朝陽區(qū)農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀及對策

1、編號：時間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第15頁 共15頁朝陽區(qū)農(nóng)民工法律援助現(xiàn)狀及對策 朝陽區(qū)司法局 鮑春明朝陽區(qū)的建筑工地占全市工地面積的50左右，是本市工地最多、面積最大的區(qū)縣，已成為一個勞務(wù)輸入大區(qū)，農(nóng)民工維權(quán)問題相對比較突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來在全區(qū)每年承辦的法律援助案件中，大概60%左右為農(nóng)民工維權(quán)案件。當(dāng)然，在具體工作中存在的困難和問題也不少，有待進(jìn)一步引起重視，加以改進(jìn)?，F(xiàn)筆者試就目前農(nóng)民工的一些狀況進(jìn)行調(diào)查分析后，對農(nóng)民工維權(quán)問題進(jìn)行探討。一、案件類型及需求狀況分析農(nóng)民工作為社會的弱勢群體，在現(xiàn)實(shí)生活中合法權(quán)益隨時面臨各種各樣的威脅，因此在維權(quán)過程

2、中涉及的法律問題呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)。農(nóng)民工法律援助案件包括刑事、民事、行政等類型，刑事方面主要是農(nóng)民工犯罪的刑事辯護(hù)問題，行政方面主要是就業(yè)、工傷等引發(fā)的同相關(guān)部門的行政訴訟或國家賠償問題。民事方面涉及內(nèi)容最多，涵蓋了追索勞務(wù)報(bào)酬、工傷索賠、交通及醫(yī)療事故索賠、人身損害賠償、合同糾紛等問題。作為輸入務(wù)工人員相對較多的區(qū)，農(nóng)民工在法律援助方面的需求是旺盛的，其中大多數(shù)人生活在社會底層，打不起官司，是潛在的受援對象。需要解決的法律問題，具有多樣性的特點(diǎn)，同時，又由于農(nóng)民工對法律援助不是很了解，找到法律援助中心尋求幫助的并不是很多，而找到了法律援助中心的，受案件范圍、條件、程序等方面的限制，真正能夠得

3、到援助的少之又少。例如，2005年全區(qū)為農(nóng)民工的維權(quán)案件提供法律援助的僅431件。調(diào)查結(jié)果顯示，近兩年全北京市農(nóng)民工權(quán)益受到侵害的案件每年在2000件以上，由此可見，我區(qū)在農(nóng)民工法律援助方面的壓力和挑戰(zhàn)是不言而喻的。 近年來，隨著國家對農(nóng)民工問題的重視，出臺了一系列政策，如適當(dāng)擴(kuò)大范圍，放寬條件、簡化程序等，情況有所好轉(zhuǎn)，但未從根本上解決問題。因此，我區(qū)援助機(jī)構(gòu)受理的案件，除部分為刑事、行政案件的外，在民事方面主要限于追索勞動報(bào)酬，工傷索賠、人身損害賠償?shù)确矫?，范圍其?shí)是很窄的。二、主要工作和采取的措施近些年來，我區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)法律援助條例，從維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益和促進(jìn)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，在農(nóng)民

4、工法律援助方面做了大量工作。主要體現(xiàn)在：（一）不斷提高對農(nóng)民工法律援助工作的認(rèn)識 近些年來，農(nóng)民工問題日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。朝陽區(qū)政府區(qū)從機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、制度、業(yè)務(wù)等各方面加強(qiáng)法律援助工作的力度，通過法律手段切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，同時，加強(qiáng)了法律援助條例的宣傳，加強(qiáng)了同各相關(guān)部門的合作，采取相應(yīng)措施，切實(shí)為農(nóng)民工排憂解難。 （二）建立健全機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)民工法律維權(quán)網(wǎng)絡(luò)我區(qū)設(shè)有法律援助機(jī)構(gòu)，同時在42個街道、地區(qū)和5個社團(tuán)建立了一批工作站點(diǎn)，并逐步向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，形成了以區(qū)法律援助中心為主導(dǎo)，以區(qū)建委法律援助工作室為依托，各法律援助工作站全力協(xié)作、區(qū)域律師事務(wù)所積極參與地覆蓋全區(qū)的農(nóng)民工法律援

