從境外成熟市場的經(jīng)驗看我國證券監(jiān)管和解制度的構(gòu)建——以美國、香港為中心(下)

1、從境外成熟市場的經(jīng)驗看我國證券監(jiān)管和解制度的構(gòu)建以美國、香港為中心(下)邱永紅 深圳證券交易所 法律部經(jīng)理二、對我國建立證券監(jiān)管和解制度的必要性與法律可行性分析(一)對我國建立證券監(jiān)管和解制度的必要性分析1、建立證券監(jiān)管和解制度是后股改時代證券市場監(jiān)管新形勢的迫切要求隨著股權(quán)分置改革的完成，我國資本市場進入后股改時代。在全流通的市場環(huán)境下，新的證券違法犯罪行為層出不窮，同時一些原有的證券違法犯罪行為可能呈現(xiàn)出新的特點，證券市場監(jiān)管將面臨新的復(fù)雜形勢和嚴峻挑戰(zhàn)，迫切需要我們創(chuàng)新監(jiān)管手段，引入證券監(jiān)管和解制度。首先，上市公司監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。隨著市場改革和制度創(chuàng)新的推進，后股改時代的公司監(jiān)管面臨著大

2、股東角色變化、管理層激勵制度實施、公司并購活躍、股改承諾和信息披露新動向帶來的挑戰(zhàn)。從大股東監(jiān)管看，后股改時代上市公司大股東將作為新的投資者群體進入二級市場，大股東利益將更多地與股價拴在一起，由此可能引發(fā)公司大股東非法集中持股等違規(guī)動機和出售股份的套現(xiàn)行為。從管理層激勵監(jiān)管看，后股改時代將會有越來越多的公司實施管理層激勵計劃。不管采取何種激勵方式，都在客觀上促成管理層操縱利潤的違法違規(guī)動機。從公司并購監(jiān)管看，后股改時代公司并購將日益活躍，有可能為內(nèi)幕交易提供土壤。并購中還可能發(fā)生收購人無實力、不誠信，原控股股東掏空上市公司后金蟬脫殼等突出問題。從信息披露監(jiān)管看，后股改時代上市公司有可能出現(xiàn)選擇

3、性信息披露的新動向，嚴重損害中小股東的利益。其次，投資者行為和市場交易監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。從機構(gòu)投資者監(jiān)管看，隨著機構(gòu)投資者發(fā)展的多元化，不同類型投資者的投資理念、交易行為、盈利模式和操作方法將呈現(xiàn)多樣性特征，其違法違規(guī)的交易特點和方法也將表現(xiàn)出千差萬別。此外，隨著市場環(huán)境的好轉(zhuǎn)，部分機構(gòu)投資者非法集中持股問題有可能“死灰復(fù)燃”。從市場交易監(jiān)管看，內(nèi)幕交易、市場操縱和利益輸送在后股改時代會以新的形式和手法出現(xiàn)。表現(xiàn)為：股改期間部分公司有可能利用并購重組與股改組合運作之機進行內(nèi)幕交易，這一問題在股改后期可能更為嚴重;股改后上市公司及其具有持股優(yōu)勢的大股東和高管人員，可能產(chǎn)生利用信息不對稱進行內(nèi)幕交易

4、的動機和條件;股改后大股東利益與股價的密切聯(lián)系增加了大股東利用粉飾報表、虛假披露等手段進行市場操縱的可能性，大股東與機構(gòu)投資者合謀進行市場操縱和利益輸送的可能性也在增加;隨著融資融券制度的實施和其他金融衍生產(chǎn)品的推出，內(nèi)幕交易的手法可能更具多樣性和隱蔽性。最后，市場創(chuàng)新帶來監(jiān)管新挑戰(zhàn)。后股改時代，市場創(chuàng)新活動將更加活躍，一些在原有制度框架下不被允許的制度有望突破并實施，如融資融券制度等，可能改變投資者盈利模式和行為方式，導(dǎo)致違法違規(guī)行為出現(xiàn)新的特點。此外，少數(shù)市場參與者可能利用新制度漏洞和風險盲點進行市場操縱、內(nèi)幕交易和利益輸送。和解制度對于證券監(jiān)管機構(gòu)的意義主要在于效率，即有助于有限監(jiān)管資源

5、的最大化運用，使監(jiān)管人員有時間和精力投入更多、更重要案件的調(diào)查和處理。在證券市場監(jiān)管面臨上述諸多嚴峻挑戰(zhàn)的情況下，由于人員、資金等資源的限制，我國證券監(jiān)管機構(gòu)必須選擇重大的、惡劣的、原則性的、具有示范意義的案件進行重點調(diào)查和懲處。這也就意味著我國迫切需要創(chuàng)新監(jiān)管手段，引入美、英等成熟市場的證券監(jiān)管和解制度，以應(yīng)對后股改時代層出不窮、紛繁復(fù)雜的證券違法、違規(guī)、不當行為。2、建立證券監(jiān)管和解制度是有效化解證券市場矛盾，構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在需要中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定提出，構(gòu)建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業(yè)全過程的長期歷史任務(wù)。為構(gòu)建社會主義和諧社會做貢獻，證券監(jiān)

