我國煙稅政策存在的問題與對策

1、我國煙稅政策存在的問題與對策         摘要：高額的煙草稅收與地方財(cái)政收入的緊密聯(lián)系，是導(dǎo)致我國煙草行業(yè)地方保護(hù)主義盛行的直接原因。而地方保護(hù)主義已成為制約我國煙草工業(yè)健康發(fā)展的最大障礙。解決由地方保護(hù)帶來的一系列問題，單純靠行業(yè)內(nèi)部的改革和調(diào)整是無法做到的，改革不合理的煙草稅收及分配政策才是解決問題的關(guān)鍵。我們應(yīng)從稅收政策角度，針對消費(fèi)稅、煙葉稅這兩個(gè)對煙草行業(yè)影響最大和最直接的稅種提出改革措施。關(guān)鍵詞：煙草；稅收；改革 自改革開放以來，我國煙草稅制已進(jìn)行了多次改革和調(diào)整，每一次改革都對煙草行業(yè)產(chǎn)生了直接而

2、深刻的影響。我國的煙草行業(yè)長期以來一直深受地方保護(hù)主義之害，帶來市場分割、資源配置不合理、市場集中度低、傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)和強(qiáng)勢品牌逐步弱化等一系列問題，而造成這些問題的根本原因其實(shí)就是不合理的煙草財(cái)稅政策。目前，煙草行業(yè)面對加入WTO和WHO的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)正積極推進(jìn)行業(yè)改革，近年來，采取了“工商分離”、“資產(chǎn)重組”、“品牌整合”等一系列改革措施，并取得了初步的成效。但在進(jìn)一步深化行業(yè)改革過程中，不合理的煙草稅收及分配政策已成為一個(gè)必須解決的制度障礙。我們應(yīng)借國家新一輪財(cái)稅體制改革契機(jī)，積極研究和逐步調(diào)整煙草行業(yè)稅收政策，為煙草行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。 一、我國煙草行業(yè)稅收政策概況 目

3、前，我國煙草行業(yè)涉及的主要稅費(fèi)包括：消費(fèi)稅，在卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，首先按150元箱從量征收，然后再根據(jù)核定調(diào)撥價(jià)格按45(不含增值稅調(diào)撥價(jià)大于等于50元條)或30(不含增值稅調(diào)撥價(jià)小于50元條)從價(jià)計(jì)征，屬于中央稅；增值稅，按增值額的17征收，屬于中央與地方共享稅，中央占75，地方占25；煙葉稅，按收購額的20征收，屬于地方稅，在收購環(huán)節(jié)由煙草公司代扣代繳；城建稅和教育費(fèi)附加，按實(shí)際繳納的消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅三項(xiàng)稅額之和力計(jì)稅依據(jù)，其中城建稅按7或5征收，教育費(fèi)附加按15征收；企業(yè)所得稅，按應(yīng)稅所得額的33征收，中央和地方各按50比例共享。 二、現(xiàn)行煙草行業(yè)稅收政策存在的主要問題 (一)高額煙

4、草稅收與地方財(cái)政收入緊密相關(guān) 分稅制改革時(shí)，為保證地方既得財(cái)力，政府采取了一種“基數(shù)固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。由于煙草業(yè)是高稅行業(yè)，煙草稅收在固定基數(shù)中所占的比重很大，且以后返還額與兩稅增長情況掛鉤，這使得煙草稅收與地方財(cái)政收入密切相關(guān)，確切地說是與產(chǎn)煙地區(qū)的財(cái)政收入密切相關(guān)。因?yàn)榫頍熛M(fèi)稅完全在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)企業(yè)交納，這使得各地卷煙生產(chǎn)量成了決定地方可支配財(cái)力的重要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年全國有卷煙工業(yè)企業(yè)的29個(gè)省份中，“兩煙”實(shí)現(xiàn)利稅總額占地方財(cái)政收入總額的比重低于5只有5個(gè)省份；在10-20之間的有16個(gè)省份；20以上的8個(gè)，其中，云南省曾高達(dá)70以上。2000

5、年后，煙草稅收在地方財(cái)政收入總額中的比重有所下降，但較之于其他行業(yè)依然是很高的。在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，產(chǎn)煙地區(qū)政府加大了對本地區(qū)煙草企業(yè)的行政干預(yù)和保護(hù)，實(shí)行地方封鎖，發(fā)展地方品牌，為外地卷煙進(jìn)入本地市場設(shè)置障礙或嚴(yán)加封鎖，全國統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的煙草大市場一直難以形成?？梢哉f，煙草稅收與地方財(cái)政收入的緊密聯(lián)系，是導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行的直接原因。 (二)煙草工商企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)極不均衡 據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994至2002年年底，中國煙草行業(yè)累計(jì)上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業(yè)上繳稅金5900億元，比例為886，卷煙工業(yè)占據(jù)了絕對的比重。這主要是因?yàn)樽鳛闊煵荻愂盏谝淮蠖惖南M(fèi)稅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，完全