5、助工作網(wǎng)絡(luò)格局。對在咨詢接待中掌握的農(nóng)民工重大侵權(quán)事件，立即反饋至區(qū)法律援助中心，確保為農(nóng)民工提供及時的法律援助工作。（三）積極開展各種專項(xiàng)活動，切實(shí)為農(nóng)民工排憂解難。每年兩節(jié)期間，朝陽區(qū)法律援助中心積極開展“農(nóng)民工法律援助專項(xiàng)服務(wù)月活動”。一是優(yōu)先受理。中心接待室優(yōu)先受理農(nóng)民工咨詢、投訴，對符合法律援助條件的涉及農(nóng)民工權(quán)益的案件做到快指派、快辦理；二是在區(qū)建委設(shè)立農(nóng)民工法律援助工作室。組織20家律師事務(wù)所43名律師名律師到建委設(shè)立農(nóng)民工法律咨詢站，對發(fā)生在本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)關(guān)于訂立、解除勞動合同；請求支付勞動報(bào)酬、失業(yè)、養(yǎng)老社會保險(xiǎn)待遇；勞動安全生產(chǎn)、工傷認(rèn)定、工傷賠償?shù)壬婕皠趧雨P(guān)系的法律事項(xiàng)的

6、農(nóng)民工提供法律咨詢、法律意見；對咨詢來訪者中符合法律援助條件的，提供代書、律師代理訴訟和非訴訟等法律服務(wù)；三是建立了嚴(yán)格的值班接待和報(bào)告、反饋制度。要求工作人員和律師對在咨詢接待中掌握的農(nóng)民工重大侵權(quán)事件，立即反饋至區(qū)法律援助中心，確?；顒尤〉贸尚А７e極用法律援助的訴訟和非訴訟手段，切實(shí)解決拖欠、克扣農(nóng)民工工資、工傷以及其他侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的問題，為構(gòu)建和諧朝陽作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（四）認(rèn)真承辦法律援助案件，努力維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。 在日常工作中，始終堅(jiān)持從維護(hù)人民群眾根本利益的大局出發(fā)，采取各種有效措施，擴(kuò)大范圍，放寬條件，簡化程序，快速辦理農(nóng)民工法律援助案件。例如，法律援助中心免費(fèi)發(fā)放法

7、律援助愛心卡，為持有該卡的農(nóng)民工提供方便的法律援助。對行動不便的農(nóng)民工采取電話預(yù)約的辦法，提供上門服務(wù)。近幾年來，朝陽區(qū)法律援助中心，充分發(fā)揚(yáng)扶弱救貧、無私奉獻(xiàn)的精神，克服各種想象不到的困難，想方設(shè)法為農(nóng)民工排憂解難，涌現(xiàn)出許多可歌可泣的事跡。其中，比較典型的有王根等99名打工者與十八里店某工地追索勞動報(bào)酬案，王根等99名名打工者無故被拖欠工資，追討無門，后在區(qū)法律援助中心的援助下，被告支付拖欠的工資13萬余元并全部執(zhí)行到位；馬駿工傷索賠一案，原告馬駿在某工地打工，不幸因工致殘，得不到及時的治療，法律援助律師幾次頂著酷暑與對方協(xié)商，最終對方同意支付各種費(fèi)用67.8萬元；李靜工傷致殘索賠案，李靜

8、從山東來京打工，工作期間被機(jī)器截去右上肢前部，就后續(xù)治療費(fèi)和損害賠償費(fèi)多次與廠方協(xié)商未果，區(qū)中心批派律師多方調(diào)查，先后采取協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式尋求問題的解決，最終當(dāng)事人獲賠72萬余元。這些典型案件，通過報(bào)刊、電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體的宣傳，在社會上產(chǎn)生了良好的反響，凸現(xiàn)了法律援助機(jī)構(gòu)在農(nóng)民工法律維權(quán)中的地位，為開展工作創(chuàng)造了良好的社會氛圍。同時，擴(kuò)大了法律援助機(jī)構(gòu)的知名度，使許多農(nóng)民工在遇到困難時，能夠想到通過法律援助來解決問題。 我區(qū)自開展法律援助工作以來，特別是近幾年來，在農(nóng)民工法律援助方面，盡管做了大量工作，但也要看到面臨的困難和問題也不少。主要是反映出政府行政執(zhí)法不力和監(jiān)管不到位

