貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題調(diào)查報告

1、貧困地區(qū)農(nóng)村社會保障問題調(diào)查報告陸麗娟摘要：我國要實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標，解決三農(nóng)問題是關(guān)鍵。破解三農(nóng)問題，農(nóng)村社會保障體系的建立是一個我們不能夠繞開的話題。試對我國農(nóng)村社會保障體系面臨的問題及對策作一簡單探討。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 社會保障體系 對策社會保障是國家為了保障社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展而依法建立的在公民由于年老、疾病、傷殘、失業(yè)、災害、戰(zhàn)爭等原因致使生活發(fā)生困難時由國家和社會向公民提供一定的物質(zhì)幫助或使其達到某種生活質(zhì)量的制度、是為了保證社會成員基本生活需要而制定的一種制度；農(nóng)村社會保障體系是國家社會保障體系的重要組成部分，是指在農(nóng)村這一特定區(qū)域范圍內(nèi)所施行的社會保障和福利事業(yè) 新中國成

2、立以來，我國農(nóng)村的社會保障工作取得了長足的發(fā)展，主要體現(xiàn)在對孤老殘幼的社會救濟、貧困戶的扶持、災難的教濟、復員軍人的安置、傷殘軍人及軍烈屬的優(yōu)待撫恤等方面但從總體上看， 目前我國農(nóng)村社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能和城市社會保障相比，也不能適應農(nóng)村經(jīng)濟改革和社會發(fā)展的需要。一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀（一）制度體系不健全保障功能弱農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展比城鎮(zhèn)滯后，貧困范圍大，程度深應該建立比城鎮(zhèn)更加完善的社會保障體系。但就目前來看，農(nóng)村的社會保障體系設置非常不合理，尚未形成功能明確、界定科學的保障體系。有的學者將之概括為三個方面：一是社會保障制度嚴重缺位；二是社會救助制度體系不完善；三是社會福利

3、體系殘缺不全。（二）保障層次低、范圍小、覆蓋面狹窄在我國廣大農(nóng)村地區(qū)除了對缺乏或喪失勞動能力生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五?！敝贫韧?，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，國家對農(nóng)民的社會保障局限在救災救濟、優(yōu)撫安置等項目上。據(jù)統(tǒng)計我國目前農(nóng)村社會保障覆蓋率僅為3。在養(yǎng)老方面由于農(nóng)民收入的低水平，使得養(yǎng)老保險覆蓋率低，仍有13的“五保戶”得不到供養(yǎng)；在醫(yī)療方面，我國仍沒有農(nóng)民自身的醫(yī)療保障。（三）保障標準過低受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的制約政府在設計農(nóng)村社會保障制度時通常以不給國家增加財政負擔為原則，使得農(nóng)村社會保障水平普遍偏低。根據(jù)農(nóng)村

4、社會養(yǎng)老保險基本方案的規(guī)定，其最低繳費標準為2元月，10年后每月可領取養(yǎng)老金47元，15年后，每月可領取養(yǎng)老金99元。這種水平根本不能保障農(nóng)民的基本生活。（四）社會化程度低、保障功能差在農(nóng)村一些按法律、政策規(guī)定本應由社會承擔的社會福利被轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)集體變成了“社區(qū)保險”。全國總有1 100個縣開辦了養(yǎng)老保險，但參加人數(shù)只占總?cè)藬?shù)的10 積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在保健醫(yī)療上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化而不是社會化。這使得農(nóng)民負擔加重，難以同其他市場主體站在同一起跑線上參與競爭使社會保障的互濟性功能沒有得到充分的發(fā)揮（五）