6、管機構(gòu)責無旁貸。在我國證券市場的過往監(jiān)管實踐中，證券執(zhí)法機制存在一些問題，如執(zhí)法方式過于剛性，執(zhí)法手段單一，監(jiān)管機構(gòu)對于監(jiān)管對象只有處罰或不處罰兩種選擇，沒有其它中間的狀態(tài)，不利于和諧社會的建設(shè)。而證券監(jiān)管和解是證券監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)與行政相對人協(xié)商，就相對人某些行為的處理達成一致意見，并據(jù)此作出和解決定。它屬于行政和解在證券監(jiān)管中的運用，本質(zhì)上是一種行政合同(又稱為行政契約)。行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段，引進了公民參與國家行政的新途徑。它的廣泛使用，將會減少證券監(jiān)管機構(gòu)對行政相對人進行單方命令的行政處理，以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，便于相對人理解、接受和贊同，減少因雙方利

7、益和目的的差異而帶來的對立性，從而有利于有效化解證券市場矛盾，構(gòu)建和諧社會。同時，由于證券監(jiān)管和解決定是一種非強制性的雙方行政行為，體現(xiàn)了契約自由原則，具有一般合同的基本屬性，即合意，因此，證券監(jiān)管和解決定雖然屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍，但理論上不應(yīng)適用行政復(fù)議、訴訟法基于行政優(yōu)先權(quán)而加重行政機關(guān)義務(wù)的規(guī)定，如證券監(jiān)管機構(gòu)對行政行為合法性負舉證責任等，而且可參照適用合同法、民事訴訟法基于當事人訴訟地位平等的有關(guān)規(guī)定，這無疑將大大降低證券監(jiān)管機構(gòu)的應(yīng)訴成本和敗訴風險?？梢?，相對于行政處罰等對抗性監(jiān)管執(zhí)法程序證券監(jiān)管和解不僅有利于降低監(jiān)管成本和監(jiān)管風險(既包括監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)，也包括事后的行政復(fù)

8、議、訴訟環(huán)節(jié))、有效利用監(jiān)管資源，具有提高監(jiān)管效率的經(jīng)濟性;而且貫穿其中的“合意”、“自治”等精神，對于增強行政的民主性和正當性、促進政府與相對方之間的良性互動、鼓勵一種“通過合意的治理”，推動和諧社會的構(gòu)建，都具有重要意義。3、建立證券監(jiān)管和解制度有利于解決證券違法行為認定難、執(zhí)法成本高的問題在證明標準方面，美國和英國基本上都是執(zhí)行民事訴訟中的最低證據(jù)標準，即“證據(jù)優(yōu)勢標準”或“蓋然性權(quán)衡”標準;在舉證責任方面，雖然國外大部分國家均規(guī)定應(yīng)由行政機關(guān)承擔違規(guī)行為成立的舉證責任，但某些國家和地區(qū)的立法就證明責任問題實行了舉證責任倒置，如香港對“洗售”和“相對委托”犯意的舉證責任倒置。比較而言，我

9、國相關(guān)法律法規(guī)對行政處罰案件中監(jiān)管機構(gòu)舉證責任的規(guī)定更為嚴格。如我國行政訴訟法第32條規(guī)定了行政訴訟的證據(jù)規(guī)則為被告對其所作出的具體行政行為的合法性負有全部舉證責任，即行政機關(guān)主張當事人有行政違法行為并應(yīng)當受到處罰，則行政主體應(yīng)當承擔舉證責任。這些對證券監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)查、違法行為的認定造成了很大的困難;而且，一旦涉訴，也使得監(jiān)管機構(gòu)面臨在法院訴訟中敗訴的現(xiàn)實可能性。引進監(jiān)管和解制度，可以大大減輕監(jiān)管部門在證據(jù)提供和認定方面的壓力，降低監(jiān)管執(zhí)法成本，最大限度地避免因調(diào)查追訴徒勞無功而造成的監(jiān)管資源浪費。4、建立證券監(jiān)管和解制度有利于解決證券處罰執(zhí)行難、監(jiān)管效果欠佳的問題許多證券違法行為涉及金額巨大

10、，依法應(yīng)處高額罰沒款，但實踐中由于處罰對象逃逸、解散等多種原因，罰沒款的催繳執(zhí)行十分困難。通過和解，證券監(jiān)管機構(gòu)可以要求相對人必須先將其同意支付的和解金(罰款)存入指定賬戶，才考慮與其和解，還可向人民法院申請強制執(zhí)行，從而大大降低和解決定的執(zhí)行成本，確保監(jiān)管效果，促進市場的規(guī)范發(fā)展。(二)對我國建立證券監(jiān)管和解制度的法律可行性分析1、行政法法理上的探究我國建立證券監(jiān)管和解制度在法律上是否可行，首當其沖的是要探究其是否具有行政法法理基礎(chǔ)和符合行政法的基本原則。具體而言，主要要厘清以下幾個問題。(1)證券監(jiān)管和解是否違背“依法行政”原則問題從法治主義的基本要求看，政府權(quán)力的活動必須遵守法律。如果法