9、，農(nóng)民工權(quán)益保障問題存在以下幾個方面：一是勞動合同難以依法簽訂。一些用人單位不與勞動者簽訂勞動合同，有的采取欺詐或者威脅等手段簽訂合同。用人單位不依法簽訂合同的目的，往往是為自己日后不履行合同時給勞動者設(shè)置通過仲裁和訴訟解決糾紛的障礙。二是勞動報(bào)酬得不到保障。用人單位以各種名目惡意拖欠和克扣工資現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)用人單位支付勞動者的工資低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。三是勞動保險(xiǎn)權(quán)益被剝奪。不少用人單位不按照法律規(guī)定的范圍為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會保險(xiǎn)，非法剝奪了農(nóng)民工依法享有的勞動保險(xiǎn)權(quán)益。四是人身安全得不到保障。一些高風(fēng)險(xiǎn)和高污染企業(yè)勞動安全保護(hù)措施簡陋、陳舊，甚

10、至根本沒有勞動安全保護(hù)措施。一些用人單位不對農(nóng)民工進(jìn)行應(yīng)有的安全教育和必要的勞動技能培訓(xùn)，導(dǎo)致工傷事故和職業(yè)病時有發(fā)生，對農(nóng)民工人身安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。五是勞動休息權(quán)得不到落實(shí)。在農(nóng)民工比較集中的建筑施工企業(yè)和來料加工業(yè)，往往需要趕工期、趕定單，超時加班、強(qiáng)求加班現(xiàn)象比較嚴(yán)重，且大多不進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)休或支付加班工資。針對上述侵權(quán)問題，農(nóng)民工申請法律援助后，法律援助律師在具體辦案過程中，主要遇到以下問題：一、取證難。一是農(nóng)民工不知道侵害主體。民事訴訟法規(guī)定，原告人負(fù)舉證責(zé)任，在權(quán)益糾紛發(fā)生后，很多農(nóng)民工特別是外來打工的都是通過所謂的工頭介紹，勞動報(bào)酬也是通過工頭給予結(jié)算，有的甚至經(jīng)過幾道程序轉(zhuǎn)包再

11、轉(zhuǎn)包，工人連老板是誰都不知道。這種情況一旦發(fā)生糾紛法律關(guān)系理不順，有的就把勞動關(guān)系變成了勞務(wù)關(guān)系，或是變成了工頭與工人之間的民事糾紛，此類人員幾乎都是外來打工的流動人員，這些人員全國各地都去，沒有固定場所，如果發(fā)生糾紛可能連人都找不到，合法權(quán)益如何能得到維護(hù)。二是權(quán)利義務(wù)不明確。由于不少農(nóng)民工務(wù)工時沒有簽訂勞動合同，無法得到法院的支持。還有的農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害后，已經(jīng) “私了”或者已將矛盾激化，增加了訴訟及執(zhí)行的難度；還有一些農(nóng)民工由于自身違反勞動紀(jì)律及操作規(guī)程、違反交通法規(guī)而出現(xiàn)了工傷、交通事故，在要求傷害賠償時處于不利地位。二、律師積極性不高。主要是農(nóng)民工維權(quán)成本高，難度大。農(nóng)民工作為原

12、告，他們不知道侵害者姓名、地址、到法律援助機(jī)構(gòu)申請?jiān)鷷r，法律援助承辦律師要花費(fèi)很大的精力去調(diào)查取證，有的案件為農(nóng)民工追回幾千元錢，律師所花的費(fèi)用要大大超過其訴訟標(biāo)的。由于辦理農(nóng)民工法律援助案件比辦理其他案件所花的精力、物力要多得多，個別律師對農(nóng)民工的法律援助案件積極性不高。三、法定訴訟程序繁雜。盡管仲裁機(jī)構(gòu)與各級法院采取了各種措施降低仲裁和訴訟門檻，但對大多數(shù)農(nóng)民工而言，維權(quán)時效與訴訟成本仍然較高，使其仍難以承受，農(nóng)民工即便勝訴，支付的成本與收益之間也嚴(yán)重失衡。由于維權(quán)成本高，用人單位拖欠農(nóng)民工工資、工傷事故拒絕賠償?shù)惹謾?quán)事件發(fā)生后，通過勞動爭議仲裁或民事訴訟的比例很低。一些因工傷、交通事故

