我國煙稅政策存在的問題與對策

1、我國煙稅政策存在的問題與對策         摘要：高額的煙草稅收與地方財政收入的緊密聯(lián)系，是導致我國煙草行業(yè)地方保護主義盛行的直接原因。而地方保護主義已成為制約我國煙草工業(yè)健康發(fā)展的最大障礙。解決由地方保護帶來的一系列問題，單純靠行業(yè)內(nèi)部的改革和調整是無法做到的，改革不合理的煙草稅收及分配政策才是解決問題的關鍵。我們應從稅收政策角度，針對消費稅、煙葉稅這兩個對煙草行業(yè)影響最大和最直接的稅種提出改革措施。關鍵詞：煙草；稅收；改革 自改革開放以來，我國煙草稅制已進行了多次改革和調整，每一次改革都對煙草行業(yè)產(chǎn)生了直接而

2、深刻的影響。我國的煙草行業(yè)長期以來一直深受地方保護主義之害，帶來市場分割、資源配置不合理、市場集中度低、傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)和強勢品牌逐步弱化等一系列問題，而造成這些問題的根本原因其實就是不合理的煙草財稅政策。目前，煙草行業(yè)面對加入WTO和WHO的嚴峻挑戰(zhàn)正積極推進行業(yè)改革，近年來，采取了“工商分離”、“資產(chǎn)重組”、“品牌整合”等一系列改革措施，并取得了初步的成效。但在進一步深化行業(yè)改革過程中，不合理的煙草稅收及分配政策已成為一個必須解決的制度障礙。我們應借國家新一輪財稅體制改革契機，積極研究和逐步調整煙草行業(yè)稅收政策，為煙草行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。 一、我國煙草行業(yè)稅收政策概況 目

3、前，我國煙草行業(yè)涉及的主要稅費包括：消費稅，在卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，首先按150元箱從量征收，然后再根據(jù)核定調撥價格按45(不含增值稅調撥價大于等于50元條)或30(不含增值稅調撥價小于50元條)從價計征，屬于中央稅；增值稅，按增值額的17征收，屬于中央與地方共享稅，中央占75，地方占25；煙葉稅，按收購額的20征收，屬于地方稅，在收購環(huán)節(jié)由煙草公司代扣代繳；城建稅和教育費附加，按實際繳納的消費稅、增值稅、營業(yè)稅三項稅額之和力計稅依據(jù)，其中城建稅按7或5征收，教育費附加按15征收；企業(yè)所得稅，按應稅所得額的33征收，中央和地方各按50比例共享。 二、現(xiàn)行煙草行業(yè)稅收政策存在的主要問題 (一)高額煙

4、草稅收與地方財政收入緊密相關 分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數(shù)固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。由于煙草業(yè)是高稅行業(yè)，煙草稅收在固定基數(shù)中所占的比重很大，且以后返還額與兩稅增長情況掛鉤，這使得煙草稅收與地方財政收入密切相關，確切地說是與產(chǎn)煙地區(qū)的財政收入密切相關。因為卷煙消費稅完全在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)企業(yè)交納，這使得各地卷煙生產(chǎn)量成了決定地方可支配財力的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，1995年全國有卷煙工業(yè)企業(yè)的29個省份中，“兩煙”實現(xiàn)利稅總額占地方財政收入總額的比重低于5只有5個省份；在10-20之間的有16個省份；20以上的8個，其中，云南省曾高達70以上。2000

5、年后，煙草稅收在地方財政收入總額中的比重有所下降，但較之于其他行業(yè)依然是很高的。在地方利益的驅動下，產(chǎn)煙地區(qū)政府加大了對本地區(qū)煙草企業(yè)的行政干預和保護，實行地方封鎖，發(fā)展地方品牌，為外地卷煙進入本地市場設置障礙或嚴加封鎖，全國統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的煙草大市場一直難以形成。可以說，煙草稅收與地方財政收入的緊密聯(lián)系，是導致地方保護主義盛行的直接原因。 (二)煙草工商企業(yè)稅收負擔極不均衡 據(jù)統(tǒng)計，從1994至2002年年底，中國煙草行業(yè)累計上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業(yè)上繳稅金5900億元，比例為886，卷煙工業(yè)占據(jù)了絕對的比重。這主要是因為作為煙草稅收第一大稅的消費稅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，完全