6、由卷煙工業(yè)企業(yè)繳納造成的。在現(xiàn)行煙草稅收分配體制下，卷煙消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，使得生產(chǎn)卷煙地區(qū)獲得的財(cái)政收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銷售地區(qū)，地方政府對本地區(qū)的卷煙工業(yè)的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對煙草商業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，甚至對卷煙工業(yè)企業(yè)的各個(gè)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)進(jìn)行大量的行政干預(yù)，實(shí)際對煙草行業(yè)起到了鼓勵(lì)生產(chǎn)、抑制卷煙流通的作用。此外，卷煙消費(fèi)稅都由生產(chǎn)企業(yè)繳納，作為價(jià)內(nèi)稅生產(chǎn)企業(yè)把這項(xiàng)稅費(fèi)加入成本，對企業(yè)的成本壓力很大，加大了工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且生產(chǎn)企業(yè)還沒有銷售出產(chǎn)品就要提前繳稅，也占用了企業(yè)的周轉(zhuǎn)資金，不利于卷煙工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。卷煙工業(yè)企業(yè)由于稅負(fù)過重，1994年稅改后一段時(shí)期，煙草行業(yè)曾出現(xiàn)普遍的“以商補(bǔ)工”問

7、題，很多煙廠通過轉(zhuǎn)移定價(jià)的方式避稅造成國家稅收收入的大量流失。 三、我國煙草行業(yè)稅收政策的改革建議 解決上述問題不單單涉及稅收政策的改革，還依賴國家財(cái)政分配體制的完善。以下主要是從稅收政策角度，對消費(fèi)稅、煙葉稅這兩個(gè)對煙草行業(yè)影響最大和最直接的稅種未來的改革取向問題進(jìn)行探討。          1卷煙消費(fèi)稅 首先，通過改變卷煙消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)來調(diào)整稅收分配?？蓪F(xiàn)行的由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為在生產(chǎn)及批發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收，并將卷煙消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅種。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的卷煙消費(fèi)稅歸中央財(cái)政，在批發(fā)環(huán)節(jié)征收卷煙消費(fèi)稅劃歸地

8、方財(cái)政。這里考慮到征收的成本和偷漏稅的問題，所以選在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)納稅，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實(shí)現(xiàn)在卷煙零售環(huán)節(jié)繳納消費(fèi)稅。由于卷煙消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的改變，卷煙消費(fèi)稅將從云、貴、湘等產(chǎn)煙大省向東部沿海主銷區(qū)轉(zhuǎn)移，由此造成產(chǎn)煙地和銷煙地的財(cái)政收入的不平衡應(yīng)通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度解決。這一方案使地方財(cái)政收入與煙草生產(chǎn)脫鉤改為與煙草銷售相關(guān)，這樣，既有利于解決地方干預(yù)生產(chǎn)、國家卷煙生產(chǎn)計(jì)劃分配、市場封鎖、地方保護(hù)等一直困擾煙草行業(yè)發(fā)展的問題，又可以減少卷煙工業(yè)企業(yè)因稅收變化造成的省際間兼并重組的難度，中國煙草統(tǒng)一市場的形成也沒有了利益上的沖突與障礙。對調(diào)動(dòng)地方的積極性，提高中央

9、對煙草系統(tǒng)宏觀調(diào)控能力，平衡煙草工商企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，正確評價(jià)卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)給國家和地方的貢獻(xiàn)率以及改善地方政府與煙草系統(tǒng)相互支持與協(xié)作的關(guān)系等都具有十分重要的意義。 其次，將計(jì)價(jià)方法由復(fù)合計(jì)稅改為按卷煙的不同類別執(zhí)行有差別的從量定額，差別稅額的制定應(yīng)考慮不同檔次卷煙的合理的利潤空間，減少因稅率的影響造成卷煙產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的不合理。卷煙定額稅率應(yīng)與居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)掛鉤，實(shí)行指數(shù)化處理，每年按法定程序與方法進(jìn)行調(diào)整，以保證政府稅收收入的穩(wěn)定增長。我國現(xiàn)在實(shí)行的是無差別的從量計(jì)征和有差別的從價(jià)計(jì)征復(fù)合征收辦法，并以卷煙調(diào)撥價(jià)格或核定價(jià)作為計(jì)稅價(jià)格。由于我國卷煙生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多，而且每家企業(yè)又生產(chǎn)多種規(guī)格和牌