13、的案件要經(jīng)過多個部門的事故認(rèn)定，傷殘鑒定后才能作為審判的依據(jù)，而農(nóng)民工維權(quán)往往是火燒眉毛急需用錢。農(nóng)民工大多經(jīng)濟(jì)條件較差，主要依靠打工的工資為生，遇到用人單位克扣、拖欠工資，通過仲裁、訴訟程序解決問題，緩不濟(jì)急。再加上有些援助案件即便勝訴，執(zhí)行起來也很困難。因此，部分農(nóng)民工不愿意通過法律援助解決問題，而是無奈地選擇放棄，有些甚至采取非正常方式解決。大量的非訴案件，農(nóng)民工或無奈放棄，或用非正常方式去謀求解決。四、索賠難。許多案件的對方當(dāng)事人為單位，背景復(fù)雜，辦案阻力大；農(nóng)民工因貧困交不起訴訟費(fèi)、仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)等費(fèi)用，案件難以進(jìn)入訴訟程序；國家相關(guān)法律、法規(guī)的滯后，使得很多案子找不到相關(guān)的法律依據(jù)

14、，造成有權(quán)無法可依；用工制度不健全，造成調(diào)查難、取證難；還有一些法律制度不完善、程序設(shè)置不合理，訴訟程序繁瑣、時限長也是農(nóng)民打官司難的重要原因。等等。這些問題的存在，使得農(nóng)民工維權(quán)案件立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)象非常突出。以民工討薪為例，按所有法律程序進(jìn)行完畢，共要21個月時間。如果民工遇到工傷糾紛，程序更加煩瑣，全部程序走下來要29個月。期間需耗費(fèi)大量時間、精力、金錢，如果官司打不贏，那是“賠了夫人又折兵”，無異于雪上加霜。 五、執(zhí)行難。對于農(nóng)民群眾來說，贏了官司贏了理，是莫大的欣慰。但在很多情況下，不少當(dāng)事人卻是“贏了官司輸了錢”，“討回說法空歡喜”，費(fèi)盡千辛萬苦得到的只是一張“法律白條”

15、。對于經(jīng)濟(jì)條件較弱、法律知識貧乏、社會關(guān)系單一的農(nóng)民來講，則是天大的難題。三、對策和建議 做好農(nóng)民工法律援助工作，應(yīng)著力解決以下一些問題：     （一）進(jìn)一步提高認(rèn)識 農(nóng)民工法律援助工作，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的地位，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步抓緊抓好，抓出成效。要克服觀望、畏難、推諉等消極思想，增強(qiáng)工作的積極性、主動性。特別是要充分認(rèn)識到，農(nóng)民工法律援助既向我們提出了挑戰(zhàn)，也為我們帶來了良好的機(jī)遇，機(jī)不可失，時不再來。 （二）完善維權(quán)網(wǎng)絡(luò)，加大資金支持力度要采取各種行之有效的措施，延伸法律援助的觸角，方便農(nóng)民工就近、快捷地得到援助。比如，

16、同有關(guān)部門聯(lián)合成立專門工作站點(diǎn)，在農(nóng)民工集中的地方設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)等等。同時，要積極爭取財(cái)政對法律援助工作的支持，或者向社會募集必要的資金，條件具備的可以設(shè)立專項(xiàng)資金，從財(cái)力上保證法律援助維權(quán)工作的順利開展。（三）建立健全相關(guān)制度，進(jìn)一步暢通維權(quán)綠色通道農(nóng)民工法律維權(quán)如何與法律援助銜接是個值得研究的問題，否則影響工作的開展。要對農(nóng)民工法律援助的受案范圍、條件、程序等做出明確具體的規(guī)定，盡可能保證所有打不起官司的農(nóng)民工都能獲得快捷、高效的法律援助。（四）加快建立援助機(jī)構(gòu)間的協(xié)作機(jī)制 農(nóng)民工案件，涉及到輸入地、輸出地兩個地方。在案件辦理過程中，申請人和辦案人員兩地奔波，疲于奔命的現(xiàn)象非常突出。這不僅大大

