探析財政支出績效評價工作中的“三大難點(diǎn)”

1、探析財政支出績效評價工作中的“三大難點(diǎn)”        財政支出績效評價，是一種結(jié)果導(dǎo)向的公共支出管理活動，核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及結(jié)果有效性的關(guān)系，本質(zhì)是對政府行為進(jìn)行內(nèi)部控制，并通過這種內(nèi)控，促使政府提高效率、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化資源配置。在黨的十六屆三中全會中明確指出“推進(jìn)財政管理體制改革、健全公共財政體制、改革預(yù)算編制制度、建立績效評價體系”，顯示出財政改革已由以收入為中心轉(zhuǎn)至以支出管理改革為重點(diǎn)，而績效評價是支出管理中的重要內(nèi)容。相對于西方發(fā)達(dá)國家而言，如1951年美國便提出“績效預(yù)算”概念，我國

2、的財政支出績效評價工作起步很晚，財政支出績效評價試點(diǎn)工作于2001年在湖北省開展。目前我國財政支出績效評價工作仍處于探索階段，體現(xiàn)在：一是缺乏法律保障，盡管各地出臺了有關(guān)制度、辦法等規(guī)范性文件，但沒有立法層次的法律保障，權(quán)威性及約束力明顯不夠。二是評價范圍窄。按評價對象劃分，包含項目評價、單位評價、部門評價及綜合評價四個層次，但目前我國進(jìn)行得最多的是項目評價，其他三層次極少甚至根本沒有涉及。三是指標(biāo)體系不健全。財政支出涉及到方方面面的工作，但現(xiàn)有的指標(biāo)體系只能反映實(shí)際工作中的冰山一角，而且指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性也值得商榷。四是結(jié)果應(yīng)用不理想。結(jié)果應(yīng)用是績效評價工作的關(guān)鍵，但因目前評價結(jié)果還未

3、與預(yù)算、考核、監(jiān)督、決策等因素銜接起來，致使政府部門缺少開展實(shí)質(zhì)性績效評價的壓力與動力。當(dāng)前我國財政支出績效評價工作中的三大難點(diǎn)問題及應(yīng)對措施：一、評價指標(biāo)的選擇（一）、選擇合適、正確指標(biāo)的重要性財政支出評價指標(biāo)是以財政統(tǒng)計報表為依據(jù),運(yùn)用數(shù)學(xué)分析手段,對政府的財政支出狀況進(jìn)行評價和剖析,反映財政資金運(yùn)行過程中利弊得失、發(fā)展趨勢,為改進(jìn)財政支出管理工作和優(yōu)化決策提供重要信息的一系列指標(biāo)。財政支出評價指標(biāo)既是對已完成的財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況的總結(jié),又可以成為財政收支趨勢預(yù)測的前提,對加強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行分析工作有著積極的作用。建立財政支出評價指標(biāo)體系,是進(jìn)一步規(guī)范財政支出行為的客觀要求,也是完善公共財政支

4、出體系的關(guān)鍵所在。指標(biāo)體系的構(gòu)建是績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目前有從財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效果來設(shè)立指標(biāo)體系，也有從財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來設(shè)立指標(biāo)體系，還有從支出的全過程即投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、結(jié)果四個階段來設(shè)立指標(biāo)。指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)以評價內(nèi)容為基礎(chǔ)，在設(shè)置指標(biāo)時需考慮指標(biāo)的系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可行性及可比性。（二）、確定指標(biāo)時遇到的問題 具體實(shí)施評價時,在設(shè)置指標(biāo)過程中會遇到以下問題:1、指標(biāo)設(shè)計質(zhì)量的不穩(wěn)定性與主觀性。績效評價的核心是建立一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計量方法，使項目的績效目標(biāo)能夠量化、具體化，為評價各類項目的績效情況而提供依據(jù)。但因財政支出的范

