關(guān)于建立煙草專賣內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的思考

1、關(guān)于建立煙草專賣內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的思考    中華人民共和國煙草專賣法明確規(guī)定：“國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度”，“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售和進出口業(yè)務(wù)實行壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度?！蓖瑫r又規(guī)定，煙草專賣工作由各級煙草專賣行政主管部門主管?？梢哉f，對煙草行業(yè)的所有資源，國家以法律的形式授權(quán)由國家煙草專賣局（中國煙草總公司）代表國家依法管理。這就建立了一個邏輯關(guān)系，即行業(yè)自身管理和發(fā)展的好壞，如何加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督，體現(xiàn)著立法本意實現(xiàn)的程度，影響著社會對行業(yè)及專賣制度的評價。能否堅持煙

2、草專賣制度，關(guān)鍵在于煙草行業(yè)自身的發(fā)展是否健康。國家賦予了煙草行業(yè)壟斷經(jīng)營、統(tǒng)一管理的制度，煙草專賣法及其實施條例的絕大部分條款是對行業(yè)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利與義務(wù)所作的規(guī)定，對專賣管理部門職能的規(guī)定也更多的是在內(nèi)部管理，從立法上說明加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督是法律的本意要求，加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督就是履行國家賦予各級煙草專賣局的法定職責。而研究建立內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制，實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，就顯得尤為重要。一、內(nèi)部專賣管理監(jiān)督基本概況2008年全國煙草工作會議，是煙草行業(yè)認真學習和貫徹落實黨的十七大、貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進行業(yè)改革和發(fā)展的一次重要會議。此次會議提出全面建設(shè)“嚴格規(guī)范、富有效率、充

3、滿活力”的中國煙草。嚴格規(guī)范、加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度既是鞏固和完善煙草專賣體制、實現(xiàn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證，建設(shè)嚴格規(guī)范的煙草行業(yè)，就是要堅持從解決“注重自律”這一重要課題入手，就要高度重視行業(yè)自律，切實增強規(guī)范意識。（一）建立行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度所必須包括的基本內(nèi)容 1. 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的對象內(nèi)部專賣管理監(jiān)督對象,包括 “兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以及延伸出來的所有與之相關(guān)的從事其他煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)。 2. 內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的范圍內(nèi)部專賣管理監(jiān)督要對“兩煙”及其他專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動遵守專賣法律、法規(guī)和國家局內(nèi)部管理規(guī)定、規(guī)范制度的情況實施全過程管理監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的重點

4、：要嚴格按計劃組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，工業(yè)企業(yè)要嚴格按計劃生產(chǎn)卷煙，不得超產(chǎn)瞞產(chǎn)；煙葉要嚴格按合同種植、按合同收購，嚴禁超種超收等；要嚴格依照許可制度規(guī)范經(jīng)營，不得向無證戶銷售卷煙，不得跨地區(qū)收購煙葉，不得將卷煙紙、絲束等輔料銷售給無生產(chǎn)企業(yè)許可證的單位或個人等；要嚴格按正常渠道組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，工業(yè)企業(yè)必須按照合同、準運證、調(diào)撥單等有關(guān)規(guī)定銷售卷煙，不得通過非正常渠道供貨，進行體外循環(huán)，不得從無經(jīng)營權(quán)的單位或個人手中購進煙葉；商業(yè)企業(yè)卷煙必須全部按統(tǒng)一批發(fā)價入網(wǎng)銷售，嚴禁假入網(wǎng)、賣大戶；煙葉復(fù)烤企業(yè)不得加工無合同的煙葉，不得為非法生產(chǎn)經(jīng)營煙葉提供條件等。 （二）近年來內(nèi)部專賣管理監(jiān)督執(zhí)行

5、狀況2002年以來，煙草行業(yè)相繼開展了煙葉流通秩序整頓、財經(jīng)秩序整頓、治理卷煙體外循環(huán)等一系列整頓工作，取得了顯著的成效。 在煙葉流通秩序治理整頓方面，通過全面清查1998年7月以后兩個農(nóng)業(yè)年度的煙葉經(jīng)營活動，共查出違法、違規(guī)、違紀經(jīng)營煙葉211.97萬噸，占總經(jīng)銷量的29.81%，其中煙葉販子插手非法經(jīng)銷煙葉24.92萬噸，涉及金額35.96億元。開展煙葉清欠對帳工作，對21個煙葉產(chǎn)區(qū)的煙葉貨款進行對帳，共確認欠款38.38億元，重點幫助貴州清欠煙葉貨款26億元。查處了一批頂風違法、違規(guī)、違紀、性質(zhì)惡劣的案件。制訂了關(guān)于規(guī)范煙葉流通秩序的若干規(guī)定，有效加強了對煙葉生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理監(jiān)督。煙葉