17、增加了辦案成本，也在一定程序上影響了辦案質(zhì)量。因此，有必要建立和完善援助機(jī)構(gòu)間特別是省際援助機(jī)構(gòu)間的辦案協(xié)作機(jī)制，在案件申請、材料審查、案件辦理、調(diào)查取證、文書送達(dá)、執(zhí)行、回訪等方面提供協(xié)助，以降低援助成本，資源共享。（五）進(jìn)一步加大宣傳工作 要采取各種行之有效的方式，結(jié)合典型案例，加大對勞動法、法律援助條例等法律、法規(guī)的宣傳，一方面使農(nóng)民工知道法律援助的范圍、條件、程序等規(guī)定，提高法律維權(quán)意識。另一方面，又使農(nóng)民工知道就業(yè)、用工等方面的基本法律知識，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時，還可以擴(kuò)大法律援助工作的影響，為工作開展?fàn)I造良好的氛圍。（六）突出重點(diǎn)，不斷提高農(nóng)民工法律援助工作水平要從管理和辦案的各

18、個環(huán)節(jié)入手，建立相應(yīng)的制度，努力做好農(nóng)民工維權(quán)工作。一是要加強(qiáng)農(nóng)民工維權(quán)信息統(tǒng)計(jì)工作，及時掌握工作動態(tài)。二是要加強(qiáng)調(diào)查研究工作，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問題，提出進(jìn)一步做好工作的意見和措施。三是要加強(qiáng)對農(nóng)民工法律援助問題的理論研究，探討法律維權(quán)的有效途徑，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高辦案人員的辦案水平和能力。四是要建立完善案件討論、跟蹤檢查等相關(guān)制度，提高辦案質(zhì)量。（七）加強(qiáng)同有關(guān)部門的聯(lián)系農(nóng)民工法律維權(quán)問題，是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，不是哪個部門能單獨(dú)完成的。因此，在工作中要加強(qiáng)同有關(guān)部門的聯(lián)系，建立起有效的聯(lián)動機(jī)制。可在有關(guān)部門設(shè)立工作聯(lián)系點(diǎn)，條件具備的可建立多部門參加的聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)。平時則要多聯(lián)系，

19、多協(xié)商，相互幫助，相互支持，共同做好農(nóng)民工法律維權(quán)工作。（八）加大對農(nóng)村的教育投入，加強(qiáng)對農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)民工的綜合素質(zhì)。農(nóng)民工的前身是農(nóng)民，農(nóng)民在我國長期二元化的社會中存在著諸多明顯的先天不足或者缺陷。其中，最大的不足就是教育投入的不足。教育投入不足，導(dǎo)致農(nóng)民接受教育的機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市居民，最直接的后果是農(nóng)民的文化程度和技術(shù)能力普遍較低。較低素質(zhì)的農(nóng)村勞動力在實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過程中自然會遇到這樣或者那樣的阻力和困難，缺乏就業(yè)優(yōu)勢，往往在就業(yè)競爭中處于非常不利的地位。只有全面提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)，才能適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)的要求，這也是維護(hù)農(nóng)民工自身權(quán)益的實(shí)際需要。當(dāng)然，冰凍三尺

20、，非一日之寒。要解決這一問題，從長遠(yuǎn)來看，要調(diào)整和改善我國教育資源結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村教育的投入，國家財(cái)政支出要向農(nóng)村教育傾斜。全面推行義務(wù)教育必須從農(nóng)村開始實(shí)行九年義務(wù)教育完全免費(fèi)制，讓農(nóng)村所有適齡兒童有接受九年義務(wù)教育的機(jī)會，從而提高全體農(nóng)民的受教育水平。從近期來看，必須大力實(shí)施農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)工程。農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)是一項(xiàng)巨大的也是十分緊迫的系統(tǒng)工程，在指導(dǎo)思想上，我們要堅(jiān)持以就業(yè)為導(dǎo)向，就業(yè)引導(dǎo)培訓(xùn)。在培訓(xùn)方式內(nèi)容上，要采用多種方式，堅(jiān)持以技能培訓(xùn)為主，提高農(nóng)村勞動力的實(shí)際操作能力。在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上，要推行政府出錢購買培訓(xùn)成果的做法，同時綜合運(yùn)用財(cái)政扶持政策和激勵手段，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民工個

