農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度創(chuàng)新研究

1、農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度創(chuàng)新研究         09-02-08 10:17:00     作者：唐凱娥魏煉紅李忠    編輯：studa0714摘 要：推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障農(nóng)民工進城穩(wěn)定，就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動用工制度等制約。目前，制度障礙是農(nóng)民工進城就業(yè)困難、就業(yè)保障不足的重要原因。這就要大膽創(chuàng)新推進改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進城就業(yè)創(chuàng)造

2、良好的法治環(huán)境，切實保障農(nóng)民工進城穩(wěn)定就業(yè)，促進社會和諧發(fā)展。 關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；就業(yè)；制度障礙；就業(yè)保障制度；法治環(huán)境 Abstract：The key to promoting overall urban-rural development and guaranteeing peasant-workers stability in a city is their employment，however，peasant-workers are restricted by current household register system，employment selection and syst

3、em of working and employers and so on. Currently，institutional barrier is an important reason for the difficulty of peasant-workers to work in a city and for their insufficient insurance. Bold innovation and reform for breaking current system barriers is needed，and laws and regulations which are hel

4、pful to the peasant-workers to work in a city should be rapidly made and perfected in order to create good legal environment for the peasant-workers to work in a city and for guaranteeing the stable employment of the peasant-workers in the city and for promoting harmonious society development. 

5、Key words：peasant-worker；employment；institutional barrier；employment insurance system；legal environment 農(nóng)民工進城既是勞動力市場配置的客觀要求，又是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)民工在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程中作出了巨大貢獻，給農(nóng)村和城鎮(zhèn)帶來了雙重變化。但事實上我國城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的態(tài)度是“經(jīng)濟接納，社會拒入”，農(nóng)民工一直處于城鎮(zhèn)社會的最底層，其應有的權(quán)益往往得不到有力的維護。農(nóng)民工問題已成為改革開放以來的焦點話題與影響深遠的社會現(xiàn)象，引起了政府與社會的廣泛關(guān)注。有效推進和保障農(nóng)民工進城穩(wěn)定就業(yè)，不僅會

6、有效緩解農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)壓力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，而且有利于加強城市經(jīng)濟建設(shè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)交流與統(tǒng)籌發(fā)展。重慶市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一，筆者以重慶調(diào)查為主，對全國及其他諸如四川、北京、江蘇等地的基本情況進行了調(diào)查收集123，就如何打破現(xiàn)行制度障礙，建立保障農(nóng)民工進城就業(yè)的有效機制，進行了深入的研究，旨在促進農(nóng)民工順利地、穩(wěn)妥地進城就業(yè)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 一、農(nóng)民工進城就業(yè)的現(xiàn)實困難 進城就業(yè)成為農(nóng)民工增加收入的主要來源，雖然農(nóng)民工能吃苦、不怕累，工資低廉，甚至不買社會保險，但農(nóng)民工進城就業(yè)仍存在困難。 1.龐雜的主體無組織。據(jù)統(tǒng)計，全國進城農(nóng)民工達1億以上，以

7、重慶市為例，2006年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移706.3萬人，占農(nóng)村勞動力的51.7%，小學以下文化占43.2%，初中文化占47.6%，高中及以上文化占9.2%，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓的僅為6.8%。目前，進城農(nóng)民工以非正規(guī)就業(yè)為主，大多數(shù)是沒有經(jīng)過組織的，是以親友老鄉(xiāng)介紹外出就業(yè)為主，在城鎮(zhèn)不同的地方，不同的行業(yè)，不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數(shù)的鄉(xiāng)緣、地緣、血緣等聯(lián)系在一起。 2.就業(yè)機會相對有限。就業(yè)渠道與信息不通，公益性職業(yè)介紹機構(gòu)對于農(nóng)民工更多的是擺設(shè)，農(nóng)民工難以自由地進入城鎮(zhèn)的勞動力市場，對職業(yè)的選擇性較窄，主要集中在沒有技術(shù)含量的苦力工作。 3.從事職業(yè)危險性較大。農(nóng)民

8、工主要集中在臟、累、險、差、難、苦的崗位中，有1/3從事建筑勞務，工作條件惡劣，勞動安全衛(wèi)生保護措施不落實，時刻受到職業(yè)病與工傷事故的威脅。 4.工資待遇不平等。農(nóng)民工工資普遍低下，同工不同酬，缺乏正常的工資增長機制，至少1/3的農(nóng)民工月工資在1 000元以下，工作時間超長、卻沒有加班工資，被拖欠工資的情況時有發(fā)生，43%的農(nóng)民工有過同工不同酬或沒有基本勞動安全保障等不公正待遇(據(jù)重慶晨報2007年7月31日報道)。 5.就業(yè)不穩(wěn)定。60%以上的用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂勞動合同，濫用試用期、把農(nóng)民工作為廉價的臨時工使用，隨時可以解雇；農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境，一旦突然失業(yè)就會出現(xiàn)全面生活危機