11、律已經(jīng)為行政權(quán)活動設(shè)定了規(guī)則，行政權(quán)必須按照這些規(guī)則而進行活動。從這個“依法行政”角度而言，行政過程應(yīng)當是一個規(guī)則統(tǒng)治的過程。行政過程中似乎不存在行政機關(guān)與私方當事人“討價還價”的余地。行政權(quán)既是一種“權(quán)利”，同時又是一種“職責”。與私法上主體所擁有的權(quán)利不同，行政權(quán)不得被行政機關(guān)隨意處分，否則就構(gòu)成權(quán)力濫用或者不作為的違法。行政和解的批評者認為，這一法治主義框架對行政權(quán)活動的要求，意味著對通過協(xié)商妥協(xié)、處分權(quán)利而達至合意的和解適用于行政過程的否定。確實，如果僅從“丁是丁，卯是卯”的形式主義法治要求來看，行政主體對于其所擁有的行政權(quán)進行處分確實可能帶來合法性問題。但是形式主義法治的一個根本問題

12、在于它忘記了，或者說不愿面對，行政過程中一個基本的事實：行政過程中存在著廣泛的自由裁量權(quán)。在美國行政法中，自由裁量權(quán)不僅存在于行政機關(guān)對事實之判定、規(guī)則之理解和適用、決定之作出等環(huán)節(jié)，而且還表現(xiàn)為“指控自由裁量”(prosecutory discretion)即行政機關(guān)對某個行為是否進行指控并采取行動屬于自由裁量權(quán)范圍，以及“選擇性執(zhí)法”(selective law enforcement)。指控自由裁量權(quán)和選擇性執(zhí)法之所以存在，主要是因為任何執(zhí)法機關(guān)都受制于有限的資源。行政機關(guān)所擁有的執(zhí)法資源的有限性，決定了執(zhí)法者始終會面臨“心有余而力不足”的情境。面對有限資源的事實，如何配置這些資源，就屬

13、于行政機關(guān)的自由裁量，屬于一種行政技術(shù)(expertie)。行政過程中自由裁量的廣泛存在與行使，表明行政過程中不僅存在協(xié)商妥協(xié)的可能性，而且這種可能性幾乎無處不在。既然自由裁量權(quán)的行使是一個事實，那么，與其讓行政機關(guān)基于單方面的判斷和斟酌而行使這種權(quán)力，顯然還不如鼓勵行政機關(guān)在通過協(xié)商對話方式獲得合意的基礎(chǔ)上行使這種權(quán)力，因為后者更有助于自由裁量的理性化，有助于“以權(quán)利制約權(quán)力”。對證券監(jiān)管機構(gòu)而言，建立在通過對話、協(xié)商方式而獲得的共識基礎(chǔ)上的行政決定也更容易得到執(zhí)行。由此看來，證券監(jiān)管過程中和解的適用，可以構(gòu)成對法治主義的一個重要補充。誠然，證券監(jiān)管和解程序所關(guān)注的某些因素，例如成本收益、效

14、率等，可能并不是法治中的核心價值。但是應(yīng)當看到，證券監(jiān)管和解的適用并不是要重建一個新的法律價值體系。恰恰相反，它是在“依法行政”原則和法律規(guī)則的指引下而運行的。證券監(jiān)管機構(gòu)與當事人之間進行對話交涉的理據(jù)并不僅僅是對利益和效率的追逐;有效的對話和交涉必須以對包括“依法行政” 原則在內(nèi)的現(xiàn)有法律原則和規(guī)則的認同和尊重為基礎(chǔ)。在法律原則和規(guī)則指引下的證券監(jiān)管和解，是法治主義題中應(yīng)有之義。(2)證券監(jiān)管公權(quán)力與當事人私權(quán)利能否在“平等自愿”的基礎(chǔ)上達成合意問題如果法治主義并不排斥和解的適用，那么，在“證券監(jiān)管公權(quán)力個體私權(quán)利”作為基本關(guān)系的證券監(jiān)管過程中，合意的獲得可能嗎?的確，由于證券監(jiān)管公權(quán)力相對

15、于個體私權(quán)利而言處于強勢地位，這一擔心無疑是必要的。有質(zhì)量的“合意”需要當事人在充分意思自治基礎(chǔ)上通過真誠對話與妥協(xié)才有可能。如果證券監(jiān)管機構(gòu)以強權(quán)為后盾或者威脅，合意有可能成為一種“強制的自愿”。然而，我們認為，這樣的擔憂只是提出了如何對證券監(jiān)管和解的適用進行監(jiān)督，如何為個體提供充分法律救濟的問題，而不是排除和解在證券監(jiān)管過程中的適用。首先，和解只是提供了一種(額外的)通過合意解決糾紛的途徑，而不是取代各種正式的行政程序。因此，如果個體受到來自證券監(jiān)管機構(gòu)的壓制或強制，他們可以轉(zhuǎn)而尋求通過正式程序而對這種行為進行“抵制”。正式行政程序和司法審查的存在，對證券監(jiān)管機構(gòu)在和解程序中可能的權(quán)力濫用