6、流通秩序混亂的局面得到了明顯的扭轉(zhuǎn)。 在卷煙體外循環(huán)治理整頓方面，2003年至2005年5月底，通過全面開展“五查兩落實”工作，共查出體外循環(huán)卷煙48萬多箱，基本解決或有效遏制了工業(yè)企業(yè)重復(fù)使用準運證運輸卷煙的問題，云南交易市場大量體外循環(huán)卷煙的問題，三產(chǎn)公司無證批發(fā)卷煙問題，以毗鄰地區(qū)銷售形式進行卷煙體外循環(huán)的問題，商業(yè)企業(yè)拆單分攤、假入網(wǎng)銷售及自營零售店倒賣卷煙的問題。查處了一批頂風違法、違規(guī)、違紀、性質(zhì)惡劣的案件。2004年經(jīng)濟運行通報反映的體外循環(huán)數(shù)量下降為8.6萬箱，卷煙體外循環(huán)得到了有效遏制。 2007年通過國家局重點抽查，發(fā)現(xiàn)并糾正了行業(yè)一些單位和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的不規(guī)范問題及薄弱

7、環(huán)節(jié)，同時為了嚴肅紀律，維護國家局一系列專賣內(nèi)管規(guī)定的嚴肅性，各級局對嚴重違反專賣內(nèi)管規(guī)定的問題進行了查處，并對相關(guān)責任人進行了處理。從違反內(nèi)部專賣管理監(jiān)督有關(guān)規(guī)定受到行政處分的人數(shù)來看，2007年全國因違反內(nèi)部專賣管理監(jiān)督有關(guān)規(guī)定受到行政處分的人數(shù)共99人，與上年同比共減少859人，下降幅度為89.67%，其中：處級及處級以     上5人，同比減少43人；科級13人，同比減少283人；科級以下81人，同比減少533人。上述數(shù)據(jù)顯示，通過開展全國內(nèi)部專賣管理監(jiān)督檢查工作，行業(yè)有關(guān)直屬單位和工商企業(yè)的違規(guī)人員較去年大幅度減少，全行業(yè)干部職工的自

8、律意識明顯增強，企業(yè)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營的意識有了進一步提高，針對存在的問題，認真進行整改，取得了明顯成效。治理整頓工作雖然取得了明顯成效，但目前“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營活動中不規(guī)范的問題仍未得到根本解決，在煙葉方面，個別煙草公司公然為煙葉販子非法經(jīng)營煙葉提供便利，甚至通過煙葉販子跨地區(qū)收購煙葉；還有一些復(fù)烤企業(yè)置國家局三令五申于不顧，違法、違規(guī)、違紀加工無合同的煙葉，甚至向制假窩點倒賣煙葉。在卷煙方面，商業(yè)流通企業(yè)拆單分攤、假入網(wǎng)的問題在有些省仍比較突出；個別卷煙工業(yè)企業(yè)存在無證、無合同運輸、銷售卷煙的違法、違規(guī)、違紀經(jīng)營現(xiàn)象。二、對加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督的思考針對以上問題，國家局先后制訂了一系列的內(nèi)部管理規(guī)

9、定和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范制度。管理規(guī)定約有40個，規(guī)范制度約有60多個，這些制度有效地保障和規(guī)范著行業(yè)內(nèi)部管理和生產(chǎn)經(jīng)營活動。但由于專賣管理工作對內(nèi)部管理監(jiān)督缺位，加之又缺乏對制度執(zhí)行的管理監(jiān)督機制，規(guī)定和制度不能很好執(zhí)行的問題仍然時有發(fā)生。（一）因完不成銷售任務(wù)違規(guī)經(jīng)營搞違規(guī)經(jīng)營我認為這似乎只是一種現(xiàn)象，為什麼有些單位要違規(guī)經(jīng)營，主要的原因可能是因為滯銷卷煙造成庫存積壓，完不成銷售任務(wù)所致，此外，也有部分人員勾結(jié)煙販子套購卷煙從中漁利，于是就出現(xiàn)了違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象。姜局長多次強調(diào)：“十一五”期間，行業(yè)要保持持續(xù)增長，就要用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)行業(yè)發(fā)展，堅持“立足科學發(fā)展，著力自主創(chuàng)新，完善體制機制，促

