土地使用制度改革空間有多大

1、土地使用制度改革空間有多大：自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗調(diào)研札記統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)共同發(fā)展的重大意義不言而喻，這也是2010年中央一號文件的主題。目前，在川渝地區(qū)共有三個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)正在運行：重慶和成都是國家級的，都以一個大型城市為中心展開，而自貢只是一個省轄市，所轄農(nóng)區(qū)區(qū)域也不大。有人戲言這是三馬拉車：重慶的試驗是“大馬拉大車”，成都是“大馬拉小車”，而自貢是“小馬拉小車”。自然成、渝兩個國家級試驗區(qū)更引人注目，筆者卻對自貢的試驗充滿期待。因為廣大農(nóng)村地區(qū)大都遠離大城市，難以直接與某個大城市對接，“拉”他們的只能是為數(shù)眾多的“小馬”。也就是說，“小馬拉小車”的自貢試驗的成果，將會有更普遍的

2、適用價值。筆者應邀來到自貢，就這場試驗進行探訪。所見所聞，大受鼓舞。自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗，現(xiàn)在已從“全面展開”的“啟動階段”，發(fā)展到“重點突破階段”。這一階段的任務是“推進各項改革，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制”。而在各項改革中，首先要進行的是土地使用制度改革。土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村、農(nóng)民最重要的財富，也是工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城鎮(zhèn)發(fā)展用地及農(nóng)村多項改革的深化，也緊緊連著廣大農(nóng)民及城鄉(xiāng)各方面的利益，是整個試驗中政策性最強的一項改革。自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗中一個要點就是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，減少農(nóng)民數(shù)量，同時支持有條件的農(nóng)民通過進城務工經(jīng)商，最終在城鎮(zhèn)安

3、家落戶。這就迫切要求保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地的來源，同時處理好農(nóng)民所承包土地的權(quán)益；另一個要點是擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。這也離不開農(nóng)民之間和農(nóng)民與涉農(nóng)企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)及權(quán)益保障?？梢哉f，不能正確推進土地使用制度的改革，多項試驗項目將無法進行。土地使用制度改革該向哪里突破要打破這個瓶頸是個很復雜的工程，不僅涉及城鄉(xiāng)工農(nóng)各個方面的切身利益，還涉及國家的一些重要法規(guī)。有人認為，土地使用制度的改革空間很小。自貢的試驗便是在這小小空間里做起了文章。自貢的黨政領(lǐng)導說，改革當然要對現(xiàn)有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國家法律對立起來的認識是錯誤的。在涉及大政方針的問題上，不

4、能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國家法度，并不會堵塞改革之路。事實也證明，只要正確認識、把握以下兩條，改革就有空間，行動就有自由：一是遵守18億畝耕地紅線。在自貢就是要保護好在冊的耕地不受侵犯。這關(guān)系國家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個要點是在一切形式的流轉(zhuǎn)中，尊重農(nóng)民的承包土地占有權(quán)，都要切實保護好農(nóng)民的合法權(quán)益。在自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗開始之前，人們對農(nóng)民承包土地的權(quán)能存在著不少模糊認識，現(xiàn)行國家法規(guī)也有不夠明確的地方。2004年通過的土地管理法仍然規(guī)定“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用”。這一規(guī)定肯定了農(nóng)民承包土地的合法性，但同時也限定了承包

5、者對土地的權(quán)利僅僅是“使用”。僅有使用權(quán)的承包土地當然不能成為農(nóng)民的財產(chǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無法得到保障，有償流轉(zhuǎn)便不可能。2007年國家出臺了物權(quán)法，明確規(guī)定，屬于“用益物權(quán)”的農(nóng)民土地承包權(quán)不僅擁有使用、收益權(quán)，而且還有排它的“占有權(quán)”。在此之后，2008年10月，中共十七屆三中全會通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定（下稱決定）中，便明確提出：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益權(quán)利。”既然是農(nóng)民占有的財產(chǎn)，他們當然便有權(quán)處置。所以中央決定進一步明確規(guī)定，“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作