16、構(gòu)成一種潛在的控制，這有助于增加證券監(jiān)管機構(gòu)與個體當事人追求合意的努力。其次，由于在和解的適用受到法律原則和規(guī)則的指導(dǎo)，證券監(jiān)管機構(gòu)并不會“漫天要價”;相反，通過爭議各方當事人的有效溝通，可以為合意的獲得提供條件。最后，證券監(jiān)管機構(gòu)的強勢地位并不必然構(gòu)成獲得合意的障礙，真正構(gòu)成合意障礙的是行政機關(guān)濫用其強勢地位，而這是為法律原則所禁止的。其實，即便在民事糾紛領(lǐng)域，爭議各方當事人之間的地位也并非完全平等，而是存在作資源、信息、情勢等方面的差異，但只要存在著相應(yīng)的法律原則和規(guī)則，糾紛的解決過程就不會變成“弱肉強食”的游戲。(3)證券監(jiān)管公權(quán)力與當事人私權(quán)利的妥協(xié)是否會損及公共利益問題對證券監(jiān)管中適

17、用和解的另外一個疑慮是：以妥協(xié)合意為基礎(chǔ)的和解是否構(gòu)成對公共利益的威脅?我們認為，就證券監(jiān)管而言，通過妥協(xié)合意方式的公權(quán)力行使，并不會構(gòu)成對公共利益的顛覆。首先，法治主義背景下的證券監(jiān)管和解并不是隨心所欲的，必須以不損及公共利益為基本前提。例如，香港證監(jiān)會就明確規(guī)定，只有在其認為就維護投資大眾的利益或公眾利益而言是適當?shù)那闆r下，藉協(xié)議而就紀律處分程序達成和解。其次，在行政執(zhí)法資源有限性的條件下，證券監(jiān)管機構(gòu)在某個個案中所進行的妥協(xié)或者讓步，并不能與犧牲公共利益劃等號;最后，正式行政程序的較高成本，不僅制約著證券監(jiān)管機構(gòu)，也制約著私方當事人，因此一個理性的當事人也不大可能懷著“損公肥私”的預(yù)期而

18、進行博弈?；谶@些理由，公共利益考慮并不必然排斥和解在證券監(jiān)管中的適用。基于上述，我們認為，證券監(jiān)管和解并不違背“依法行政”原則，證券監(jiān)管公權(quán)力與當事人私權(quán)利能夠在“平等自愿”的基礎(chǔ)上達成合意，證券監(jiān)管公權(quán)力與當事人私權(quán)利的妥協(xié)不會損及公共利益。因此，就行政法法理而言，我國建立證券監(jiān)管和解制度是可行的。2、現(xiàn)行法律、政策上的剖析(1)行政訴訟法方面從現(xiàn)行法律看，行政訴訟法禁止在行政訴訟中適用調(diào)解，但并未禁止在執(zhí)法過程中和行政訴訟中達成和解。相反，近來我國各級人民法院的司法實踐大力支持和倡導(dǎo)行政訴訟中的和解，為我國證券監(jiān)管在行政訴訟階段進行和解掃除法律障礙。最高人民法院的實踐近年來，最高人民法院

19、多次提出要“加大行政案件協(xié)調(diào)和解工作力度”，并積極開展有關(guān)行政訴訟和解司法解釋的制訂工作。2006年11月28日至29日，最高人民法院行政訴訟和解司法解釋起草研討會在浙江省臺州市三門縣召開，會上，與會的行政法專家和學(xué)者就行政訴訟和解的司法解釋名稱、制度制定的緊迫性、必要性、實踐中的做法、實施和解制度可能帶來的社會影響等問題進行了深入、廣泛的研討;并對行政訴訟和解的完善途徑、完善程序及文字、形式等方面的細節(jié)問題提出了具體的意見和建議?？梢灶A(yù)見，最高人民法院關(guān)于行政訴訟和解的司法解釋將會在不久的將來頒行。廣東省高級人民法院的實踐2006年12月25日，廣東省高級人民法院發(fā)布了關(guān)于行政案件協(xié)調(diào)和解工

20、作若干問題的意見(試行)，在全國率先探索行政訴訟案件審理的創(chuàng)新機制，以處理連年上升的官民之間的特殊糾紛案件。根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，行政訴訟不適用于調(diào)解。受這一法律“瓶頸”的限制，不少民告官官司往往在判決后，形成“官了民不了”、“案結(jié)事未解”的局面，原被告不易接受敗訴的結(jié)果，爭議無法從根本上平息。為此，廣東省高院依據(jù)最高人民法院“加大行政案件協(xié)調(diào)和解工作力度”的精神，大膽創(chuàng)新行政案件審理的新機制，力求用“協(xié)調(diào)和解”辦法定紛止爭。按照廣東省高院這份最新下發(fā)的意見，法院在審理民告官案件過程中，可通過組織協(xié)商等方式促使當事人各方達成和解，以原告撤回起訴等方式依法妥善解決行政爭議。在主持協(xié)調(diào)和解活動

21、時，法院可以邀請有利于促使和解達成的“第三方”參與協(xié)調(diào)，和解協(xié)議的內(nèi)容也可以超出訴訟請求。(2)行政處罰法方面行政處罰法第五條明確規(guī)定了行政處罰的教育原則，即“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”監(jiān)管和解有利于提高監(jiān)管資源利用效率，使證券監(jiān)管機構(gòu)揭發(fā)出更多的證券違法行為，能夠起到與行政處罰同樣、甚至更佳的教育效果。提供了法律路徑。(3)國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要方面國務(wù)院于2004年3月22日發(fā)布了關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知(國發(fā) 200410號，以下簡稱綱要)，確立了建設(shè)法治政府的目標，明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政