9、。 6.權(quán)益難保護。農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、獲得報酬權(quán)、傷殘獲得醫(yī)治權(quán)、人身自由權(quán)等屢遭侵害，39%的農(nóng)民工有過被無辜克扣工資或惡意拖欠工資的經(jīng)歷，15.60%的農(nóng)民工則遭遇過打罵等人身攻擊(據(jù)重慶晨報2007年7月31日報道)，但農(nóng)民工受人欺侮、權(quán)益受到侵害難以得到有效的維護，諸多社會矛盾和社會問題由此產(chǎn)生。 二、農(nóng)民工進城就業(yè)的制度障礙 農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社會中找不到自己的位置，被封閉的城鎮(zhèn)體制拋向城鎮(zhèn)公共政策和城鎮(zhèn)管理的社會邊緣，被限制享有城鎮(zhèn)的公共資源，這種邊緣化的趨勢，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴重的莫過于制度障礙。 1.現(xiàn)行法律缺乏反就業(yè)歧視的具體保障措施。憲法和勞動法都有“勞動

10、者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利以及禁止勞動就業(yè)歧視”的規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定；新出臺的就業(yè)促進法明確規(guī)定“農(nóng)村勞動者進城就業(yè)享受與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權(quán)利，不得對農(nóng)村勞動者進城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”，這對農(nóng)民工消除就業(yè)歧視具有里程碑性質(zhì)，但仍缺乏具體的法律保障和救濟措施。 2.缺乏建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場法律規(guī)定。城鄉(xiāng)勞動力市場分割依然嚴重，現(xiàn)行的有關(guān)制度在招工程序、比例、領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面仍傾向城鎮(zhèn)居民，就業(yè)與促進就業(yè)政策大多針對城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，那些好的工作都要求本地城鎮(zhèn)戶口，把臟的、累的、難的、險的、苦的留給農(nóng)民工，農(nóng)民工不能平等地獲得就業(yè)。如國務院辦公廳關(guān)于進一步做好農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)

11、境工作的通知(國辦發(fā)200492號)只是要求“探索”建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見(2006年1月18日)只要求“逐步”實行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，勞動力市場管理規(guī)定(勞動和社會保障部2000第10號令)規(guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員應當進行失業(yè)登記、并享受相關(guān)就業(yè)扶持政策，對農(nóng)民工沒有這樣的規(guī)定。 3.就業(yè)服務援助制度不覆蓋農(nóng)民工。就業(yè)信息的建立與發(fā)布、就業(yè)免費服務和培訓、就業(yè)與再就業(yè)扶持政策、困難群體就業(yè)援助制度等基本上不把農(nóng)民工納入服務范圍。如勞動和社會保障部關(guān)于加強就業(yè)服務制度化、專業(yè)化和社會化工作的通知(勞社部函2004103號)、關(guān)于印發(fā)金保工程勞動力市場信息系統(tǒng)指導

12、意見的通知(勞社會信息函200405號)、關(guān)于全面推進零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知(勞社部發(fā)200724號)、財政部、國家稅務總局關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策問題的通知(財稅2005186號)等都沒有覆蓋農(nóng)民工。 4.農(nóng)民工主要的就業(yè)形式非正規(guī)就業(yè)也無法律規(guī)定。勞動法和勞動合同法調(diào)整的是用人單位與勞動者形成的勞動關(guān)系，保姆、家政服務等勞務關(guān)系不在此調(diào)整之列。非正規(guī)就業(yè)包括在非正規(guī)部門中的就業(yè)和在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，是農(nóng)民工進城就業(yè)的主要形式，但突出的問題是非正規(guī)就業(yè)的勞動者不能獲得法律的保護，至今沒有對非正規(guī)就業(yè)進行立法。 5.勞動合同制度仍不完善、可規(guī)避的空間大。有些用人單位不直接與農(nóng)

13、民工簽訂勞動合同，用簽訂集體合同或與包工頭簽訂合同來代替與農(nóng)民工的勞動合同，現(xiàn)在又出現(xiàn)與勞務公司簽訂勞務派遣合同代替與農(nóng)民工簽訂合同以規(guī)避勞動合同法的規(guī)定，有的用人單位迫于勞動合同法的壓力只要求員工簽上姓名與身份證號碼，不告訴員工聘用期限與權(quán)利等，聘期可以隨時填寫即可以隨時解聘。勞動者尤其是農(nóng)民工仍處于弱勢，為了暫時保住或獲得工作，他們不得不簽訂那些極不規(guī)范的勞動合同，當他們的權(quán)益受到侵害時至少20%的人自認倒霉。 6.許多制度都不把農(nóng)民工當作用人單位的職工。現(xiàn)行制度對于“就業(yè)主體”缺乏明確而科學的法律界定，都未能明確農(nóng)民工也屬于單位職工，于是，實踐中一些地方政府與用人單位都認為農(nóng)民工不是企業(yè)