6、由卷煙工業(yè)企業(yè)繳納造成的。在現(xiàn)行煙草稅收分配體制下，卷煙消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，使得生產(chǎn)卷煙地區(qū)獲得的財政收益遠遠大于銷售地區(qū)，地方政府對本地區(qū)的卷煙工業(yè)的關注程度遠遠高于對煙草商業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)的關注，甚至對卷煙工業(yè)企業(yè)的各個生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)進行大量的行政干預，實際對煙草行業(yè)起到了鼓勵生產(chǎn)、抑制卷煙流通的作用。此外，卷煙消費稅都由生產(chǎn)企業(yè)繳納，作為價內(nèi)稅生產(chǎn)企業(yè)把這項稅費加入成本，對企業(yè)的成本壓力很大，加大了工業(yè)企業(yè)負擔，而且生產(chǎn)企業(yè)還沒有銷售出產(chǎn)品就要提前繳稅，也占用了企業(yè)的周轉資金，不利于卷煙工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。卷煙工業(yè)企業(yè)由于稅負過重，1994年稅改后一段時期，煙草行業(yè)曾出現(xiàn)普遍的“以商補工”問

7、題，很多煙廠通過轉移定價的方式避稅造成國家稅收收入的大量流失。 三、我國煙草行業(yè)稅收政策的改革建議 解決上述問題不單單涉及稅收政策的改革，還依賴國家財政分配體制的完善。以下主要是從稅收政策角度，對消費稅、煙葉稅這兩個對煙草行業(yè)影響最大和最直接的稅種未來的改革取向問題進行探討。          1卷煙消費稅 首先，通過改變卷煙消費稅的征收環(huán)節(jié)來調整稅收分配?？蓪F(xiàn)行的由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為在生產(chǎn)及批發(fā)兩個環(huán)節(jié)征收，并將卷煙消費稅改為中央與地方共享稅種。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的卷煙消費稅歸中央財政，在批發(fā)環(huán)節(jié)征收卷煙消費稅劃歸地

8、方財政。這里考慮到征收的成本和偷漏稅的問題，所以選在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)納稅，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實現(xiàn)在卷煙零售環(huán)節(jié)繳納消費稅。由于卷煙消費稅征收環(huán)節(jié)的改變，卷煙消費稅將從云、貴、湘等產(chǎn)煙大省向東部沿海主銷區(qū)轉移，由此造成產(chǎn)煙地和銷煙地的財政收入的不平衡應通過規(guī)范的轉移支付制度解決。這一方案使地方財政收入與煙草生產(chǎn)脫鉤改為與煙草銷售相關，這樣，既有利于解決地方干預生產(chǎn)、國家卷煙生產(chǎn)計劃分配、市場封鎖、地方保護等一直困擾煙草行業(yè)發(fā)展的問題，又可以減少卷煙工業(yè)企業(yè)因稅收變化造成的省際間兼并重組的難度，中國煙草統(tǒng)一市場的形成也沒有了利益上的沖突與障礙。對調動地方的積極性，提高中央

9、對煙草系統(tǒng)宏觀調控能力，平衡煙草工商企業(yè)的稅收負擔，正確評價卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)給國家和地方的貢獻率以及改善地方政府與煙草系統(tǒng)相互支持與協(xié)作的關系等都具有十分重要的意義。 其次，將計價方法由復合計稅改為按卷煙的不同類別執(zhí)行有差別的從量定額，差別稅額的制定應考慮不同檔次卷煙的合理的利潤空間，減少因稅率的影響造成卷煙產(chǎn)品結構的不合理。卷煙定額稅率應與居民消費價格指數(shù)掛鉤，實行指數(shù)化處理，每年按法定程序與方法進行調整，以保證政府稅收收入的穩(wěn)定增長。我國現(xiàn)在實行的是無差別的從量計征和有差別的從價計征復合征收辦法，并以卷煙調撥價格或核定價作為計稅價格。由于我國卷煙生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多，而且每家企業(yè)又生產(chǎn)多種規(guī)格和牌

