城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀

1、 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策解讀（一）一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵義城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。通俗地講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱“掛鉤試點(diǎn)”）就是將農(nóng)村低效、空閑的建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)去。概括地說(shuō)，就是“拆、還、墾、建”四個(gè)字?！安稹?，把空心村、空置屋、廢棄工礦、磚瓦窯等拆除搬掉

2、；“還”，對(duì)被拆遷的妥善安置，特別是搬遷農(nóng)民的住宅用地必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行還建；“墾”，將拆除后的土地進(jìn)行復(fù)墾，優(yōu)先復(fù)墾成耕地，也可以復(fù)墾成其它農(nóng)用地；“建”，將節(jié)余的面積（掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）用于城鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)解決新增建設(shè)用地計(jì)劃。二、全國(guó)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的發(fā)展歷程2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于深化改革土地管理的決定（國(guó)發(fā)200428號(hào))，明確“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了貫徹落實(shí)28號(hào)文件精神，2005年，國(guó)土資源部研究制定了關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（國(guó)土資2005207號(hào)

3、）；2006年4月，國(guó)土資源部下發(fā)了關(guān)于天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)，部署在山東、天津、江蘇、湖北、四川等5?。ㄊ校╅_(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。截至目前，全國(guó)參與試點(diǎn)的省、市已達(dá)到27個(gè)。從全國(guó)各地開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工作情況來(lái)看，不少地方已探索出了大量成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也客觀存在一些不足和問(wèn)題，2011年7-8月份，國(guó)土資源部組織對(duì)各省市增減掛鉤試點(diǎn)工作進(jìn)行了檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求落實(shí)整改，全國(guó)各地增減掛鉤工作將進(jìn)一步規(guī)范。目前，全國(guó)增減掛鉤工作開(kāi)始進(jìn)入了有序開(kāi)展、嚴(yán)格管理、規(guī)范操作的軌道。經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定

4、，堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控”，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開(kāi)展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。湖北省大部分市州先后開(kāi)展了增減掛鉤試點(diǎn)工作，我市是湖北省第三批增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)。 三、已出臺(tái)的相關(guān)政策文件中央、部委出臺(tái)了如下文件：（1）國(guó)發(fā)200428號(hào)關(guān)于深化改革土地管理的決定；（2）國(guó)發(fā)201047號(hào)關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知；（

5、3）國(guó)土資發(fā)2005207號(hào)關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)；（4）國(guó)土資發(fā)2007169號(hào)國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知；（5）國(guó)土資發(fā)2008138號(hào)國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法；（6）國(guó)土資發(fā)200927號(hào)國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)。省委、省政府、省國(guó)土資源廳出臺(tái)了如下文件：（1）鄂發(fā)20117號(hào)中共湖北省委湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治工作的意見(jiàn)；（2）鄂土資辦文201124號(hào)關(guān)于認(rèn)真做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查工作的通知；（3）鄂土資發(fā)201171號(hào)

6、省國(guó)土資源廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)；（4）鄂土資發(fā)201177號(hào)湖北省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法（試行）；（5）鄂土資辦文201195號(hào)省國(guó)土資源廳辦公室關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新區(qū)用地報(bào)批有關(guān)問(wèn)題的通知。四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)政策解讀（一）周轉(zhuǎn)指標(biāo)的理解。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)是指開(kāi)展增減掛鉤工作置換出來(lái)的新增的建設(shè)用地面積，也就是扣除了還建區(qū)之后的建新區(qū)的面積。另外，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按年度計(jì)劃管理模式進(jìn)行管理，每年下達(dá)周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)，周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)不能滾動(dòng)使用。（二）基本程序。1、申報(bào)項(xiàng)目。首先申報(bào)拆舊還建實(shí)施方案，明確歸還指標(biāo)的期限，由省廳批復(fù)

7、后，下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。2、申請(qǐng)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在掛鉤指標(biāo)歸還期內(nèi)，可以先期使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。3、拆舊復(fù)墾。要求及時(shí)實(shí)施拆舊復(fù)墾工作，歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)未能按時(shí)歸還掛鉤指標(biāo)的試點(diǎn)縣市，停止下達(dá)下一年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，情節(jié)嚴(yán)重的，停止試點(diǎn)縣建設(shè)用地審批。4、驗(yàn)收。由市（州）國(guó)土資源行政管理部門(mén)依據(jù)相關(guān)規(guī)定, 組織農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、交通、環(huán)保、林業(yè)等部門(mén)及省級(jí)專家?guī)熘械膶＜业裙餐M成驗(yàn)收工作小組對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的還建和拆舊區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行驗(yàn)收。（三）資金籌措。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)的工程，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)，各種惠農(nóng)政策可以通過(guò)掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)而發(fā)揮更大的惠農(nóng)益農(nóng)效益?？h（市