5、圍廣、層次多、性質(zhì)各異等，使得如何用比較科學(xué)的方法來對財政支出績效進(jìn)行評價較難把握。對于某個具體的評價項目而言，因我國財政支出績效評價工作還處于探索階段，無指標(biāo)可供借鑒，指標(biāo)設(shè)計的質(zhì)量只能依靠設(shè)置者的綜合素養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)而定，有較大的不穩(wěn)定性和主觀性。2、信息不充分?？冃гu價是對評價對象進(jìn)行整體效能的評價，指標(biāo)的設(shè)置是建立在對評價對象充分了解的基礎(chǔ)之上的，只有對設(shè)立的目的、預(yù)期目標(biāo)、如何實(shí)施、實(shí)施情況、實(shí)施后對各相關(guān)方面產(chǎn)生的影響并盡可能量化、資產(chǎn)及財務(wù)管理狀況、資金使用情況等方面進(jìn)行詳實(shí)掌握后才能設(shè)置出較合理科學(xué)的指標(biāo)。我國現(xiàn)行財政運(yùn)行還未做到完全公開、透明，評價者獲取充分信息所花費(fèi)的時間及成

6、本都比較大，這會直接影響到指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性。3、評價目的不一。績效評價的主體既可以是項目單位、主管部門、財政部門，也可以是各級人大、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財政政策研究機(jī)構(gòu)等，對同一評價對象不同的評價主體看待問題的角度和尺度不一，抱有不同的評價目的，故在設(shè)計指標(biāo)時不同的評價主體會有所側(cè)重，這對評價結(jié)果的公正客觀將產(chǎn)生影響。4、缺少規(guī)范的指標(biāo)體系。因我國財政支出績效評價工作還處于初級探索階段，就已經(jīng)開展的評價來看，財政部門相對多些，其他部門較少，各部門在評價指標(biāo)設(shè)置過程中較側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性方面，對資金使用產(chǎn)生的效益評價不足，更似檢查工作，而非評價工作。指標(biāo)設(shè)置平面化、單一化，缺乏

7、一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，影響了財政績效評價結(jié)果的公正合理性。 （三）、怎樣選擇合適的指標(biāo)1、恰當(dāng)確定指標(biāo)范圍         在指標(biāo)設(shè)置過程中，首先要根據(jù)評價及項目的目的、內(nèi)容及對象來考慮指標(biāo)的范圍。指標(biāo)設(shè)置前需全面掌握項目設(shè)置的依據(jù)、目的、措施、相關(guān)考核內(nèi)容等，只有在全面了解的基礎(chǔ)上才能設(shè)置較為合理的指標(biāo)。例如在設(shè)置工業(yè)功能區(qū)的評價指標(biāo)時，考慮到此次評價主要是為掌握和了解工業(yè)功能區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及對全市經(jīng)濟(jì)的推動作用,目的是規(guī)范工業(yè)功能區(qū)管理，發(fā)揮區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)的帶動效應(yīng)，推

8、進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。根據(jù)評價目的及項目特點(diǎn)，最終將業(yè)務(wù)指標(biāo)的二級指標(biāo)鎖定在目標(biāo)設(shè)定、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集聚、組織管理、經(jīng)濟(jì)效益及社會效益等七大方面；財務(wù)指標(biāo)的二級指標(biāo)確定為實(shí)際支出、會計信息、財務(wù)管理及資金管理等方面。2、慎重選用三級指標(biāo)。在上述適當(dāng)確定指標(biāo)范圍、構(gòu)建好二級指標(biāo)框架后，就要考慮明細(xì)指標(biāo)（三級指標(biāo)）的選擇了。三級指標(biāo)是指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)，是直接進(jìn)行評分、量化的指標(biāo)，選擇三級指標(biāo)時不僅要考慮指標(biāo)間的邏輯關(guān)系、是否存在相互抵消的影響等，還要考慮衡量指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能否取得及數(shù)據(jù)的真實(shí)性等問題，故在選擇三級指標(biāo)時要慎重。3、構(gòu)建多層面、立體的指標(biāo)庫目前我國現(xiàn)有的財政支出績效評

9、價指標(biāo)體系主要按支出的功能來構(gòu)建，將績效評價指標(biāo)按公共服務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、社會保障、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等分類建指標(biāo)庫。鑒于財政支出涉及面廣及當(dāng)前指標(biāo)體系不健全，還可考慮按項目支出性質(zhì)來分類構(gòu)建指標(biāo)庫，以構(gòu)建多層面、立體、交叉的指標(biāo)體系。項目支出按性質(zhì)可分為專項公用及發(fā)展建設(shè)兩大類，專項公用類具體包含：大型會議、培訓(xùn)類;重大宣傳、活動類;重大課題調(diào)研、規(guī)劃類;信息化運(yùn)行維護(hù)類;執(zhí)法辦案類;大宗印刷類;房租類;物業(yè)管理類;其他專項公用類。發(fā)展建設(shè)類包括：房屋建筑購建類;大型修繕類;信息網(wǎng)絡(luò)購建類;設(shè)備購置類;其他發(fā)展建設(shè)類。同類性質(zhì)的項目支出在對相關(guān)方面的影響、資金使

