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1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)摘要完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)機(jī)制是構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實要求。應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法、完善村民自治、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法和司法，培植農(nóng)民維權(quán)組織。關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)利；法律保護(hù)On Protection of Farmers Right in the Course of Farmland TransferAbstract: Perfecting the legal protection system of farmers' right is practical requirements of building our harmoniou

2、s society. It is necessary for us to take effective countermeasures to strengthen our legal protection mechanism of farmers' right.Key words: farmland transfer; farmersright ;legal protection; 土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民生存和發(fā)展之本。近些年,隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾糾紛也有所增加，損害農(nóng)民土地權(quán)益的事件時有發(fā)生,嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。完善土地流轉(zhuǎn)

3、中農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)機(jī)制是構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實要求。一、我國土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利法律保護(hù)現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的土地法律制度在土地開發(fā)、合理利用、耕地保護(hù)等方面起到了至關(guān)重要的作用。隨著改革的不斷深入，其弊端日益暴露出來，導(dǎo)致我國現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度滯后于社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展，特別是在土地流轉(zhuǎn)過程中，對農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)嚴(yán)重不足，目前我國土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)利的法律保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀。（一）農(nóng)村土地所有權(quán)保護(hù)1982年憲法規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有?！泵穹ㄍ▌t規(guī)定:“集體所有的土地,依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！蓖恋毓芾矸ǖ?

4、條也做了適憲性的規(guī)定。由此可見,憲法和法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是勞動群眾集體,是由享有該社員權(quán)的農(nóng)民組成,再由該勞動群眾集體代表全體農(nóng)民行使農(nóng)村土地所有權(quán)。當(dāng)然這個集體既可以是一個企業(yè)、一個社區(qū),還可以是一個村民小組。（二）土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)民法通則首次提出了農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的概念,并將承包土地經(jīng)營權(quán)視為一種與財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。1993年憲法修正案第6條確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的法律地位。1998年修訂的土地管理法,規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為30年,增加土地用途管制規(guī)定,進(jìn)一步明確“建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”,“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),

5、需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。2002年頒布的農(nóng)村土地承包法規(guī)定了保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán),并再次強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變。（三）農(nóng)村土地使用權(quán)保護(hù)農(nóng)村土地使用權(quán)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的,是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的一項主要的固有權(quán)能。1993年十四大通過的中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議明確提出:在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)。1998年十五屆三中全會通過的中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定,進(jìn)一步明確土地承包期再延長30年的政策,并要求加快立法,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)

6、保護(hù)物權(quán)法以專章的形式規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán),并將農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)化。物權(quán)法第152條規(guī)定:宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第154條規(guī)定:宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的,宅基地使用權(quán)消滅;對失去宅基地的村民,應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。物權(quán)法第153、155條還規(guī)定了宅基地的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、登記等事項。（五）土地征收中的權(quán)益保護(hù)1982年國家頒布國家建設(shè)征用土地條例,規(guī)定“禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地”。2004年憲法修正案規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用,并給予補償。”

7、與此同時,土地管理法也作出適憲性修改。物權(quán)法將憲法內(nèi)容進(jìn)一步具體化。此外,在程序方面也予以保護(hù)。現(xiàn)行土地法律制度在土地開發(fā)、合理利用、耕地保護(hù)等方面起到了至關(guān)重要的作用,但是仍然帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。隨著改革的不斷深入,其弊端日益暴露出來,集中表現(xiàn)在:我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度滯后于社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展,農(nóng)村土地上的行政權(quán)力過度膨脹而農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利過于貧困。在土地流轉(zhuǎn)中,主要是對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)嚴(yán)重不足,侵害農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生,引發(fā)了不少社會矛盾,應(yīng)當(dāng)引起高度重視。二、完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)法律機(jī)制的路徑選擇保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民成為土地的真正主人，這是黨和政府目前最重要的工作。加強(qiáng)

8、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)離不開法治的推動，要完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的法律機(jī)制。（一）完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法要真正地保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益，立法是前提。鑒于我國有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)可操作性不強(qiáng),一些配套法規(guī)部門化、利益化傾向較重的實際情況,為了更好地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作,維護(hù)各方利益,迫切需要做好對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方面法律法規(guī)的立、改、廢工作。第一,建立健全土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)。由于保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)存在“盲區(qū)”,需要盡快制定相關(guān)法律法規(guī),以便更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。當(dāng)前,重點應(yīng)盡快制定農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法、農(nóng)村社會保障法等。第二,加快土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)

9、利保護(hù)法律法規(guī)的修改?，F(xiàn)有的法律法規(guī)在土地流轉(zhuǎn)過程中起著非常重要的作用,但隨著土地流轉(zhuǎn)市場的逐步形成,流轉(zhuǎn)速度的加快,某些內(nèi)容已不能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要,需要及時進(jìn)行調(diào)整和修改,完善土地管理法、農(nóng)村土地承包法、修改和補充物權(quán)法等。第三,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民權(quán)利法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。我國有關(guān)土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)中,下位法與上位法、同位法之間甚至同一法律內(nèi)部卻存在矛盾,在實際操作中很容易發(fā)生沖突。比如,農(nóng)村土地承包法在法律程序上低于土地管理法,憲法又沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán),結(jié)果不僅農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)得不到必要的保障,而且連農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)也因此而經(jīng)常受到侵犯?？梢?法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)非