22、的指導(dǎo)思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。綱要的規(guī)定不僅對我國建立證券監(jiān)管和解制度具有重要指導(dǎo)意義，還為建立證券監(jiān)管和解制度提供了政策支持和法律路徑。首先，建立證券監(jiān)管和解制度，是在綱要提出的 “提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式” 的指導(dǎo)思想下，解決綱要指出的當期依法行政中存在的一個主要問題，即“行政管理體制與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求還不適應(yīng)，依法行政面臨諸多體制性障礙”的有效途徑。其次，建立證券監(jiān)管和解制度，符合綱要提出的 “合理行政”的基本要求，即“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律

23、目的，排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當必要、適當;行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當避免采用損害當事人權(quán)益的方式?！弊詈螅⒆C券監(jiān)管和解制度，符合國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見(國辦發(fā)200424號)提出的落實任務(wù)的要求之一，即“注重制度建設(shè)，以創(chuàng)新的精神做好工作。抓緊制定和完善綱要的配套政策措施，形成有利于全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的制度環(huán)境。對依法行政面臨的新情況、新問題要及時進行調(diào)查研究，分析對策，提出切實可行的政策措施。對全面推進依法行政中形成的經(jīng)驗要及時總結(jié)，不斷推進依法行政的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。

24、”三、借鑒境外成熟市場的成功經(jīng)驗，構(gòu)建我國證券監(jiān)管和解制度(一)我國證券監(jiān)管和解制度總體法律框架的構(gòu)建1、法律層面(1)盡快出臺行政程序法，并在其中設(shè)專章對行政合同與行政和解作詳細規(guī)定在美國，SEC與其他聯(lián)邦政府部門一樣，其實施監(jiān)管和解的合法性來源于1946年聯(lián)邦行政程序法、1996年行政爭議解決法、1998年行政爭議替代解決法。與SEC相似，我國臺灣地區(qū)金管會進行監(jiān)管和解的法律依據(jù)是適用于所有行政機關(guān)的臺灣地區(qū)行政程序法(2001年12月修訂)。該法在第三章“行政契約”中明確規(guī)定了與行政和解相關(guān)的一般原則、形式要求、生效條件、法律效力等。近年來，我國已先后制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政處

25、罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等一系列重要法律，社會主義行政法律體系的框架已經(jīng)初步形成。但是，帶有行政基本法性質(zhì)的行政程序法至今空缺，且上述法律中均未對行政合同與行政和解作出規(guī)定?？上驳氖?，制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大常委會法制工作委員會已經(jīng)開始征求意見，進行立法調(diào)研，啟動了具體的立法工作。為了給包括證券監(jiān)管和解在內(nèi)的行政和解提供充分的法律依據(jù)，建議借鑒美國和臺灣地區(qū)的相關(guān)立法，盡快出臺行政程序法，并在其中設(shè)專章對行政合同與行政和解作詳細規(guī)定。(2)適時修改證券法，在其中增加對國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)進行監(jiān)管和解的授權(quán)性規(guī)定香港2003年4月1日起生效證券及期貨條例明

26、確賦予了香港證監(jiān)會監(jiān)管和解的職權(quán)，使得香港證監(jiān)會近年來可以放手通過和解協(xié)議來達到其監(jiān)管目的。據(jù)統(tǒng)計，2005-2006年度內(nèi)，香港證監(jiān)會與67名人士/商號達成和解，占香港證監(jiān)會紀律處分的所有人士/商號的68%。而在臺灣，雖然臺灣地區(qū)行政程序法已有行政和解的相關(guān)規(guī)定，但金融法規(guī)中并無類似香港證券及期貨條例中的授權(quán)性規(guī)定，因此，目前臺灣地區(qū)金管會還從未采取過證券監(jiān)管和解手段。臺灣地區(qū)唯一曾有的行政和解個案，就是臺灣地區(qū)公平會與微軟就微軟涉及壟斷與不公平競爭達成的行政和解。為解決授權(quán)問題，2006年12月24日，臺灣地區(qū)金管會邀請中央銀行、法務(wù)部、消基會、經(jīng)濟部、經(jīng)建會、金融機構(gòu)各公會、證交所、柜買

27、中心、集保等單位討論金融服務(wù)法草案，決定在其中增加有關(guān)金融(包括證券、銀行、保險)監(jiān)管行政和解的規(guī)定。目前，我國新證券法也未有相關(guān)授權(quán)性規(guī)定， 因此，建議參照香港證券及期貨條例的規(guī)定，適時修改證券法，在其中增加對國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)進行監(jiān)管和解的授權(quán)性規(guī)定。2、行政法規(guī)層面大家知道，對證券法進行修改是一個長期的過程，不可能在短時期內(nèi)完成。因此，在證券法增加有關(guān)授權(quán)性規(guī)定之前，為了推動證券監(jiān)管和解制度的盡早建立，以因應(yīng)后股改時代花樣翻新、層出不窮的證券違法犯罪行為，建議在正在制訂中的上市公司監(jiān)管條例和證券公司監(jiān)管條例中增加有關(guān)證券監(jiān)管和解的規(guī)定。3、司法解釋層面如上所述，最高人民法院多次提出要