5、多頭管理政出多門當前，我國農(nóng)村社會保障體制的典型特點是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、各自為政，多頭管理現(xiàn)象嚴重。從管理機構(gòu)上看，對農(nóng)民的優(yōu)撫安置和救災由民政部門管理；農(nóng)民的養(yǎng)老保險歸勞動和社會保障部門管理：醫(yī)療保障又歸衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村共同管理。農(nóng)村社會保障形成了“多龍治水”的管理格局。從表面上看，農(nóng)村社會保障由多部門負責易于形成齊抓共管的合力但實際工作中，由于各個管理部門之間的利益關(guān)系以及所處地位不同往往會在具體的管理工作中產(chǎn)生諸多的矛盾和分歧最終導致責任以及分工的不明確。使得有些項目無人問津有些項目爭相管理。此外由于主體不統(tǒng)一各部門之間又缺乏有效的信息交流和政策協(xié)調(diào)機制造成各部門各自為政

6、，客觀上增加了制度實施、運行的社會成本。二、構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系的思路和原則構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系，需要明確如下兩個問題：一是未來我國農(nóng)村社會保障體系應該包括哪些方面?二是我國農(nóng)村社會保障體系應該達到怎樣的總體水平?借鑒國外農(nóng)民保障的相關(guān)模式以及國內(nèi)少數(shù)發(fā)達農(nóng)村的實踐經(jīng)驗，結(jié)合社會保障相關(guān)理論基礎，筆者認為，新型農(nóng)村社會保障體系應當涵蓋農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村社會優(yōu)撫四大子系統(tǒng)。在農(nóng)村社會保障建立初期，應當本著“低水平，廣覆蓋”的宗旨，讓盡可能多的農(nóng)民納入到農(nóng)村社會保障體系，共享改革發(fā)展的成果。在此基礎上，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，逐步提高農(nóng)村社會保障水平，最

7、終與城鎮(zhèn)社會保障體系相互銜接。新型農(nóng)村社會保障體系的目標是爭取到2020年基本建立起覆蓋范圍比較廣泛、保障水平逐步提高、保障方式多層次、資金來源多元化、制度法制化、管理規(guī)范化、服務社會化的比較健全的制度體系，使廣大農(nóng)民得到切實的基木保障“ 。在制定農(nóng)村社會保障政策過程中，要遵循以下原則：第一， 堅持以縣為單位，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，因地制宜。社會保障以縣為統(tǒng)籌單位，一方面可以增強社會保障基金抵御風險的能力，形成規(guī)模效應；另一方面，由于地區(qū)差異客觀存在，社會保障的籌資水平難以持平，同時國家財政補助政策可以向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜。社會保障水平需要因地制宜，水平過高，政府的財政負擔難以承受；水平過低，

8、則難以體現(xiàn)出農(nóng)村社會保障的保障能力。第二，參保義務與政府引導并重。在以往的農(nóng)村社會保險實施過程中，許多地區(qū)過于強調(diào)農(nóng)民的參保自愿，而忽視了政府在農(nóng)村社會保險征繳過程中的主導責任，導致農(nóng)民的參保率很低，社?；痣y以形成規(guī)模效應，保障能力不足。新型的農(nóng)村社會保障體系應該強調(diào)農(nóng)民的參保義務，在農(nóng)民能夠承受的前提之下，原則上要求所有農(nóng)民必須參保，這樣才能體現(xiàn)農(nóng)村社會保障尤其是社會保險的互助共濟功能。第三，農(nóng)村社會保障的政策制定應該作長遠規(guī)劃，具有前瞻性。農(nóng)村社會保障有三個發(fā)展方向，一是跟城鎮(zhèn)社會保障體系接軌，二是由縣級統(tǒng)籌發(fā)展到省級統(tǒng)籌，三是由“補缺型”制度向“普惠型”社會福利邁進。只有明確農(nóng)村社會保