8、、區(qū)）人民政府可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類資金，加大對(duì)農(nóng)村土地整治的資金投入。開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)工作的資金來(lái)源主要包括:（1）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)報(bào)批新增建設(shè)用地應(yīng)收取的相當(dāng)于耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的價(jià)款;（2）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)出讓新增建設(shè)用地產(chǎn)生的土地增值部分的收益;（3）城鎮(zhèn)土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金;（4）各部門(mén)配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金;（5）項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)投入的資金;（6）各縣（市、區(qū)）通過(guò)掛鉤指標(biāo)融資或其它方式籌措的資金。（四）資金使用。通過(guò)增減掛鉤置換的建新區(qū)用地報(bào)批，不需要向省、中央繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用

9、費(fèi)。開(kāi)展增減掛鉤工作的資金來(lái)源主要是建新區(qū)土地增值收益和通過(guò)項(xiàng)目的惠農(nóng)資金。掛鉤指標(biāo)土地出讓增值收益用于拆舊、復(fù)墾和依法補(bǔ)償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。按照鄂土資發(fā)201171號(hào)省國(guó)土資源廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)的規(guī)定，用于農(nóng)村拆舊補(bǔ)償、土地復(fù)墾整理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不得少于耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)之和。結(jié)合我市的實(shí)際，耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)加起來(lái)每畝達(dá)3萬(wàn)元左右，拆遷補(bǔ)償后，可以將剩余資金返還農(nóng)村，用于還建區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村道路改造、醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境改善和教育設(shè)施等公益事業(yè)方面的投入。建新區(qū)上繳的耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有

10、償使用費(fèi)部分，要足額返還或用于項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。（五）可以有效地解決“三大指標(biāo)”問(wèn)題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)質(zhì)是將建設(shè)用地、耕地在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)空間上的置換、數(shù)量上的平衡。我們?cè)陂_(kāi)展增減掛鉤的工作中，要求建新區(qū)、還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積，占用的耕地不得大于復(fù)墾整理出來(lái)的耕地面積。這里面就包含了耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地總量平衡的關(guān)系。通過(guò)掛鉤試點(diǎn)置換的建設(shè)用地，不占年度計(jì)劃指標(biāo)，也不增加規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)工作可以解決建設(shè)用地規(guī)模、年度用地計(jì)劃和耕地占補(bǔ)平衡三大重要指標(biāo)制約。一是掛鉤試點(diǎn)工作可以有效解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)問(wèn)題。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村有條

11、件建設(shè)區(qū)內(nèi)的建新區(qū)可以隨建新區(qū)建設(shè)用地一并報(bào)批土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案，這樣可以適度地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的前提下，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地的減少來(lái)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。二是掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)是年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的有效補(bǔ)充。拆舊還建實(shí)施方案報(bào)批后，可以使用80%的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于建新區(qū)的建設(shè)，驗(yàn)收后可以全額使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。三是掛鉤試點(diǎn)工作可以有效解決耕地占補(bǔ)指標(biāo)不足問(wèn)題。各項(xiàng)建設(shè)占用耕地需要通過(guò)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地，實(shí)現(xiàn)占用耕地與補(bǔ)充耕地的平衡。目前正處于跨越式發(fā)展時(shí)期，各項(xiàng)建設(shè)占用的耕地?cái)?shù)量在不斷加大，單一的、原始的土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地遠(yuǎn)

12、遠(yuǎn)不能補(bǔ)充建設(shè)占用減少的耕地。掛鉤試點(diǎn)工作內(nèi)涵之一就是項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，所以建新區(qū)用地的報(bào)批不需要編制耕地占補(bǔ)平衡方案，有效地解決了耕地占補(bǔ)指標(biāo)不足的問(wèn)題。（六）復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。在拆舊區(qū)土地復(fù)墾過(guò)程中，我們要因地制宜，結(jié)合復(fù)墾區(qū)周邊環(huán)境，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，但不是必須將拆舊區(qū)復(fù)墾為耕地，可以復(fù)墾為園地等其它農(nóng)用地，要結(jié)合實(shí)際情況，靈活處理。復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)由市國(guó)土資源局參照有關(guān)政策另行規(guī)定。最基本要求是要達(dá)到耕種的基本條件。五、開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)的意義掛鉤試點(diǎn)是一項(xiàng)含金量極高的工作，從一定程度上解決了耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”，工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”，建設(shè)用地“缺計(jì)劃”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“缺抓手”