對目前我國國有資產(chǎn)管理體制改革的思考

1、對目前我國國有資產(chǎn)管理體制改革的思考    一、關(guān)于“國家所有”與“政府履行出資人職責(zé)”的關(guān)系相比十五屆四中全會提出的“國家所有，分級管理”，十六大提出“在堅(jiān)持國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)”，顯然是前進(jìn)了一步。最明顯的進(jìn)步在于政府職責(zé)由“管理”變?yōu)椤奥男谐鲑Y人職責(zé)”。中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，的確存在一個(gè)明確政府（特別是地方政府）行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。政府作為出資人代表，產(chǎn)權(quán)（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)）中哪些權(quán)利有，哪些權(quán)利沒有？如果地方政府履行出資人職責(zé)，把國有企業(yè)賣掉，資本利得歸誰？資本損失怎

2、樣處理？由地方政府履行出資人職責(zé)，中央政府是不是就完全不管了？這些都是不能含糊的問題。二、出資人職責(zé)是什么明確政府行使產(chǎn)權(quán)的邊界，實(shí)際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責(zé)。十六大提出：中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。這些說法，基本上勾勒出了一個(gè)人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。首先是“享有所有者權(quán)益”。所有者權(quán)益，是一個(gè)物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念，法理上所界定的產(chǎn)權(quán)包括收益權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。出資人代表行使后三項(xiàng)權(quán)利，歧義不大，關(guān)鍵是收益權(quán)。政府作為出資人代表所享有的收益權(quán)不同于

3、自然人所享有的收益權(quán)。其次是“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”。前面已經(jīng)對出資人代表享有的權(quán)利進(jìn)行了分析。政府作為出資人代表，所承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。作為自然人產(chǎn)權(quán)主體，與獲得財(cái)產(chǎn)利得這種權(quán)利相對應(yīng)，承擔(dān)資本虧蝕是一項(xiàng)義務(wù)。出資人代表則不同。如果國有資本發(fā)生虧蝕，出資人代表要承擔(dān)的不是經(jīng)濟(jì)賠償（也賠不起），其義務(wù)更多地表現(xiàn)為責(zé)任法律責(zé)任或者是政治責(zé)任。這也是十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“責(zé)任”這個(gè)概念的原因。第三是“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明里，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的“三管”職責(zé)做了界定：通過統(tǒng)計(jì)、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管，可以認(rèn)為是

4、管資產(chǎn)；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會，通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行獎懲，可以認(rèn)為是“管人”；指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)，可以認(rèn)為是“管事”。對比公司法中關(guān)于股東代表（也就是所有者代表或出資人代表）職責(zé)的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)兩者還有不小的差異。首先，在公司法中，沒有“管資產(chǎn)”一說，只對按資本管理原則行使所有權(quán)有明確規(guī)定。其次，“管人”一般是指任免公司董事、監(jiān)事，而不包括任免總經(jīng)理（那是董事會的事），比較而言，機(jī)構(gòu)改革方案說明中“企業(yè)負(fù)責(zé)人”的概念過于含糊。再

5、次，“管事”主要指對企業(yè)的收益分配方案、增資和修改章程、股權(quán)或資本交易方案及重大決議事項(xiàng)（如重大投資和債務(wù)）有股東表決權(quán)，這與國資委管的“事”有很大不同。對比機(jī)構(gòu)改革方案說明中的前言后語，我們也可以看出機(jī)構(gòu)改革方案說明開宗明義地指出了國資委成立的指導(dǎo)思想：貫徹落實(shí)黨的十六大的要求，推動國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整?？梢姡瑖薪?jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是國資委該管的最重要的“事”。參考國資委成立的指導(dǎo)思想和初衷，參照公司法的有關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為國資委的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是：制定國有資本營運(yùn)戰(zhàn)略（包括制定戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略實(shí)施方案）；按照國有資本營運(yùn)戰(zhàn)略調(diào)整國有資本的布局和結(jié)構(gòu)；編制國有資本經(jīng)營預(yù)算和報(bào)送