28、“加大行政案件協(xié)調(diào)和解工作力度”，并積極開展有關(guān)行政訴訟和解司法解釋的制訂工作。因此，建議積極推動最高人民法院盡快出臺有關(guān)行政訴訟和解的司法解釋，為我國證券監(jiān)管在行政訴訟階段進行和解提供明確的法律依據(jù)。4、部門規(guī)章層面為構(gòu)建證券監(jiān)管和解的具體法律制度，美國SEC在其2003年7月發(fā)布的SEC行為規(guī)范中專門對證券監(jiān)管和解的程序等有關(guān)問題做了詳細的規(guī)定。此外，臺灣金管會根據(jù)臺灣地區(qū)行政程序法的規(guī)定，在2005年3月制定了締結(jié)行政和解契約處理原則。因此，建議我國借鑒美國和臺灣地區(qū)的做法，由中國證監(jiān)會盡快制定證券監(jiān)管和解工作管理辦法。(二)我國證券監(jiān)管和解制度具體法律規(guī)則的設(shè)計我國證券監(jiān)管和解制度的具

29、體法律規(guī)則應(yīng)主要體現(xiàn)在中國證監(jiān)會制定的證券監(jiān)管和解工作管理辦法中。為此，我們建議在證券監(jiān)管和解工作管理辦法中主要規(guī)定以下內(nèi)容：1、證券監(jiān)管和解的適用原則、范圍與前提(1)適用原則、范圍。對于行政處罰所依據(jù)的事實或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定的，為有效達成監(jiān)管目的，并解決爭執(zhí)，證券監(jiān)管機構(gòu)可與證券公司、上市公司、期貨公司及其他相關(guān)當事人(以下簡稱相對人)和解，締結(jié)行政合同，以代替行政處罰。(2)適用前提。就行政處罰所依據(jù)之事實或法律關(guān)系，應(yīng)先依職權(quán)調(diào)查，且調(diào)查期間不得少于三十日。2、提出和解的時間(1)相對人可以在證券監(jiān)管機構(gòu)對其進行立案調(diào)查三十日后至行政處罰決定作出之前提出和解建議。(2)

30、相對人可以在行政復(fù)議和行政訴訟階段提出和解建議。3、工作程序(1)相對人在上述規(guī)定的時間內(nèi)向證券監(jiān)管機構(gòu)提交書面和解方案建議，同時，如和解方案涉及和解金，相對人必須將和解金全額存入監(jiān)管部門指定的賬戶。(2)證券監(jiān)管機構(gòu)認為有必要的，可以就和解方案征詢利害關(guān)系人的意見或舉行聽證。(3)證券監(jiān)管機構(gòu)有關(guān)執(zhí)法部門將和解方案提交證券監(jiān)管機構(gòu)行政處罰委員會進行審查，通常審批的會議是不公開的。(4)如果行政處罰委員會批準了和解方案，并經(jīng)證券監(jiān)管機構(gòu)負責人批準，向行政相對人送達行政和解決定書，結(jié)束有關(guān)案件的調(diào)查、復(fù)議等程序。(5)證券監(jiān)管機構(gòu)行政處罰委員會拒絕接受全部或部分和解方案的，繼續(xù)進行行政處罰(及市

31、場禁入)、復(fù)議或訴訟等程序。4、證券監(jiān)管機構(gòu)批準和解的條件與需考慮的因素(1)和解應(yīng)符合證券監(jiān)管目的，即有利于保護投資者合法權(quán)益，促進證券市場健康發(fā)展，維護證券市場秩序和社會公共利益。(2)相對方與證券監(jiān)管機構(gòu)一向來的合作程度。(3)和解是適當?shù)?，與相對人行為的性質(zhì)和嚴重性相當。(4)和解能夠鼓勵相對人與監(jiān)管部門合作，節(jié)約監(jiān)管資源以查處更多的證券違法行為。(5)相對人應(yīng)在和解提議中明確承諾，其已向證券監(jiān)管機構(gòu)提供了所有證據(jù)，如有任何隱瞞，監(jiān)管部門在達成和解協(xié)議前有權(quán)拒絕和解提議，在達成和解協(xié)議后有權(quán)單方面撤銷和解協(xié)議，繼續(xù)進行或重新啟動行政處罰、復(fù)議等程序。(6)如果在調(diào)查階段進行和解，相對人

32、須承諾認罰并保證不提起行政復(fù)議或訴訟。(6)在行政和解的協(xié)商過程中，如發(fā)現(xiàn)新事實、新證據(jù)或有情事重大變更之情形，經(jīng)行政處罰委員會決議，證券監(jiān)管機構(gòu)可以中止和解協(xié)商程序，依法繼續(xù)進行原有程序。(7)相對人應(yīng)在和解提議中明確承諾，對和解決定的處理，如上繳不當所得，支付罰款，市場禁入等，不尋求或接受來自任何渠道的補償，包括任何保險賠付，也不申請中央或地方稅的減扣。(8)個人或組織同意和解時，需要將其在和解協(xié)議中同意支付的罰款全額存入第三方賬戶。5、和解協(xié)議的履行(1)協(xié)議的保密。和解協(xié)議締結(jié)后，除依相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)公開的以外，應(yīng)予保密。(2)和解金的使用。通過和解獲得的資金，可以歸入投資者保護基金或上