21、人、用人單位、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的積極性，多渠道、多層次、多形式地開展農(nóng)民工培訓(xùn)工作。在具體實(shí)施過程中，要將農(nóng)民工技能培訓(xùn)同國家職業(yè)資格證書相銜接，提高他們的就業(yè)競爭能力和從業(yè)水平。同時，還要加強(qiáng)農(nóng)民工基本權(quán)益維護(hù)、法律知識、職業(yè)道德和文明常識，以提高農(nóng)民工的自我保護(hù)意識和保護(hù)能力。（九）調(diào)整城市管理理念與政策設(shè)計(jì)，倡導(dǎo)城市文明新風(fēng)，創(chuàng)造平等融洽的社會氛圍。2004年中共中央1號文件明確指出，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。這一論斷不僅承認(rèn)了農(nóng)民工的工人階級屬性，而且確定了農(nóng)民工在工人階級中的重要地位，同時也從根本上徹底消除了農(nóng)民工融入城市社會的各種障礙。然而，要真正確立農(nóng)民

22、工的產(chǎn)業(yè)工人地位，特別是要讓農(nóng)民工并入城市市民社會生活中，確實(shí)需要一個漸進(jìn)的過程。從政府實(shí)施行政管理的角度來看，政府需要轉(zhuǎn)變城市管理理念，再也不能將農(nóng)民工這一規(guī)模越來越大、影響越來越強(qiáng)的社會群體當(dāng)作一種邊緣群體來對待，他們已經(jīng)不是城市的過客，而是新型產(chǎn)業(yè)工人，是城市居民的新成員，是充滿活力不斷成長的新市民。對農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)民工的管理，應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律進(jìn)行調(diào)控，政府要做的工作就是引導(dǎo)和服務(wù)。對于過去制訂的一切不合理的歧視性政策，必須在清除的前提下，努力減少直至消滅其影響。同時認(rèn)真調(diào)整政策設(shè)計(jì)，并積極創(chuàng)造條件，加強(qiáng)農(nóng)民工與城市居民的溝通與融合。一方面要引導(dǎo)市民正確對待農(nóng)民工在

23、城市經(jīng)濟(jì)社會生活中的角色變化，以及對原有利益的影響，倡導(dǎo)寬容的城市文明新風(fēng)。另一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民工對所在城市的認(rèn)同和歸屬，培養(yǎng)他們的公民意識和平等意識，樹立城市文明所需要的現(xiàn)代思維和價值觀念，提高適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的道德修養(yǎng)和內(nèi)在素質(zhì)，練就良好的文明的生活方式和生活習(xí)慣，自信、自立、自尊、自愛，奮發(fā)進(jìn)取，自強(qiáng)不息。要讓廣大農(nóng)民工參與城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，同時給予他們與城市居民同等的政治權(quán)利、國民待遇和公共社會服務(wù)，從而煥發(fā)其主人翁的精神和創(chuàng)業(yè)熱情。只有這樣，農(nóng)民工與城市居民才能相互理解，相互溝通，相互包容，和睦相處，農(nóng)民工才能真正融入城市社會之中，一個平等、自由、美麗的和諧社會也才能得以構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)

24、。應(yīng)采取以下法律措施：1、制訂勞動合同法立法。由于農(nóng)民工有其特殊性,用工單位和農(nóng)民工一般不簽勞動合同，是導(dǎo)致頻頻發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資無法受到法律的保護(hù)的原因。我國現(xiàn)有法律、法規(guī)對不簽訂書面勞動合同的法律責(zé)任，未作明確有效的規(guī)定。因此，勞動監(jiān)察部門在實(shí)際執(zhí)法工作中由于沒有勞動合同依據(jù)，查處難度較大。為規(guī)范用工行為，嚴(yán)格勞動合同管理，全國人大常委會應(yīng)制定勞動合同法，明確規(guī)定用工單位與農(nóng)民工必須依法簽訂書面勞動合同，并具體規(guī)定勞動合同的簽訂應(yīng)具備勞動報(bào)酬及支付標(biāo)準(zhǔn)、支付形 式、支付時間、違反勞動合同的責(zé)任等相關(guān)條款。2、修訂建筑法的法律條文。解決建筑業(yè)拖欠農(nóng)民工工資頑癥需要涉及修訂建筑法。重點(diǎn)增加和修

