具體行政行為“既決力”探析

1、無具體行政行為具體行政行為“既決力既決力”探析探析內(nèi)容概要具體行政行為具有法律效果，意味著特定權(quán)利義務狀態(tài)的確定，生效具體行政行為的意思表示及其認定的事實對行政法律關(guān)系主體以及除行政主體外的其他國家機關(guān)均具有既決力， 行政法律關(guān)系主體的行為不得與具體行政行為相抵觸，其他國家機關(guān)在認定事實上要受具體行政行為約束。關(guān)鍵詞具體行政行為，既決力，意思表示一、問題的提出行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查， 但對于不是系爭案件訴訟標的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上的具體行政行為（構(gòu)成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎(chǔ)，以下簡稱基礎(chǔ)性行政行為，限于篇

2、幅，本文僅探討其在事實審方面的地位-筆者注） ，在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認知對象還是作為構(gòu)成要件之事實 （構(gòu)成要件之事實意味著法院必須受生效具體行政行為本身及其認定的事實的拘束，直接作為定案證據(jù)） ，對法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。值得注意的是此前新頒布的 最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定 （以下簡稱 行訴證據(jù)規(guī)則 ） 、最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定（以下簡稱民訴證據(jù)規(guī)則 ）并沒有解決這個問題。兩司法解釋僅在原則上規(guī)定了“國家機關(guān)依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般優(yōu)于其他書證”， 由此可推知具體行政行

3、為作為國家機關(guān)依職權(quán)制作的公文文書在地位上僅為普通書證。行訴證據(jù)規(guī)則中規(guī)定“已經(jīng)依法證明的事實”適用司法認知，似乎可以將具體行政行為包含在內(nèi)，但作為司法認知對象，當事人如有足夠的相反證據(jù)即可推翻， 其地位顯然不如人民法院生效裁判認定事實的“定案證據(jù)”之地位（民事訴訟中則無“已經(jīng)依法證明的事實”地位之規(guī)定， 即使是人民法院生效判決認定之事實，亦不具有定案證據(jù)地位，只作為司法認知之對象） 。具體行政行為在行政無訴訟中作為司法認知對象，在有相反證據(jù)足以推翻時，人民法院即可拋開具體行政行為另行認定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據(jù)，均不能約束人民法院。司法解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律

4、地位界定問題帶來了極大困難。上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認定的事實對法院的效力。 事實上，在證據(jù)規(guī)則中解決具體行政行為意思表示及其認定之事實的法律地位問題，不僅是司法程序的任務，更是行政程序的任務，涉及到具體行政行為在國家法律體系中的效力問題。本文希望以此為契入點，從更深層次上，深入分析生效具體行政行為對行政法律關(guān)系主體以及除行政主體外的其他國家機關(guān) （以下簡稱其他機關(guān)）的約束力問題。二、既決力的概念從理論上講，具體行政行為是行政主體憑借國家公權(quán)力，認定事實并適用相應法律決定行政相對人權(quán)利義務的意思表示。具體行政行為包括意思表示（以行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅等法律效果為意思

5、內(nèi)容）以及作出該決定的事實根據(jù)和理由等部分。作為國家意志的一種體現(xiàn)，具體行政行為一經(jīng)作出，除無效行政行為外，即具有法律效力，意味著特定事務的解決和特定法律關(guān)系狀態(tài)的確定，該具體行政行為的意思表示和認定的事實，對行政主體、相對人、利害關(guān)系人以及其他機關(guān)如上級行政機關(guān)、法院等均應當具有約束力（上述機關(guān)有權(quán)審查情形除外） ，上述主體不得作出與之相抵觸的事實認定或意思表示，以保持法律關(guān)系的穩(wěn)定，這種力，類似于司法判決的既判力，為示與司法判決相區(qū)別，筆者稱為“既決力”。（一）既決力的內(nèi)涵既決力， 是指生效具體行政行為的意思表示和認定的事實具有約束行政法律關(guān)系主體、其他機關(guān)的效力，不得加以改變或妨礙，并有

6、義務作為既定事實加以承認和尊重，以維持法律關(guān)系的穩(wěn)定。（二）既決力的外延既決力概念的提出， 必然涉及到對傳統(tǒng)具體行政行為效力理論的重組， 當前，無國內(nèi)外學界在具體行政行為效力上的見解種類繁多，計有一效力說、二效力說、三效力說、四效力說、五效力說、七效力說等等，內(nèi)容不一，大多涉及公定力、先定力、效力先定特權(quán)、確定力（包括形式確定力即不可爭力和實質(zhì)確定力即不可變更力） 、拘束力、存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認效力、跨程序拘束效力、一事不再理原則（既判力） 、間接的禁止翻供原則、執(zhí)行力、強制執(zhí)行特權(quán)等概念。 上述效力大概可分為三個層次：第一個層次是具體行政行為相對于相對人的特權(quán)地位。具體行政行為作為國家