33、繳國庫;還可列入專門賬戶，在將來投資者因該違法行為提起訴訟時，用于民事賠償之用。(3)違約的處理。相對人違反和解協(xié)議的，證監(jiān)會可以向人民法院申請強制執(zhí)行，也可以單方面撤銷和解協(xié)議，依法繼續(xù)進行原有程序，并拒絕相對人再次提出監(jiān)管和解協(xié)議的請求，以防止和解制度被濫用。6、證券監(jiān)管機構(gòu)、證券交易所與相對人的聯(lián)合和解如上所述，美國SEC在許多重大案件上與紐約證券交易所緊密合作，并一起與相對人達成聯(lián)合和解協(xié)議。香港證監(jiān)會與香港交易所也是經(jīng)常互相配合，聯(lián)合與相對人進行和解。這樣做的好處一是能共享監(jiān)管資源和信息，二是能使證券監(jiān)管機構(gòu)的行政監(jiān)管與證券交易所的自律監(jiān)管聯(lián)合行動，協(xié)調(diào)一致，并使事情得到同步徹底解決

34、，避免出現(xiàn)證券監(jiān)管機構(gòu)已與相對人達成和解協(xié)議，但證券交易所自律監(jiān)管程序還未終結(jié)的局面?；诖耍ㄗh我國借鑒美國和香港的成功做法，在證券監(jiān)管和解工作管理辦法中明確規(guī)定，證券監(jiān)管機構(gòu)在與相對人的和解過程中，應(yīng)積極尋求與證券交易所的合作和協(xié)調(diào)，并盡可能地聯(lián)合深圳或上海證券交易所與相對人達成全面徹底的和解協(xié)議。附 件境外相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章一、美國SEC行為規(guī)范RULES OF PRACTICEJuly 2003Rule 240 Settlement.(a) Availability. Any person who is notified that a proceeding may or will b

35、e instituted against him or her， or any party to a proceeding already instituted， may， at any time， propose in writing an offer of settlement.(b) Procedure. An offer of settlement shall state that it is made pursuant to this rule; shall recite or incorporate as a part of the offer the provisions of

36、paragraphs (c)(4) and (5) of this rule; shall be signed by the person making the offer， not by counsel; and shall be submitted to the interested division.(c) Consideration of Offers of Settlement.(1) Offers of settlement shall be considered by the interested division when time， the nature of the pro

37、ceedings， and the public interest permit.(2) Where a hearing officer is assigned to a proceeding， the interested division and the party submitting the offer may request that the hearing officer express his or her views regarding the appropriateness of the offer of settlement. A request for the heari

38、ng officer to express his or her views on an offer of settlement or otherwise to participate in a settlement conference constitutes a waiver by the persons making the request of any right to claim bias or prejudgment by the hearing officer based on the views expressed.(3) The interested division sha

39、ll present the offer of settlement to the Commission with its recommendation， except that， if the division,s recommendation is unfavorable， the offer shall not be presented to the Commission unless the person making the offer so requests.(4) By submitting an offer of settlement， the person making th

40、e offer waives， subject to acceptance of the offer：(i) all hearings pursuant to the statutory provisions under which the proceeding is to be or has been instituted;(ii) the filing of proposed findings of fact and conclusions of law;(iii) proceedings before， and an initial decision by， a hearing offi

41、cer;(iv) all post-hearing procedures; and(v) judicial review by any court.(5) By submitting an offer of settlement the person further waives：(i) such provisions of the Rules of Practice or other requirements of law as may be construed to prevent any member of the Commission,s staff from participatin

42、g in the preparation of， or advising the Commission as to， any order， opinion， finding of fact， or conclusion of law to be entered pursuant to the offer; and(ii) any right to claim bias or prejudgment by the Commission based on the consideration of or discussions concerning settlement of all or any

43、part of the proceeding.(6) If the Commission rejects the offer of settlement， the person making the offer shall be notified of the Commission,s action and the offer of settlement shall be deemed withdrawn. The rejected offer shall not constitute a part of the record in any proceeding against the per

44、son making the offer， provided， however， that rejection of an offer of settlement does not affect the continued validity of waivers pursuant to paragraph (c)(5) of this rule with respect to any discussions concerning the rejected offer of settlement.(7) Final acceptance of any offer of settlement wi

45、ll occur only upon the issuance of findings and an order by the Commission.二、香港地區(qū)證券及期貨條例2003年4月1日生效Section 201 General provisions relating to exercise of powers under Part IX(1) In reaching a decision under section 194(1) or (2)， 195(1)， (2) or (7)， 196(1) or (2) or 197(1) or (2)， the Commission may

46、 have regard to any information or material in its possession which is relevant to the decision， regardless of how the information or material has come into its possession.(2) The revocation or suspension of any licence or registration under this Part does not operate so as to-(a) avoid or affect an