10、用方向、資產(chǎn)管理等方面具有較多共性，故若能按支出性質(zhì)分類構(gòu)建指標(biāo)庫將會給財政支出績效評價工作帶來實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)與推進(jìn)作用。二、評價標(biāo)準(zhǔn)的確定 財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)是以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測算出來的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量績效的尺度，選擇的正確與否將對績效評價結(jié)果產(chǎn)生重要的影響，評價標(biāo)準(zhǔn)的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是評價工作中的重要工作步驟。在評價指標(biāo)確定后，選擇合適的評價標(biāo)準(zhǔn)是評價結(jié)果公正科學(xué)的保證，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以財政支出性質(zhì)、類別為基礎(chǔ)，按不同地區(qū)、行業(yè)、項目規(guī)模，采用歷史經(jīng)驗(yàn)、預(yù)期目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)理統(tǒng)計分析、專家評估、

11、公眾評判等方式取得。 在確定評價標(biāo)準(zhǔn)時主要有以下難點(diǎn)：一是尺度難以把握。財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量指標(biāo)的尺度，如何確定這個尺度沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在操作上有較大的彈性空間，正因如此，把握好尺度成為績效評價工作的一個難點(diǎn)。在實(shí)際確定標(biāo)準(zhǔn)時，因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入水平、資源環(huán)境、人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政策等差異甚大，故對同一指標(biāo)，不能按一刀切的標(biāo)準(zhǔn)去評價，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來確定標(biāo)準(zhǔn)，唯有如此，才能保證尺度的合理性。二是數(shù)據(jù)問題。標(biāo)準(zhǔn)是否能正確衡量指標(biāo)的另一個重要因素是數(shù)據(jù)問題。在統(tǒng)計信息還不夠系統(tǒng)、全面，統(tǒng)計方法有待改進(jìn)，各部門信息共享平臺還未建立的情況下，相關(guān)數(shù)據(jù)能否取得及取得的數(shù)據(jù)是否真實(shí)

12、也是確定評價標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)問題之一。如果數(shù)據(jù)無法取得，即便指標(biāo)設(shè)置得科學(xué)完美，也不能加以量化，只能舍棄。對于能取得的數(shù)據(jù)，還需考慮其真實(shí)性，在評價過程中可以采取抽查的形式進(jìn)行對比，按誤差率進(jìn)行去偽存真。另外在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時，要注意各指標(biāo)的口徑和計算公式，以真實(shí)反映該指標(biāo)的用途，并加強(qiáng)財政和統(tǒng)計等相關(guān)部門的合作與配合。同時，對一些指標(biāo)進(jìn)行同度化處理，避免不同性質(zhì)的評價指標(biāo)作用相互抵消。三是預(yù)期目標(biāo)本身的合理性難以考證。評價標(biāo)準(zhǔn)的確定需要有大量的基礎(chǔ)信息及較強(qiáng)的預(yù)算分析能力。包括測量結(jié)果的相關(guān)信息及對于實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需的預(yù)算成本的分析。目前我國基礎(chǔ)信息匱乏、分析能力不足。各地初步開展的績效評價中，大部

13、分是通過將預(yù)期目標(biāo)與實(shí)施情況對比作為評價的標(biāo)準(zhǔn)，但對預(yù)期目標(biāo)設(shè)定的合理性及支出規(guī)模的界定上無科學(xué)依據(jù)，較難評判。在具體實(shí)施績效評價時，可以采取較積極的方式來確定標(biāo)準(zhǔn)，使評價標(biāo)準(zhǔn)盡量向合理、科學(xué)的目標(biāo)靠攏。首先通過參閱大量的資料文獻(xiàn)，特別是相關(guān)的法規(guī)政策資料、考核資料、統(tǒng)計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，并綜合運(yùn)用了歷史標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)對可以量化的指標(biāo)確定一個標(biāo)準(zhǔn)值。其次，對不能量化的定性指標(biāo)，可以通過橫向比較（同行業(yè)或地區(qū)間）、縱向比較（與以往年度相比較）、跟預(yù)期目標(biāo)比較或按項目特點(diǎn)用調(diào)查或問卷的結(jié)果來確定衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)。再次，對應(yīng)不同類別的指標(biāo)庫，要廣泛收集整理各種分類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，并

