不是公物利用致害。它可能是公共危機(jī)本身導(dǎo)致的災(zāi)難性后果，也可能是公共危機(jī)的連鎖反應(yīng)引起的損害后果。例如在2008年年初中國南方大范圍冰雪災(zāi)害中，低溫雨雪冰凍災(zāi)害造成21個(gè)?。▍^(qū)、市、兵團(tuán)）不同程度受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡10

11、7人，失蹤8人，緊急轉(zhuǎn)移安置1512萬人，累計(jì)救助鐵路公路滯留人員1927萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積177億畝，絕收2530畝；森林受損面積近26億畝；倒塌房屋354萬間。以上這些損害雖然發(fā)生在冰雪災(zāi)害危機(jī)中，但這些損害均出于冰雪災(zāi)害的直接損失及間接損失，不存在公物利用導(dǎo)致的損害。由公共危機(jī)引起的連鎖反應(yīng)造成的損失也不屬于公物利用致害。如發(fā)生冰雪災(zāi)害后，鐵路交通被阻斷，南方的蔬菜、水果無法運(yùn)往北方，導(dǎo)致大規(guī)模的腐爛，造成巨大損失，同時(shí)，北方因蔬菜水果供應(yīng)量劇減，滿足不了消費(fèi)者的需求，價(jià)格飛漲，也給廣大消費(fèi)者造成不同程度的損失。以上這些損失是由危機(jī)的連鎖反應(yīng)導(dǎo)致的損害，不是公物利用導(dǎo)致的損害，故不屬于

12、本文探討的范圍。再次，損害必須是由公物利用導(dǎo)致的，即在公物利用的過程中，由于公物的破損、毀壞、坍塌等或者公物本身存在的其他缺陷等等原因受到的損害。這一條件是公共危機(jī)中的公物利用致害的認(rèn)定中最關(guān)鍵的一點(diǎn)，也是最難認(rèn)定的一點(diǎn)。以地震災(zāi)害為例，地震災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民被迅速轉(zhuǎn)移，安置在某體育館內(nèi)暫時(shí)居住。在居住期間中，梁架上的金屬架框突然脫落，砸傷災(zāi)民某甲。這種損害就屬于公物利用致害，并且是公共危機(jī)中的公物利用致害。由公物利用導(dǎo)致的損害不僅僅局限于安置點(diǎn)房屋缺陷致害。以2003年SARS危機(jī)為例，感染了非典型性肺炎的患者甲被隔離在某醫(yī)院進(jìn)行治療，在隔離期間，病房線路突然走火，將甲燒成輕傷，這種損害也是由

13、于公物利用導(dǎo)致的損害。（二）致害責(zé)任的歸責(zé)原則對于公物利用致害的歸責(zé)原則，學(xué)者們大都傾向于無過錯(cuò)責(zé)任原則，認(rèn)為公物致害侵害的是公民諸如生命、身體健康、財(cái)產(chǎn)等最基本的權(quán)利，理應(yīng)給予重點(diǎn)保護(hù)，所以應(yīng)借鑒國際上普遍的做法，采取嚴(yán)格的無過錯(cuò)責(zé)任原則。本文探討的是“公共危機(jī)中的”公物利用致害問題，其限定詞“公共危機(jī)中的”就給公物利用設(shè)定了一個(gè)特殊的環(huán)境，在這個(gè)特殊范圍內(nèi)的公物利用致害問題與常態(tài)情況下的公物利用致害問題還是不盡相同的，要從其特殊性出發(fā)來探討其歸責(zé)原則等問題。發(fā)生在公共危機(jī)中的公物利用致害，一方面公物利用人多為公共危機(jī)的受災(zāi)人或在公共危機(jī)中進(jìn)行救援、救治等等為減輕公共危機(jī)的破壞后果而工作的服務(wù)人員，在爆發(fā)公共危機(jī)的特殊環(huán)境中，這些人都對危機(jī)事件的防治、控制及救援等等起著重要作用；另一方面，在發(fā)生公物利用后，政府投入大量的物力、人力進(jìn)行危機(jī)后的救援、安置、疫情防治及恢復(fù)正常秩序等等工作，還要籌備災(zāi)民的受災(zāi)補(bǔ)償金及發(fā)放工作，在應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)下盡最大可能減輕危機(jī)對社會造成的損害。在時(shí)間緊迫、物力、人力不足等狀況下，對于發(fā)生的公物利用致人損害的事件是沒有過錯(cuò)的。現(xiàn)在的問題是，實(shí)際的損害已經(jīng)發(fā)生，可是在公共危機(jī)的特