14、職工，而只是臨時工。如國務院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定、失業(yè)保險條例、集體合同規(guī)定(勞動和社會保障部2003第22號令)等都把農(nóng)民工排斥在企業(yè)職工之外。 7.權(quán)益保障制度不健全?，F(xiàn)行制度規(guī)定“同命不同價”、受傷或死亡賠償數(shù)額因農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口相差很懸殊，并且軟弱無力地使農(nóng)民工被拒于公共組織的大門之外，多數(shù)公共組織以農(nóng)民工維權(quán)“不屬于自己的管轄范圍”而置身事外，全國加入工會的農(nóng)民工不到10%；工傷認定把用人單位提出申請作為傷殘者直接提出申請的前提，嚴重損害了對傷殘者的保護，因為一些無良知的單位領(lǐng)導故意不簽字或拖過認定時間再簽字、使工傷無法認定，而且不到1年的申請期限太短，農(nóng)民工工

15、傷者很容易錯過認定時間；法律制度在解決農(nóng)民工工資拖欠方面仍然存在責任不明確、清償制度不健全、手段欠缺、處理的行政程序時間過長等弊端；仲裁與訴訟制度存在環(huán)節(jié)過多、程序復雜、審理時間過長、時效過短、費用較高、仲裁保全制度無規(guī)定等缺陷，法律援助也無力，農(nóng)民工權(quán)益缺乏有力的法律保護。 8.戶籍制度限制。戶籍壁壘是農(nóng)民工身上的最大枷鎖，是“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的根源，也是農(nóng)民工無法與城鎮(zhèn)居民處于同等地位、享受同等權(quán)利的最終根源4?，F(xiàn)行戶籍制度人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會功能，導致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民在就業(yè)、培訓教育、勞動用工、醫(yī)療、稅賦等方面的經(jīng)濟和社會政策不同，使農(nóng)民工只能作

16、為城鎮(zhèn)的暫住人口，不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，人為地制造了等級和利益差別，加深了城鄉(xiāng)分割的裂痕，造成了對農(nóng)民工的歧視，無法使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。 9.其他制度制約。對農(nóng)民工的行政管理機構(gòu)不確定、政出多門，公共財政預算安排主要傾斜于城鎮(zhèn)而未能體現(xiàn)農(nóng)民工的需求，農(nóng)民工就業(yè)培訓制度難以落實、培訓機會少；為農(nóng)民工服務的中介組織較少且不規(guī)范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農(nóng)民工常常受害；部分法律限制了農(nóng)民工的政治權(quán)利從而導致農(nóng)民工的其他權(quán)利也被限制或剝奪，參軍轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)待不覆蓋農(nóng)民工子女；職業(yè)病防治制度未能建立與執(zhí)行，農(nóng)民工基本享受不到公共衛(wèi)生醫(yī)療服務；對農(nóng)民工權(quán)益規(guī)定本來就不多的法律制度無法得到有效

17、的、不折不扣的實施，等等，這些都在不同程度上阻礙了農(nóng)民工進城就業(yè)安居。 三、農(nóng)民工進城就業(yè)保障制度創(chuàng)新 實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民工問題則是當務之急，必須立即著手行動，不能有任何猶豫，要努力實現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓，勞動有合同，工資有保障，傷病有保險，維權(quán)有渠道，環(huán)境有改善”的目標，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果、穩(wěn)定就業(yè)，為構(gòu)建和諧社會打下堅實基礎(chǔ)。 1.統(tǒng)一農(nóng)民工就業(yè)管理。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)象，確定農(nóng)民工就業(yè)工作由勞動保障部門負責實施，加大財政投入，集中政府分散的就業(yè)扶持經(jīng)費、發(fā)揮其最大效應，并且健全“培訓就業(yè)維權(quán)”三位一體的工作模式，其他相關(guān)部門切實配合、協(xié)助，要消除部門利益之爭，以大局為重，切實為解決農(nóng)民工問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟社會進步做出成效。 2.建立統(tǒng)一的勞動力市場。消除勞動力市場分割局面，認真構(gòu)建勞動力統(tǒng)一市場，所有的勞動力市場、行業(yè)、工種、企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)對農(nóng)民工免費開放，農(nóng)民工只要憑身份證就可以進入任何一家勞動力市場，各