10、進社會和諧”。進一步改善和提高煙草資源的配置效率，使煙草生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)合理流動”?！捌放频母偁幜栴}，不是靠政策和宏觀調(diào)控，而是靠市場”“要建立全國統(tǒng)一的大市場”的基本思路。那麼這個品牌在當?shù)販N就不要再分給這個地方銷售，滯銷卷煙品牌的產(chǎn)量應(yīng)由市場銷量來調(diào)控，否則訂單生產(chǎn)就成為空話。當然我們還應(yīng)積極培育品牌消費市場，引導(dǎo)、培養(yǎng)、培育消費者的消費習慣及口味嗜好。根據(jù)不同的消費群體和消費需求，調(diào)整、豐富產(chǎn)品結(jié)構(gòu)檔次。另外，全國的卷煙價格如果在較大范圍實現(xiàn)統(tǒng)一批發(fā)價，煙販子就無利可圖，自然就不會去倒煙了。如果能實現(xiàn)上述三點，違規(guī)經(jīng)營的問題應(yīng)該會迎刃而解的。（二）集中治理整頓有局限性、階段性

11、行業(yè)集中進行治理整頓已有五年多的時間了。整頓是一種有效的應(yīng)急管理監(jiān)督方式，但整頓有其局限性、階段性。整頓是針對存在的突出問題，集中一段時間和精力解決問題，不可能長期用整頓的辦法來解決某一方面存在的突出問題，這就需要通過加強日常管理監(jiān)督來加以解決。從近幾年整頓規(guī)范的情況看，沒有這些年堅持不懈的努力，行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營秩序就不會有今天的良好局面。在充分肯定成績的同時，我們也應(yīng)看到，加強內(nèi)部管理監(jiān)督，建立健全長效機制，是一項長期的任務(wù)，一些制約內(nèi)部監(jiān)管工作開展和深入的問題還亟待破解，一些影響行業(yè)健康發(fā)展的深層次問題仍沒有完全解決。個別領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)單位仍然存在重效益指標、輕規(guī)范管理的問題；對規(guī)范工作說起來重

12、視、做起來應(yīng)付；邊整邊犯、前整后犯、大事化小、小事化了時有發(fā)生，應(yīng)引起高度重視。姜局長在全國煙草專賣工作會議上指出：“講監(jiān)管就是要落實責任，真正做到守土有責。”落實管理監(jiān)督的責任根本上要靠制度來保障，責任不落實到制度上，就是紙上談兵。因此，必須從保持行業(yè)健康發(fā)展的高度，認識和加強內(nèi)部管理監(jiān)督，堅決克服前整后犯、問題不斷發(fā)生的現(xiàn)象。整頓是事后管理監(jiān)督，是在問題已經(jīng)發(fā)生、而且很嚴重時的管理監(jiān)督，是問題跟進型的事后管理監(jiān)督。張輝副局長在全國煙草行業(yè)加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督工作會議上的講話中指出：“實踐證明，事后管理監(jiān)督使我們付出了很大的成本，教訓是非常深刻的?！薄靶袠I(yè)有那么多內(nèi)部管理規(guī)定和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營活

13、動的規(guī)范制度，整頓力度那么大，為什么還出現(xiàn)新的問題呢？最根本的原因就在于我們沒有建立起有效防范問題發(fā)生和及時發(fā)現(xiàn)、處理問題的專賣管理監(jiān)督長效機制，企業(yè)感受不到持續(xù)的專賣管理監(jiān)督壓力”。因此，在繼續(xù)深入開展整頓的同時，必須加強內(nèi)部專賣管理監(jiān)督制度建設(shè)，盡快建立專賣管理監(jiān)督長效機制，變集中整頓為經(jīng)常性管理監(jiān)督，變問題跟進型管理監(jiān)督為行進型管理監(jiān)督，進行事前、事中、事后全過程有效管理監(jiān)督，把煙草專賣法律法規(guī)和國家局的管理規(guī)定、規(guī)范制度真正落實在日常管理監(jiān)督的工作過程當中。只有這樣，我們才能有效鞏固多年行業(yè)治理整頓的成果，才能在專賣制度下解決好提高效率、注重自律兩大課題，確保行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

14、要進一步建立健全日常監(jiān)管、同級監(jiān)管制度，明確監(jiān)管形式、措施以及信息溝通渠道等內(nèi)容，做到任務(wù)落實到崗，責任落實到人，使日常監(jiān)管、同級監(jiān)管真正運作起來，充分發(fā)揮有效防范和及時發(fā)現(xiàn)處理問題的作用，實現(xiàn)專賣管理監(jiān)督日?；⒅贫然?、規(guī)范化。三、如何建立內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制（一）建立內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制，要有通盤考慮和規(guī)劃。第一，內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立應(yīng)當有一個宏觀的、整體的構(gòu)架。內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建設(shè)實際上是一個系統(tǒng)工程，可考慮從五個方面入手。一是建立長效的學習培訓機制、二是建立長效的教育機制、三是建立長效的管理機制、四是建立長效的聯(lián)系群眾機制、五是建立長效的社會群眾參與機制。通過教育培訓使各級