6、國有資本經(jīng)營決算；選派和更換國有資本營運(yùn)主體（包括國有資產(chǎn)經(jīng)營公司和大型企業(yè)集團(tuán)）的董事、監(jiān)事；考核國有資本營運(yùn)主體的營運(yùn)業(yè)績；決定國有資本營運(yùn)主體的設(shè)立、分立、合并、變更等重大事項(xiàng)。三、管資產(chǎn)、管資本還是管企業(yè)現(xiàn)階段，國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的提法，主要是受到行政管理體制的影響。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中指出：國資委的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后設(shè)立的省、市（地）兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國有資產(chǎn)，依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這種說法頗有值得商討之處：其一，隨著股權(quán)多元化，原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時(shí)，

7、所謂中央和地方所屬企業(yè)中，哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)？哪些資產(chǎn)是非國有資產(chǎn)？國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二，隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多，國有企業(yè)的提法不再恰當(dāng)。即使是國有控股的企業(yè)，也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三，“其他國有資產(chǎn)”包括什么資產(chǎn)？按照十六大報(bào)告的解釋，其他國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源。但是這些資產(chǎn)也具有資本化的特征，能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產(chǎn)核資，還是管到資本經(jīng)營？不明確國有資本的概念，職責(zé)難以到位。因此，在審視國有資本管理體制的未來走向時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視國有資本的概念，而逐步淡化國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的概念。四、國有

8、資本管理體制是兩層次還是三層次從滬深模式及其他一些地方的實(shí)踐來看，國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資本參與企業(yè)的三層次模式，以解決直接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細(xì)分析，這種模式還有更深層次的優(yōu)點(diǎn)：這三個(gè)層次當(dāng)中，第一層次是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，行使出資人代表職責(zé)。在這一層次里，主要解決的問題是明晰出資人代表形象，將國家的所有權(quán)職能與其他職能（主要是社會管理職能）相分離，即所謂的“政資分離”；第二層次在公司法中被稱作“國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)”，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)資本營運(yùn)公司。這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的具體任務(wù)。在這一層次里，主要

9、解決的問題是分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，專注于資本經(jīng)營；第三層次是國有資本參與企業(yè)，主要從事實(shí)體經(jīng)營。在這一層次里，所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。國有資本可以參與其中，也可以隨時(shí)撤出。控股、參股或者出讓股權(quán)，都不會改變企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營。三個(gè)層次中，第二、三層次除了要實(shí)現(xiàn)國家財(cái)務(wù)的一些戰(zhàn)略目標(biāo)外，本質(zhì)上與其他的投資公司、企業(yè)無異。行為最特殊、也最難塑造的是第一層次。在國有資本管理體制的委托代理鏈條中，必須建立一種激勵和約束的均衡機(jī)制，其核心在于第一層次上從政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的順利轉(zhuǎn)化。政府受托管理國有資本是通過政治程序完成的，其有效性取決于政治體制的完善程度。政府在管理國

10、有資產(chǎn)的過程中承擔(dān)的是政治責(zé)任，行使的是政治權(quán)力，享有的是政治利益。這是政府責(zé)、權(quán)、利的基本特征。但是從第二層次開始，財(cái)務(wù)主體主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，享有經(jīng)濟(jì)利益完成受托責(zé)任所獲得的物質(zhì)和精神滿足，行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利國有資本營運(yùn)的決策權(quán)。因此，國資委和國有資本營運(yùn)公司自身的責(zé)、權(quán)、利是均衡的。但是，在國資委內(nèi)部必須實(shí)現(xiàn)政治責(zé)、權(quán)、利向經(jīng)濟(jì)責(zé)、權(quán)、利的轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化成功了，就能夠建立均衡的國有資本營運(yùn)的激勵和約束機(jī)制，國有資本委托代理就可以順暢運(yùn)作，國有資本出資人也就真正到了“位”。五、“內(nèi)部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結(jié)合問題國資委除了管理職能，還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢？國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明中提到三條：代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過統(tǒng)計(jì)、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管；依法對地方國有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。前兩者是產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，后者是行政監(jiān)督。顯然，這些都是國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部的監(jiān)督。國資委作為受托者，接受國務(wù)院的授權(quán)，自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者？我們認(rèn)為，這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部，而且應(yīng)當(dāng)是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督，包括制定國有資本管理法、審議和表決國資委