10、號的卷煙，在這種情況下，完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)來核定每一家企業(yè)的每一種品牌的每一種規(guī)格的計(jì)稅價(jià)格，受各種因素的影響計(jì)稅價(jià)格的確定不可能很準(zhǔn)確，加之某一規(guī)格的卷煙計(jì)稅價(jià)格一旦確定后，一般都是一年或一年以上時(shí)間內(nèi)不再變動(dòng)，所以核定結(jié)果的調(diào)整常常嚴(yán)重滯后于市場情況的變化，這些不可避免地造成各卷煙品牌間的稅負(fù)不公和競爭扭曲。對煙草企業(yè)而言，消費(fèi)稅計(jì)稅價(jià)格直接限制了企業(yè)卷煙產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整空間。從量計(jì)征可以降低征收成本，消除計(jì)稅價(jià)格變動(dòng)對企業(yè)的不利影響。 最后，提高卷煙消費(fèi)稅稅率。近年來，世界性的控?zé)熜袆?dòng)日益高漲，世界上很多國家都提高了煙草消費(fèi)稅的稅率，以達(dá)到控制和減少吸煙的目的。許多國家或國際組織都提出要統(tǒng)一全

11、球煙草稅收標(biāo)準(zhǔn)并建議把銷售稅收率提高到70。許多發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐已經(jīng)證明，在一定范圍內(nèi)通過增加煙草稅收來提高煙草價(jià)格，會減少煙草消費(fèi)量，而政府收入會隨更高的課稅而增加，至少是不會減少。我們應(yīng)該看到，煙草行業(yè)在為國家創(chuàng)造巨額稅收收入的同時(shí)，由于煙草消費(fèi)而產(chǎn)生的一系列醫(yī)療成本、生命損失、生產(chǎn)力損失等社會成本不但是無法估量也是煙稅收入難以彌補(bǔ)的。隨著煙草控制框架公約的正式生效，我國作為締約方在未來不斷提高煙草價(jià)格及稅收已勢在必行。 2煙葉稅 為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從2004年起我國取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2006年初又廢止了農(nóng)業(yè)稅條例。取消農(nóng)業(yè)稅以后，對煙葉征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也失去了法律依據(jù)，為此，2006

12、年4月28日頒布并開始實(shí)施煙葉稅暫行條例，以煙葉稅取代原煙葉特產(chǎn)稅。改征煙葉稅后，納稅人、納稅環(huán)節(jié)、計(jì)稅依據(jù)等都保持了原煙葉特產(chǎn)稅的規(guī)定不變。繼續(xù)征收煙葉稅的主要原因是煙葉特產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的比重過高，若取消對地方政府沖擊太大。筆者認(rèn)為，如果立即取消煙葉稅財(cái)政壓力過大的話，應(yīng)先逐步降低煙葉稅稅率然后過渡到徹底取消。理由是：繼續(xù)征收煙葉稅既違背稅收公平原則，也打擊了煙農(nóng)的種煙積極性。煙農(nóng)也是靠種地為生的農(nóng)民，把煙農(nóng)排斥在享受免稅政策的農(nóng)民之外，是不公平的。煙草行業(yè)在為國家提供巨額財(cái)政收入、為本行業(yè)帶來豐厚利潤的時(shí)候，整個(gè)煙草行業(yè)中最關(guān)鍵最辛苦的煙葉生產(chǎn)者的收益卻十分微薄，這種分配的不平衡導(dǎo)致煙農(nóng)始終處于一個(gè)不對等的弱勢地位。盡管煙葉稅不直接向煙農(nóng)征收，而是在收購環(huán)節(jié)向收購者征稅，但最終稅負(fù)還是轉(zhuǎn)嫁到了煙農(nóng)身上(因?yàn)槭召弮r(jià)為含稅價(jià))。過高的煙葉稅收人直接劃歸地方財(cái)政，導(dǎo)致地方政府對煙葉生產(chǎn)的過多行政干預(yù)。地方政府為征煙葉稅重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，重發(fā)動(dòng)種植，輕產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；ㄔO(shè)，甚至一些煙葉產(chǎn)區(qū)不顧市場需求，盲目發(fā)展煙葉生產(chǎn)，不利于煙葉生產(chǎn)布局的優(yōu)化調(diào)整。高額的煙葉稅降低了國產(chǎn)煙葉的競爭力。盡管我國煙葉總產(chǎn)量占世界煙葉總產(chǎn)量的約13，居世界第一位，但在國際煙草貿(mào)易中所占市場份額卻很小，僅