10、常重要。（二）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法和司法，強(qiáng)化監(jiān)督在土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法中，應(yīng)成立專門的土地流轉(zhuǎn)執(zhí)法隊伍，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的程序化管理，并嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制。同時，應(yīng)強(qiáng)化土地執(zhí)法的民主監(jiān)督機(jī)制，既要建立獨立的土地監(jiān)察系統(tǒng)充分發(fā)揮其職能，也要建立一支高素質(zhì)、高效率的土地監(jiān)察執(zhí)法隊伍。此外，強(qiáng)化土地執(zhí)法的社會監(jiān)督，充分重視村民上訪、信訪，設(shè)立土地違法檢舉箱；充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織在土地侵權(quán)案件中的監(jiān)督作用。完善農(nóng)民土地權(quán)益的司法救濟(jì)，引入土地征收事前司法審查制度，即讓法院對土地征收的形式要件和實質(zhì)要件進(jìn)行審查。也可考慮設(shè)立土地仲裁委員會，為農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供“綠色通道”，在縣級設(shè)立土地糾紛仲裁委員會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土

11、地糾紛調(diào)解委員會，負(fù)責(zé)本地的土地糾紛調(diào)解。不僅如此，更應(yīng)加大對侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的懲處力度，強(qiáng)化司法監(jiān)督。建議在刑法中增加“非法侵占、征收土地罪”對有關(guān)單位和直接責(zé)任人科以刑事責(zé)任?，F(xiàn)實中，土地征收案件中往往涉及地方政府，不少法院往往不愿涉足土地糾紛案件的“荊叢”而不立案，甚至立案也不下裁定，往往使不少農(nóng)民的土地糾紛案件告狀無門。因此加強(qiáng)司法監(jiān)督，強(qiáng)化人大、檢察系統(tǒng)的監(jiān)督職能，特別是強(qiáng)化司法的社會監(jiān)督，暢通司法的社會監(jiān)督渠道具有重要的意義。 (三)完善村民自治主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，要有相應(yīng)的政治權(quán)利的支撐和保障才能實現(xiàn)，“主體的自治權(quán)是人權(quán)的首要內(nèi)容，是主體其他各種權(quán)利的基礎(chǔ)?！贝迕褡灾我欢ǔ潭壬蠈崿F(xiàn)

12、了農(nóng)民自治權(quán)，但現(xiàn)實中村民自治的異化現(xiàn)象嚴(yán)重，法律對農(nóng)民如何行使土地所有者權(quán)益的程序又缺乏明確規(guī)定，村委會往往在現(xiàn)實中成為集體土地所有者權(quán)益的實際行使者，土地的征收、流轉(zhuǎn)等事項往往由少數(shù)村委會成員來確定。實踐中，集體土地的真正享有者廣大村民群眾不僅不能實際地享有其對土地的產(chǎn)權(quán)，甚至有時連起碼的土地轉(zhuǎn)讓的知情權(quán)都沒有。基層民主權(quán)利的缺失使得農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)缺乏必要的保障，而“村民自治的政治建設(shè)既是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的政治結(jié)果，也是進(jìn)一步保障產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治條件”。因此，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益，在農(nóng)村政治層面應(yīng)從完善村民自治著手。(四)加快農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展與培植農(nóng)民維權(quán)組

13、織農(nóng)民土地權(quán)益保障需要農(nóng)民內(nèi)力和社會外力的結(jié)合。在現(xiàn)行政治體制和權(quán)利架構(gòu)下，國家完全主導(dǎo)社會，農(nóng)民的政治空間壓縮在極為狹小的村組范圍內(nèi)。他們作為人數(shù)眾多的弱勢群體，根本不可能與城市里有組織的強(qiáng)勢利益集團(tuán)講平等和公平，對政府決策和制度安排又沒有多少發(fā)言權(quán)，更不能形成制衡作用，以至于自己的權(quán)利受到侵犯時無可奈何。因此，提高農(nóng)民組織化程度是絕對需要的。在當(dāng)前的制度環(huán)境下，政府在直接保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益方面的作用是有限的。加快農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織培育不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，也是依法保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的客觀要求。政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展符合 農(nóng)民專業(yè)合作社法要求的農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)民土地權(quán)益被侵犯的現(xiàn)實威脅主要

14、來自兩個方面。一是來自地方政府借口“公共利益”與開發(fā)商相勾結(jié)肆意以征地為名侵犯農(nóng)民土地權(quán)益；二是來自村委會無視村民利益主動或被動迎合有關(guān)地方政府征地需求，而在征地后又肆意截留本來較低的征地補償款。“以發(fā)展民主政治來消除集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的障礙，首先就是對公權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制?！鞭r(nóng)民土地權(quán)益保障和對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，離開組織保障勢必失去依托。保障農(nóng)民的結(jié)社權(quán)，允許農(nóng)民成立農(nóng)會，不失為現(xiàn)實之舉。在強(qiáng)政府弱社會的現(xiàn)代社會，加強(qiáng)第三種力量將是緩沖政府和社會的矛盾和沖突，實現(xiàn)二者有效對話，實現(xiàn)和諧的法治社會的必然選擇。農(nóng)會不僅有助于廣大村民的土地維權(quán)，而且有助于緩解村民和政府的矛盾，在政府和農(nóng)民之間形成一個有效的矛盾緩沖機(jī)制；同時，其存在對于抑制地方政府的征地沖動，肆意侵犯村民土地權(quán)益也是一種有效的制衡機(jī)制。參考文獻(xiàn)1 李長健，梁菊.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究J.貴州社會科學(xué)，2009，(07).2張文顯.法哲學(xué)