7、公權(quán)力行為，以公共利益為本位，以效率為訴求，客觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理（包括給付）目的的實現(xiàn)，該種公信力主要體現(xiàn)為一種效力特權(quán)，該效力特權(quán)保證具體行政行為具有與生俱來的合法性及有效性，屬于該層次的主要有公定力、先定力、效力先定特權(quán)等概念；第二個層次是具體行政行為對行政法律關(guān)系主體和其他機關(guān)的影響。具體行政行為是行政主體代表國家作出的，是對特定權(quán)利義務狀態(tài)的確定，作為一種客觀存在，必然會對行政法律關(guān)系主體以及其他機關(guān)產(chǎn)生影響，并要求得到尊重，以維護行政管理的秩序，屬于該層次的主要有確定力（包括不可爭力和不可變更力） 、拘束力、構(gòu)成要件效力、確認效力、存續(xù)力、跨程序拘束效力、

8、一事不再理（既判力） 、間接的禁止翻供原則等概念；第三個層次是具體行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)。作為國家強制力保證實施的具體行政行為，其確定的權(quán)利義務應得以實現(xiàn)或達到相應的狀態(tài)。 屬于這一層次的主要有執(zhí)行力與強制執(zhí)行特權(quán)等概念。上述三個層次共同構(gòu)成具體行政行為的效力狀態(tài)。既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部內(nèi)容，主要包括以下方面：1、對相對人及利害關(guān)系人的約束力。原則上，具體行政行為作出即生效，產(chǎn)生法律效果，這意味著特定權(quán)利義務狀態(tài)的確定，該特定權(quán)利義務狀態(tài)對相對人及利害關(guān)系人具有約束作用，該種約束作用包括程序上也包括實體上， 程序上的約束作用主要是限制相對人及利害關(guān)系人的救濟權(quán)利（必須在法定救濟期間

9、內(nèi)提起，逾期則喪失救濟權(quán)） ，實體上的約束作用則是為相對人劃定權(quán)利框架和義務范圍， 相對人及利害關(guān)系人的行為要受其羈束，二者構(gòu)成既決力的一體兩面，共同維護法律關(guān)系的穩(wěn)定。傳統(tǒng)效力學說將程序上約束作用稱為不可爭力， 以限制相對人不得任意請求改變已生效的具體行政行為，將實體上的約束作用概括為拘束力，以限制相對人的行為。這種劃分將具體行政行為對相對人的程序權(quán)益和實體權(quán)益的影響人為地割裂開來， 不僅無助于科學認識具體行政行為與相對人的關(guān)系， 而且失于繁瑣而將具體行政行無為的效力體系弄得支離破碎。2、對行政主體的約束力?，F(xiàn)代行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護原則， 前者禁止恣意和權(quán)力的濫用，后者從保

10、護人民的信賴利益出發(fā)，限制行政權(quán)力的反復無常，實際上都突出了現(xiàn)代法律對行政權(quán)力的價值要求：合法、理性。具體行政行為產(chǎn)生法律效果后， 即意味著法律關(guān)系的確定，相對人和利害關(guān)系人都有權(quán)利期待具體行政行為在一定時期內(nèi)可預見地保持穩(wěn)定， 行政主體作為法律關(guān)系主體亦有義務尊重這一法律關(guān)系并保持其穩(wěn)定，不得任意加以改變，否則即違反了上述基本原則。傳統(tǒng)效力學說將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關(guān)系狀態(tài)的義務理解為拘束力，行政主體負有服從具體行政行為內(nèi)容之義務，而將行政主體不得任意改變或撤銷的義務理解為不可變更力。其實，行政主體受具體行政行為內(nèi)容的約束即隱含了不得任意加以改變的義務，二者是一回事。3、對

11、其他機關(guān)的約束力。具體行政行為對其他機關(guān)（包括行政主體的上級行政機關(guān)、法院以及其他國家機關(guān)）具有約束力，在臺灣地區(qū)以及國外學界并不成問題，問題是大陸學界在這方面認識則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎(chǔ)行政行為地位不明的關(guān)鍵所在。理論上講，具體行政行為對其他機關(guān)應當具有約束力，這是由權(quán)力分權(quán)制衡、行政權(quán)力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內(nèi)在必然要求。國外及臺灣地區(qū)在該約束力問題上主要有“構(gòu)成要件效力”、 “確認效力”等 概 念。其中，構(gòu)成要件效力，德國法 上稱為“構(gòu)成要件之效果 ”（Tatbestandswirkung） ，是指其他國家機關(guān)有義務將生效具體行政行為的“規(guī)制內(nèi)