15、干部職工牢固樹立：“國家利益至上”，“消費者利益至上”，“煙草行業(yè)沒有任何自己特殊的利益”“要潛心做事，低調(diào)做人”的科學理念及行業(yè)信條。這是國家局黨組在新形勢新任務(wù)下給全行業(yè)提出的新要求、新課題。為煙草行業(yè)深入貫徹科學發(fā)展觀，提出了更為廣闊的前景。為煙草專賣制度進一步鞏固加強和完善，為煙草專賣制度注入了新的動力?！皟蓚€至上”的提出，客觀上就要要求全行業(yè)的全體干部職工，從上至下、各層各級都要轉(zhuǎn)變思想、轉(zhuǎn)變作風，加強思想建設(shè)、隊伍建設(shè)，注重自我監(jiān)督、自我完善，以此提高依法行政的能力，否則就不能應(yīng)對世界煙草巨頭的挑戰(zhàn)。根據(jù)行業(yè)目前面臨的新形勢、新問題我們要有專門的研究和深入的探討。內(nèi)部監(jiān)督管理長效機

16、制的建設(shè)要有總體規(guī)劃，分段推出，分步實施，做到明確思想指導(dǎo)下的有序建設(shè)，而不能盲目被動，走到哪里是哪里。第二，內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立，不僅僅是要形成一些書面的規(guī)章制度，重要的是還要建立起一整套便利、管用、有約束力的機制。國家局先后制訂了一系列的內(nèi)部管理規(guī)定和有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范制度。管理規(guī)定約有40個，規(guī)范制度約有60多個，這些制度有效地保障和規(guī)范著行業(yè)內(nèi)部管理和生產(chǎn)經(jīng)營活動。但在實踐中有時還會落實不到位呢？這是因為，規(guī)章制度確實是重要的，但終究只是一種“紙面約定”。即可制定它抬舉它，也可冷落它棄置它。要建立起一整套便利、管用、有約束力的機制，應(yīng)強調(diào)一下自下而上的監(jiān)督和互動機制。不僅要有上級

17、對下級的管束，同級之間也要有督促，更要有社會和群眾的監(jiān)督。把群眾的監(jiān)督作用真正發(fā)揮出來，讓人民群眾來監(jiān)督的道路通暢起來，可能比多少條文規(guī)定都更為重要和有效的。第三，內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立不僅重視當下的經(jīng)驗和總結(jié)，還要重視和著眼于長遠考慮，還要善于借鑒國際上一些成功的做法和經(jīng)驗。我們現(xiàn)在的制度建設(shè)考慮不準什么、不允許什么的比較多，我們的制度建設(shè)考慮當下的需要比較多，真正從長遠考慮的還較少。國際上一些成功的做法和經(jīng)驗我們應(yīng)該借鑒。第四，內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立不在多說，而在實做、做實。經(jīng)過五年的專項整頓規(guī)范，已形成了空前的共識。現(xiàn)在是怎樣通過全行業(yè)的共同努力，把整頓規(guī)范落到實處，把已有的成果

18、鞏固好，發(fā)展好。內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立不可能一蹴而就，不可能畢其功于一役，而需要一點一點地積累，一步一步地推進。做好長期作戰(zhàn)的準備。內(nèi)部監(jiān)督管理長效機制的建立要覆蓋全行業(yè)全體干部職工，內(nèi)部監(jiān)督管理既要靠制度保證，又要靠日常教育；既要靠個人自律，又要靠組織管理；既要靠集中教育，又要靠常抓不懈。（二）建立內(nèi)部監(jiān)督管理獎、懲、防體系，逐步完善內(nèi)管考核指標體系。在實行專賣制度下努力解決好“注重自律”這一重大課題，是國家局黨組面對行業(yè)發(fā)展所面臨的新形勢而提出的一項長期性任務(wù)，也是當前行業(yè)管理工作的重點。解決“他律”較容易，但要解決好“自律”問題，就會有來自方方面面的困難。這就需要我們轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變思路、以人為本、服務(wù)社會、提升監(jiān)管水平。強化考核，逐步完善內(nèi)管考核指標體系，完善的內(nèi)管考核指標體系是加強內(nèi)管工作的積極導(dǎo)向。逐步調(diào)整目前的績效考核指標體系，把內(nèi)部監(jiān)管情況、規(guī)范經(jīng)營管理情況納入各級企業(yè)的年度考核指標，作為衡量一個班子、一個企業(yè)工作業(yè)績的重要指標。要加大規(guī)范經(jīng)營管理情況在綜合考核評指標中的權(quán)重和比例，將規(guī)范情況與干部使用和企業(yè)績效獎懲掛鉤，發(fā)揮考核評價指標的重要導(dǎo)向作用，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)班子樹立正確的經(jīng)營指導(dǎo)思想，推動企業(yè)追求規(guī)范的效益，實現(xiàn)行業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展。監(jiān)督具有雙重功能：一