25、改以下條款：（1）制定“建設(shè)單位開工前向勞動保障行政部門交納工資保障金”條款。規(guī)定在建設(shè)項(xiàng)目開工前，建設(shè)單位必須按工程中標(biāo)價一定比例繳納農(nóng)民工工資保障金，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理，勞動保障行政部門監(jiān)督使用。建設(shè)單位無法按時足額支付農(nóng)民工工資，建設(shè)行政主管部門有權(quán)從工資保障金中劃支，用于墊付拖欠的農(nóng)民工工資。對于拒絕繳納保障金的建設(shè)單位，主管部門不批準(zhǔn)其開工建設(shè)；已開工的項(xiàng)目，有權(quán)責(zé)令其暫停施工。制定在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中施行工資支付保障金條款，是解決企業(yè)拖欠工資問題的有效法律保障。（2）規(guī)定“開發(fā)商與承包商承擔(dān)連帶擔(dān)保責(zé)任”條款。制訂以發(fā)包人工程擔(dān)保制度重點(diǎn)的擔(dān)保條款，要求開發(fā)商與承包商共同提供

26、履約擔(dān)保函，雙方在拖欠民工工資范圍內(nèi)共同承擔(dān)連帶責(zé)任。（3）制定“工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)和審批聯(lián)動”條款。凡存在拖欠行為的單位在申請辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)時，欠款單位必須先結(jié)清欠款后，審批部門才給予辦理相關(guān)手續(xù)。對已完成開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目有拖欠工程款的,不批準(zhǔn)其新開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目。并在資質(zhì)年檢中予以降級,情節(jié)嚴(yán)重的注銷資質(zhì)證書。（4）加大和細(xì)化法律責(zé)任處罰力度?，F(xiàn)行的法律法規(guī)對拖欠工程款的行為缺乏處罰條款，難以有效制約拖欠行為。為加大對用人單位拖欠農(nóng)民工工資的經(jīng)濟(jì)處罰力度，加重用人單位因拖欠工資應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，應(yīng)在建筑法中法律責(zé)任部分增加對拖欠農(nóng)民工工資行為的最高可處30萬元的罰款的規(guī)定。3、制定工

27、資支付條例。按照國家的有關(guān)法律規(guī)定，工資至少每月支付一次，實(shí)行周、日、小時工資制的可按周、日、小時支付。根據(jù)這一規(guī)定，為“周薪制”的推行奠定了法律基礎(chǔ)。制定工資支付條例可以規(guī)定對農(nóng)民民工工資改“月薪制”采取“周薪制”。并且，還應(yīng)規(guī)定用人單位出現(xiàn)無故拖欠勞動者的工資，侵犯勞動者合法權(quán)益的情形時，給予嚴(yán)重懲罰性法律責(zé)任。制定工資支付條例是解決拖欠農(nóng)民工工資的有效法律措施。4、刑法將惡意拖欠工資確定為犯罪行為。對拖欠民工工資部分人認(rèn)為是一個經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是屬于民事法律調(diào)整的范疇。但由于惡意欠薪現(xiàn)象屢屢發(fā)生，為打擊惡意欠薪，可以采用刑法手段，對企業(yè)惡意欠薪的問題作犯罪處理。在刑法中增加一條“惡意欠債罪”，規(guī)定企業(yè)惡意拖欠勞動者工資，數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重或者有其他嚴(yán)重情形的，對重大、惡性欠薪企業(yè)主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任，嚴(yán)懲包括拖欠農(nóng)民工工資在內(nèi)的相關(guān)拖欠行為。如果認(rèn)為目前制定新的罪名沒有必要，可以考慮將刑法中原有的侵占罪進(jìn)行合理的修改，在修改侵占罪時也可以考慮并處罰金。通過刑法將惡意拖欠行為明確規(guī)定為犯罪行為，這對打擊遏制惡意欠薪現(xiàn)象起到很好的作用。5、加大地方性法規(guī)的立法力度。我國立法法第六十三條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地