12、容”（即意思表示）當作一個既定的構(gòu)成要件或既成的事實，予以承認和 接 受 ， 并 作 為 自 身 管 轄 事 務 內(nèi) 作 出 決 定 的 基 礎(chǔ) 。 確 認 效 力（Feststellungswikung） ， 是指作為具體行政行為規(guī)制內(nèi)容基礎(chǔ)的“事實與法律認定”對其他國家機關(guān)具有約束力，當然出于對行政程序縝密性、嚴謹性欠缺的考量， 承認確認效力以法律明確規(guī)定為限。構(gòu)成要件效力與確認效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構(gòu)成要件效力，而構(gòu)成意思表示之基礎(chǔ)的事實認定等則具有確認效力， 二者在對其他國家機關(guān)的約束力上只無有量的區(qū)別，并無質(zhì)的不同，這種區(qū)分實際上將是一個整體的具體

13、行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同（量）的效力，在理論和實務上究竟有多大效用，值得懷疑。綜上， 傳統(tǒng)效力學說將生效具體行政行為對社會的影響人為生硬地劃分為種種力， 如對同一個確定力，根據(jù)主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據(jù)形式與內(nèi)容的不同，分為形式上的不可爭力與內(nèi)容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據(jù)組成部分的不同，分為意思表示部分的構(gòu)成要件效力和事實認定、法律判斷部分的確認效力等等，其分類標準并不科學， 所有的力其實目的都是解決一個法律關(guān)系穩(wěn)定即一事不再理的問題， 本質(zhì)上是一個生效具體行政行為在具有效力先定特權(quán)后，對包括行政法律關(guān)系主體、其他

14、機關(guān)在內(nèi)的約束問題，一個既決力概念即足解決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統(tǒng)效力學說中第二層次的所有概念。相應地，具體行政行為效力三層次之間的關(guān)系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權(quán)，是相對于相對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構(gòu)成既決力的前提和基礎(chǔ)，不具有公定力的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力； 既決力解決具體行政行為效力的具體內(nèi)容后，作為一種公權(quán)力行為，其法律效果應得到實現(xiàn)，這就是第三層次執(zhí)行的問題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構(gòu)成執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)行力則是上兩個層

15、次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實為一種層層鋪墊、依次遞進，共同構(gòu)成一個動態(tài)的具體行政行為效力概念。三、既決力的界限（一）主體如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關(guān)系人、其他機關(guān)的行為，當然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、利害關(guān)系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人和利害關(guān)系人只能在一定期限內(nèi)享有復議或訴訟等救濟權(quán)， 行政主體不能任意啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關(guān)系人必須受具體行政行為內(nèi)容的約束，行政主體亦同。而對其他機關(guān)而言，則只有實體的約束。無（二）客體既決力的客體是指既決力作用的對象， 亦即具體行政行為中具有既決力

16、效力的部分。主要有：1、意思表示意思表示是行政主體將產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的目的外化的過程，也是法律效果賴以產(chǎn)生的根據(jù)，其所確定的權(quán)利義務狀態(tài)，一般表現(xiàn)為具體行政行為決定的主文。該意思表示是公權(quán)力作用的外在表現(xiàn)，具有既決力，對行政法律關(guān)系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他國家機關(guān)來說，則有義務將該意思表示 （包括其所確定的權(quán)利義務狀態(tài)） 作為一個既定事實予以承認，如作出公權(quán)力行為的事實基礎(chǔ)涉及該具體行政行為的， 必須以具體行政行為作為事實基礎(chǔ)之一部或全部（構(gòu)成要件） ，不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在民事合同糾紛案件中，涉及等當事人民事行為能力時，必須以的營業(yè)執(zhí)照（作為行

17、政許可行為，頒證機關(guān)的意思表示為確定了經(jīng)營范圍）作為依據(jù)，不得另行判斷。2、認定的事實具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結(jié)果， 認定事實構(gòu)成行政主體作出行政行為產(chǎn)生法律效果的基礎(chǔ)，二者密不可分，具有既決力。這表現(xiàn)在相對人和利害關(guān)系人于救濟期限屆滿后， 不得對生效具體行政行為認定的事實主張異議，行政主體不得改變認定之事實，否則構(gòu)成改變具體行政行為，其他國家機關(guān)要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。（三）時間既決力的時間等同于具體行政行為的存續(xù)時間， 因此既決力的時間要取決于具體行政行為。由于一般具體行政行為一經(jīng)作出并送達即產(chǎn)生效力，故既決力存續(xù)的時間原則上是始于具體行政行為

18、作出時，止于具體行政行為被依法撤銷、確認無效、廢止時；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩條件（停止條件） ，既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、確認無無效、 廢止時， 如所附條件為解除條件， 則既決力始于具體行政行為作出并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期） ，則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆滿。四、既決力的例外值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體而言， 既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體行政行為的權(quán)力，但并非絕對限制，如出現(xiàn)新的證據(jù)、發(fā)現(xiàn)其他嚴重錯誤或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權(quán)亦有職責予以撤銷或變更，以保護公共利益、相對人或者利害關(guān)系人的重大法益。對其他機關(guān)，既決力并不適用于其他機關(guān)依法定職權(quán)審查具體行政行為情形， 如人民法院在行政訴訟中審查被訴具體