47、 agreement， transaction or arrangement entered into by the licensed person or registered institution (as the case may be) whether the agreement， transaction or arrangement was entered into before or after the revocation or suspension;(b) affect a right， obligation or liability arising under the agre

48、ement， transaction or arrangement.(3) Where at any time the Commission is contemplating exercising any power in respect of a person under section 194(1) or (2)， 195(1)(a)， (b) or (c)， (2) or (7)， 196(1) or (2) or 197(1)(a) or (b) or (2)， it may， where it considers it appropriate to do so in the inte

49、rest of the investing public or in the public interest， by agreement with the person-(a) exercise any power the Commission may exercise in respect of the person under this Part (whether or not the same as the power the exercise of which has been contemplated); and(b) take such additional action as i

50、t considers appropriate in the circumstances of the case.(4) Where the Commission exercises any power or takes any additional action in respect of a person under subsection (3)-(a) it shall comply with section 198(2) and (3)， as if section 198(2) and (3)， in addition to applying to the exercise of p

51、ower under the sections specified therein， also applies with necessary modifications to the taking of any additional action under subsection (3); and(b) subject to the agreement of the person， it is not obliged to comply with section 198(1).(5) Nothing in this Part affects the power of the Court of

52、First Instance to make any order or exercise any other power under or pursuant to section 211， 212， 213 or 214.三、臺灣地區(qū)行政程序法2001年12月28日修訂第三章 行政契約第一百三十五條 公法上法律關(guān)系得以契約設(shè)定、變更或消滅之。但依其性質(zhì)或法規(guī)規(guī)定不得締約者，不在此限。第一百三十六條 行政機關(guān)對于行政處分所依據(jù)之事實或法律關(guān)系，經(jīng)依職權(quán)調(diào)查仍不能確定者，為有效達成行政目的，并解決爭執(zhí)，得與人民和解，締結(jié)行政契約，以代替行政處分。第一百三十七條 行政機關(guān)與人民締結(jié)行政契約，互負給付

53、義務(wù)者，應(yīng)符合下列各款之規(guī)定一 契約中應(yīng)約定人民給付之特定用途。二 人民之給付有助于行政機關(guān)執(zhí)行其職務(wù)。三 人民之給付與行政機關(guān)之給付應(yīng)相當，并具有正當合理之關(guān)聯(lián)。行政處分之作成，行政機關(guān)無裁量權(quán)時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第九十三條第一項規(guī)定得為附款者為限。第一項契約應(yīng)載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。第一百三十八條 行政契約當事人之一方為人民，依法應(yīng)以甄選或其它競爭方式?jīng)Q定該當事人時，行政機關(guān)應(yīng)事先公告應(yīng)具之資格及決定之程序。決定前，并應(yīng)予參與競爭者表示意見之機會。第一百三十九條 行政契約之締結(jié)，應(yīng)以書面為之。但法規(guī)另有其它方式之規(guī)定者，依其規(guī)定。第一

54、百四十條 行政契約依約定內(nèi)容履行將侵害第三人之權(quán)利者，應(yīng)經(jīng)該第三人書面之同意，始生效力。行政處分之作成，依法規(guī)之規(guī)定應(yīng)經(jīng)其它行政機關(guān)之核準、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結(jié)之行政契約，亦應(yīng)經(jīng)該行政機關(guān)之核準、同意或會同辦理，始生效力。第一百四十一條 行政契約準用民法規(guī)定之結(jié)果為無效者，無效。行政契約違反第一百三十五條但書或第一百三十八條之規(guī)定者，無效。第一百四十二條 代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效：一 與其內(nèi)容相同之行政處分為無效者。二 與其內(nèi)容相同之行政處分，有得撤銷之違法原因，并為締約雙方所明知者。三 締結(jié)之和解契約，未符合第一百三十六條之規(guī)定者。四 締結(jié)之雙務(wù)契

55、約，未符合第一百三十七條之規(guī)定者。第一百四十三條行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締約雙方亦將締結(jié)契約者，其它部分仍為有效。第一百四十四條 行政契約當事人之一方為人民者，行政機關(guān)得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導(dǎo)或協(xié)助。第一百四十五條 行政契約當事人之一方為人民者，其締約后，因締約機關(guān)所屬公法人之其他機關(guān)于契約關(guān)系外行使公權(quán)力，致相對人履行契約義務(wù)時，顯增費用或受其它不可預(yù)期之損失者，相對人得向締約機關(guān)請求補償其損失。但公權(quán)力之行使與契約之履行無直接必要之關(guān)聯(lián)者，不在此限。締約機關(guān)應(yīng)就前項請求，以書面并敘明理由決定之。第一項補償之請求，應(yīng)自相對人知有損失時起一年內(nèi)為之。關(guān)于補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。第一百四十六條 行政契約當事人之一方為人民者，行政機關(guān)為防止或除去對公益之重大危害，得于必要范圍內(nèi)調(diào)整契約內(nèi)容或終止契約。前項之調(diào)整或終止，非補償相對人因此所受之財產(chǎn)上損失，不得為之。第一項之調(diào)整或終止及第二項補償之決定，應(yīng)以書面敘明理由為之。相對人對第一項之調(diào)整難為履行者，得以書面敘明理