6、等形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”認真學習、全面理解中央方針政策和國家有關(guān)法律之后，自貢的同志說：政策與法律并沒有給土地使用制度改革設(shè)置不可逾越的障礙，而是打開了改革之門。我們的責任便是遵守政策法規(guī)，從自貢實際出發(fā)，進行土地使用制度創(chuàng)新。幾年來，我們一方面實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等辦法來破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的難題；同時推動、支持土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，不斷擴大流轉(zhuǎn)規(guī)模，截至2009年6月，全市4區(qū)2縣已經(jīng)以各種方式流轉(zhuǎn)承包土地31.01萬畝，占農(nóng)田總數(shù)的13.4%。土地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大。土地經(jīng)營大戶迅速增加，榮縣2009年初已有經(jīng)營50畝以上土地的大戶100余戶，城鄉(xiāng)

7、一批企業(yè)下鄉(xiāng)承接流轉(zhuǎn)出來的土地，從事種植養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)開發(fā)，促進“公司+農(nóng)民+合作組織”等形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營迅速發(fā)展。農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去后，或進城務工經(jīng)商。留在農(nóng)村的每年都可從流轉(zhuǎn)出的土地中拿到租金，并可以進入企業(yè)務工，獲取工資性收入，從而增加了收入。土地流轉(zhuǎn)還有力地促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也為相關(guān)的戶籍制度等方面的改革創(chuàng)造了條件。自貢正在探索在城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)、擁有住宅、享受城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務等基本條件的農(nóng)民，自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的政策和辦法。自貢的同志認為，這樣的轉(zhuǎn)化才能真正促進減少農(nóng)民，使農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素集

8、中，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，同時推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣的綜合改革要比單純更改戶籍，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更有意義。自貢的實踐說明，土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的著力空間。小小宅基地究竟能作出多大文章自貢的土地使用制度改革還包括另外一項重要內(nèi)容，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理和使用制度改革，其中重點是農(nóng)民宅基地使用和置換制度改革。這項改革的切入點看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一發(fā)而動全身的作用。改革的成果將會對城鄉(xiāng)發(fā)展全局，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，甚至對農(nóng)村、農(nóng)民未來的生產(chǎn)方式、生存狀況都將產(chǎn)生重要影響。現(xiàn)行土地使用制度方面，存在一個突出問題：城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理政策法規(guī)的脫節(jié)。城市建設(shè)用地緊張，

9、成了城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展的一大制約因素，而農(nóng)村建設(shè)用地分散，管理零亂，浪費很多。為解決這一問題，2005年，國土資源部為化解這一矛盾，出臺一項規(guī)定，允許各地有條件地進行“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”試點。這一辦法受到普遍關(guān)注。在自貢開展的土地使用制度改革，自然也會施用這項規(guī)定，解決城鄉(xiāng)用地管理制度、政策脫節(jié)問題。這項改革對城市發(fā)展的好處不言而喻。他們期望通過改革擴大建設(shè)用地的空間。那么，農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)民的宅基地，有多大潛力？農(nóng)民愿意進行置換嗎？回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變?yōu)檫m度聚居也正是目前農(nóng)村要大力推行的一項工作。城鄉(xiāng)雙方利益一致，改革一拍即合。農(nóng)村建設(shè)用地過多

10、，是個全國普遍存在的問題。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村建設(shè)用地多達2.7億畝，其中83.6%為農(nóng)民宅基地。自貢地處丘陵區(qū)，農(nóng)民居住分散問題更加突出，帶來的問題也很多。首先是大量占有良田。農(nóng)家居住點再小，哪怕只有一兩戶農(nóng)民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產(chǎn)、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點越小人均占地越多。據(jù)榮縣的統(tǒng)計，13戶的分散居民點，以全縣共有6萬居民來計算，就比較大的居民點（比如20戶的居住點）多占地846萬平方米，折合畝。也就是說，如果把這些散居戶逐步聚集到較大居民點，便可騰出土地畝。若逐步全面展開此項工作，全縣可節(jié)省、騰出的土地潛力巨大。居住點過于分散，還大大加劇公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難