14、構(gòu)建起相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)庫。標(biāo)準(zhǔn)庫是動態(tài)變化的，要隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。三、評價結(jié)果的應(yīng)用財政支出績效評價工作的關(guān)鍵與落腳點(diǎn)在于評價結(jié)果的應(yīng)用，績效評價結(jié)果的正確運(yùn)用是績效評價工作的靈魂所在。加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，能有效提高公共資源的配置效益，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用。當(dāng)前績效評價結(jié)果應(yīng)用中遇到的問題主要有：（一）、績效理念較淡薄。長期以來我國財政資金重分配輕管理，財政支出的目標(biāo)取向是規(guī)模而非效益、是過程而非管理的目的，使得績效理念基礎(chǔ)比較薄弱，績效評價工作的開展將打破長期形成的管理模式與觀念，摒棄舊觀念建立新理念需要一個時間過程。目前很多部門在思想上還存在誤區(qū)，認(rèn)為績

15、效評價工作是績效評價處（科）的事情，與他們無關(guān)，即便有抽到要求績效評價的項目，也是走過場，沒有真正去想過績效工作的意義與目的，沒有意識到績效評價其實(shí)是財政資金管理的重要內(nèi)容，做好績效評價工作是他們的職責(zé)。（二）、評價結(jié)果缺乏約束力。目前財政支出績效評價結(jié)果一般作為檔案保存，運(yùn)用比較好的也就是作為對決策、管理工作的參考與借鑒，在對財政支出績效評價工作中存在的問題及相關(guān)單位或個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有直接約束力，使得績效評價工作易流于形式，影響了績效評價工作的權(quán)威性。（三）、利益制約。績效評價結(jié)果難以運(yùn)用的一個重要原因是利益驅(qū)動因素。財政支出本身包含錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，一定程度上是領(lǐng)導(dǎo)者政治導(dǎo)向與各部

16、門權(quán)利抗衡的結(jié)果，使得績效評價結(jié)果在資金分配上的應(yīng)用阻力較大。若績效評價結(jié)果得以充分應(yīng)用，將直接涉及到個人及部門的自身利益，故對支出績效不明顯的項目，相關(guān)部門會抵制或避免績效評價工作。（四）、評價結(jié)果的客觀公正性有待提高。財政資金不同于其他資金，它所購買的商品或勞務(wù)具有“公共產(chǎn)品”的特性，故在評價其使用效果時很難用精確的數(shù)據(jù)來量化，正因?yàn)樨斦Y金的這個特性，我們在進(jìn)行績效評價時，要充分考慮到財政支出所帶來的社會效益、生態(tài)效益及可持續(xù)性影響等難以考量的因素，而對這些方面的評價，需要眾多的公眾參與進(jìn)來，才能得到較為客觀公正的評價，但基于目前條件的限制，還無法做到。為強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用，規(guī)范財政資金使用，更好履行政府公共服務(wù)職能，在目前條件下應(yīng)逐步做到：一是建立問責(zé)制。績效理念淡薄的原因有多方面的，但最根本的原因在于績效評價結(jié)果應(yīng)用缺失，未能觸及部門或單位的既得利益這根敏感的神經(jīng)，沒有績效責(zé)任追究制，評價結(jié)果的好壞跟單位資金安排、跟應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任就沒有銜接起來。建立績效責(zé)任問責(zé)制，將績效結(jié)果作為部門考核的內(nèi)容之一，并與資金安排掛鉤，必將使得單位或個人的績效觀念得到根本性轉(zhuǎn)變。二是建立績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算是政府和政府部門按所完成的各項職能進(jìn)行預(yù)算，將預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，即干多少事?lián)芏嗌馘X。與傳統(tǒng)預(yù)算相