9、障體系的三大發(fā)展方向，新型農(nóng)樹社會保障體系的構(gòu)建才能更具科學性和系統(tǒng)性。三、構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的對策措施（一）打破城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度我國社會保障體系的建設應當從中國的具體國情出發(fā)，找準我國社會保障制度框架的基點。我國是以農(nóng)業(yè)人口為主的大國，7000萬貧困人口中有5800萬人在農(nóng)村，貧困問題主流是農(nóng)民。雖然近年來我國經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，但是起步晚，基礎差，貧困與落后仍將是一個相當長時期內(nèi)不得不認真面對的現(xiàn)實。因此，我國的社會保障體系應該是低起點、廣覆蓋的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，社會保障制度的具體模式應該是“自助+救助型”。即建立自助型為主導的、救助型為底限的復合型

10、的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系。真正體現(xiàn)廣大農(nóng)村農(nóng)民基本社會保障權(quán)益的社會保障制度。（二） 建立農(nóng)村社會保障制度是一項龐大的系統(tǒng)工程其涉及面廣，不能一蹴而就，農(nóng)民最迫切的需要是養(yǎng)老醫(yī)療保險，但首要問題是保障最低生活水平，然后，再根據(jù)農(nóng)民的實際承受能力和經(jīng)濟發(fā)展狀況，逐步擴大提高。從實際出發(fā)，因地制宜，積極穩(wěn)妥，不搞“一刀切”。一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險人手，創(chuàng)造條件，逐步展開；經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)，要把社會保險與救濟救災工作統(tǒng)一起來，扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，投保時間、投保年齡、投保額徹底放開，集體補助由國家引導，集體和企業(yè)自定。開展農(nóng)村社會保障

11、工作要順應農(nóng)民的要求，尊重農(nóng)民的感情，留有余地，循序漸進，以適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾心理上、物質(zhì)上的承受能力。(三)建立多層次的社會保障體系我國農(nóng)村發(fā)展極不平衡，單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。不論集體補助多少連同個人繳納的部分，都歸到投保人的個人賬戶上。這讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參加社會保障的積極性。建立統(tǒng)一的、有權(quán)威的社會保障機構(gòu)，負責制定包括農(nóng)村在內(nèi)的社會保障制度規(guī)劃、收費標準、支付標準。分類分層保障農(nóng)民工等流動人口的權(quán)益。以農(nóng)民工為主體的流動人口，他們的共同特點是流動性強、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對弱勢地位。盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動勞動者的大

12、病或疾病住院保障機制，并為農(nóng)民工等流動人口建立相應的社會救援制度。對于養(yǎng)老保險，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口，正式納入當?shù)氐酿B(yǎng)老保險體系。（四）加強農(nóng)村社會保障制度的立法工作社會保障的性質(zhì)在于它的政府強制性和非盈利性，它體現(xiàn)的是社會成員在政府保障下的平等保障權(quán)利。所以不管農(nóng)民是否要求，從科學管理的角度出發(fā)，面對九億人的未來，我們從現(xiàn)在起必須加快社會保障立法工作，依法建立社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用安全、高效，沒有強有力的法制手段是不可想象的。目前原有兩張皮社會保障制度所依賴的特定歷史條件也在迅速地轉(zhuǎn)化以至逐漸消亡，作為社會主義市場經(jīng)濟體制重要組成部分的社會

13、保障制度應該是面向社會所有的成員、體現(xiàn)公平、城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。（五）必須建立配套的社會保障預算我國的社會保障來源于一般稅收收入，支出往往分散在行政支出和各項事業(yè)費的有關(guān)科目中，沒有單獨明確地反映，而社會保險基金支出也往往出現(xiàn)大量用作基本建設和行政事業(yè)支出的現(xiàn)象。這種管理上的不規(guī)范，實質(zhì)上就是缺少專門的預算約束，在一定程度上造成資金管理的混亂和損失，同時也難以全面掌握社會保障收支的總體情況，不利于社會保障政策的制定，從而不利于國家職能作用的發(fā)揮和調(diào)控政策的及時到位。建立預算是社會保障收支的運行逐步成為綜合財政計劃的主體之一，直接影響著積累與消費關(guān)系以及社會供應量的平衡。建立社會保障預算，重點應放在規(guī)范社會保障供給范圍，控制支出標準。以豐