11、度，投資成本大大增加。如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網(wǎng)路、自來水管網(wǎng)通到每一個散居居民點上，那將花費極大成本，是難以辦到的。居住過度分散也妨礙著農(nóng)村公共服務的改善和提高，居住區(qū)的文化生活、子女就學、衛(wèi)生醫(yī)療服務都會因人口過于分散而難以得到有效保障。另外，單家獨戶或者青壯年進城后老弱幼兒留守的農(nóng)戶，很難抵御外界侵害。以上種種問題說明，改變農(nóng)民居住過于分散狀況的改革，必須列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗的改革重點課題，積極推行。自貢各區(qū)縣在選擇先試的典型時，首先考慮的是讓那些進城務工經(jīng)商的散居農(nóng)戶，從老宅基地轉(zhuǎn)移出來。同時，把新建的聚居點選在中心城鎮(zhèn)周邊，讓這些離開鄉(xiāng)村的人，能在城鎮(zhèn)里聚集，這樣不僅有利于

12、置換出宅基地進行復耕，擴大耕地，也促進了城鎮(zhèn)化建設(shè)。那么，農(nóng)民對這項改革將持什么態(tài)度呢？市統(tǒng)籌辦通過廣泛走訪了解到，除了那些仍然堅持留鄉(xiāng)務農(nóng)的農(nóng)戶外，特別是已經(jīng)進城務工經(jīng)商的農(nóng)民，是愿意在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)解決居住、就業(yè)問題，實現(xiàn)全家團聚安居的。外出的農(nóng)民中只有少數(shù)人有實力在外地或省內(nèi)大城市立足，有的則只有能力在縣城里置業(yè)安家，而更多的進城農(nóng)民想離開農(nóng)村，真正變成城鎮(zhèn)居民，但實力不夠，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在鄉(xiāng)下。他們心掛城鄉(xiāng)，兩頭奔忙，心力交瘁。如果通過改革，將他們的老宅基地作為一筆財富，置換出來，在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)上以各種方式集資建房，以合理的價格出售給他們，讓他們在故鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)上實現(xiàn)全家

13、團聚安居，他們是樂于接受的。在城鎮(zhèn)周邊建立聚集點，既有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，也會得到農(nóng)民的支持?，F(xiàn)在，自貢4區(qū)2縣都在開展試點。2009年4月市統(tǒng)籌辦的一份調(diào)查材料說，自開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點工作以來，農(nóng)民集中居住區(qū)在全市開工面積共33.45萬平方米。概括起來，有四種類型：一是小城鎮(zhèn)擴展型；二是產(chǎn)業(yè)支撐型；三是項目帶動型；四是基礎(chǔ)設(shè)施帶動型。筆者在榮縣雙石鎮(zhèn)參觀了正在建設(shè)的一個新居民點。雙石鎮(zhèn)是老一輩無產(chǎn)階級革命家吳玉章的故鄉(xiāng)。2007年鎮(zhèn)黨委、政府通過調(diào)查，得知全鎮(zhèn)已有整戶外出打工經(jīng)商農(nóng)民3100戶，占全鎮(zhèn)人口的30%。于是，雙石鎮(zhèn)領(lǐng)導提出，在雙石鎮(zhèn)旁邊的長沖村實施農(nóng)房聚居聯(lián)建工程，既滿

14、足那些已經(jīng)多年從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住的需要，又促進小城鎮(zhèn)的擴展。聯(lián)建點開建前，鎮(zhèn)里以優(yōu)惠補償條件吸引長沖村居民騰出本村土地興建聯(lián)建房。村民們通過民主討論，表決通過，接受鎮(zhèn)里的補償辦法，同意在本村建房并接受外村居民轉(zhuǎn)入本村居住。同時，鎮(zhèn)里又對那些外出打工的整戶拆移到長沖村聯(lián)建點居住的農(nóng)戶，作出三條明確規(guī)定：一、必須是本鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，自愿申請參與；二是必須將整戶戶籍遷入聯(lián)建點所在的農(nóng)村；三是遷入聯(lián)建戶者必須退出原宅基地，進行復耕或轉(zhuǎn)讓給原所在村組符合條件的農(nóng)戶。筆者在長沖村參觀了正在建設(shè)中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，有部分農(nóng)戶已經(jīng)遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明幾凈，電、水、電話、電視、寬帶網(wǎng)線都已接通。筆者問已經(jīng)住進來的幾位老人，他們笑著說，住到這里好??！房子干凈明亮，鎮(zhèn)上生活方便，孩子上學近了，我們看病方便了。鄉(xiāng)親來看了看，都盼著也能住進來呢。第一批農(nóng)民轉(zhuǎn)入新居