10、號的卷煙，在這種情況下，完全由稅務機關來核定每一家企業(yè)的每一種品牌的每一種規(guī)格的計稅價格，受各種因素的影響計稅價格的確定不可能很準確，加之某一規(guī)格的卷煙計稅價格一旦確定后，一般都是一年或一年以上時間內(nèi)不再變動，所以核定結果的調整常常嚴重滯后于市場情況的變化，這些不可避免地造成各卷煙品牌間的稅負不公和競爭扭曲。對煙草企業(yè)而言，消費稅計稅價格直接限制了企業(yè)卷煙產(chǎn)品價格的調整空間。從量計征可以降低征收成本，消除計稅價格變動對企業(yè)的不利影響。 最后，提高卷煙消費稅稅率。近年來，世界性的控煙行動日益高漲，世界上很多國家都提高了煙草消費稅的稅率，以達到控制和減少吸煙的目的。許多國家或國際組織都提出要統(tǒng)一全

11、球煙草稅收標準并建議把銷售稅收率提高到70。許多發(fā)達國家的實踐已經(jīng)證明，在一定范圍內(nèi)通過增加煙草稅收來提高煙草價格，會減少煙草消費量，而政府收入會隨更高的課稅而增加，至少是不會減少。我們應該看到，煙草行業(yè)在為國家創(chuàng)造巨額稅收收入的同時，由于煙草消費而產(chǎn)生的一系列醫(yī)療成本、生命損失、生產(chǎn)力損失等社會成本不但是無法估量也是煙稅收入難以彌補的。隨著煙草控制框架公約的正式生效，我國作為締約方在未來不斷提高煙草價格及稅收已勢在必行。 2煙葉稅 為減輕農(nóng)民負擔，從2004年起我國取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2006年初又廢止了農(nóng)業(yè)稅條例。取消農(nóng)業(yè)稅以后，對煙葉征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也失去了法律依據(jù)，為此，2006

12、年4月28日頒布并開始實施煙葉稅暫行條例，以煙葉稅取代原煙葉特產(chǎn)稅。改征煙葉稅后，納稅人、納稅環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)等都保持了原煙葉特產(chǎn)稅的規(guī)定不變。繼續(xù)征收煙葉稅的主要原因是煙葉特產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的比重過高，若取消對地方政府沖擊太大。筆者認為，如果立即取消煙葉稅財政壓力過大的話，應先逐步降低煙葉稅稅率然后過渡到徹底取消。理由是：繼續(xù)征收煙葉稅既違背稅收公平原則，也打擊了煙農(nóng)的種煙積極性。煙農(nóng)也是靠種地為生的農(nóng)民，把煙農(nóng)排斥在享受免稅政策的農(nóng)民之外，是不公平的。煙草行業(yè)在為國家提供巨額財政收入、為本行業(yè)帶來豐厚利潤的時候，整個煙草行業(yè)中最關鍵最辛苦的煙葉生產(chǎn)者的收益卻十分微薄，這種分配的不平衡導致煙農(nóng)始終處于一個不對等的弱勢地位。盡管煙葉稅不直接向煙農(nóng)征收，而是在收購環(huán)節(jié)向收購者征稅，但最終稅負還是轉嫁到了煙農(nóng)身上(因為收購價為含稅價)。過高的煙葉稅收人直接劃歸地方財政，導致地方政府對煙葉生產(chǎn)的過多行政干預。地方政府為征煙葉稅重數(shù)量輕質量，重發(fā)動種植，輕產(chǎn)業(yè)化規(guī)模化建設，甚至一些煙葉產(chǎn)區(qū)不顧市場需求，盲目發(fā)展煙葉生產(chǎn)，不利于煙葉生產(chǎn)布局的優(yōu)化調整。高額的煙葉稅降低了國產(chǎn)煙葉的競爭力。盡管我國煙葉總產(chǎn)量占世界煙葉總產(chǎn)量的約13，居世界第一位，但在國際煙草貿(mào)易中所占市場份額卻很小，僅