高校基礎設施BOT項目融資的幾個問題

1、高?；A設施BOT項目融資的幾個問題BOT項目融資是市場經(jīng)濟國家對公共基礎設施建設所采取的一種投資模式，是由已故土耳其總理厄扎爾于1984年首先提出的。其內(nèi)容主要指公共項目“建設經(jīng)營移交（轉(zhuǎn)讓）”（Build-Operate-Transfer）運營模式的簡稱。即公共項目建設方（一般為政府）暫時讓渡所有權和經(jīng)營權，以此引入市場經(jīng)濟其它經(jīng)營主體，進行企業(yè)化運作，經(jīng)營合同期滿后，項目無償交還給建設方（政府）。根據(jù)世界銀行1994年世界發(fā)展報告定義，BOT還包括BOOT（Build-Own- Operate-Transfer）即指公共項目“建設擁有經(jīng)營移交（轉(zhuǎn)讓）” 的簡稱，BOO（Build-Own

2、- Operate）即指公共項目“建設擁有經(jīng)營” 的簡稱。高等教育以其人才培養(yǎng)和科研開發(fā)的顯著外部效應，成為公共項目的重要組成部分。高等院校的人才培養(yǎng)收費制度和科研成果產(chǎn)業(yè)化，使其具備“準企業(yè)化”特征，引入BOT項目融資方式運作，不僅具備必要性，還具備可能性。高等院校引入BOT項目融資方式的必要性表現(xiàn)：一、解決政府財力不足困難，增加高等院?；A設施投入，特別是擺脫高等院?！皵U招”后教學和后勤設施嚴重不足的困境。要想在不影響教學質(zhì)量的前提下，擴大高等院校招生規(guī)模，除要解決學科建設，師資隊伍等問題外，必須增加基礎設施投入。由于計劃經(jīng)濟條件下，高等院校基礎設施主要是依賴政府財政撥款，歷史欠賬本來就比

3、較多，現(xiàn)在又要投入大量資金新建基礎設施，在目前財力比較困難情況下，一下子拿出那么多財政資金興建高等院?；A設施是不現(xiàn)實的。由于BOT項目融資是利用社會資金來進行項目開發(fā)，政府可以利用政策指導，引導社會資金流向高等院校基礎設施建設，緩解高等院?！皵U招”中“瓶頸”約束。二、滿足社會對進入高等院校學習深造的需求，拉動整個社會經(jīng)濟增長。BOT項目投資于高等院?；A設施，在直接拉動經(jīng)濟增長同時，也促進了建筑、建材、教學設備、日用消費品等其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于在校學生增加，在擴大學生消費規(guī)模，緩解就業(yè)壓力，提高全體勞動者素質(zhì)等方面，也起到不少積極作用。三、引入市場機制，提高了高等院?；A設施的使用效率。在計

4、劃經(jīng)濟條件下，由于種種原因，高等院校基礎設施產(chǎn)權一直比較模糊，資源浪費現(xiàn)象嚴重。加之在缺少激勵條件下，高等院校資源投入產(chǎn)出效益低，資源配置難以最大效益化。BOT項目融資機制引入后，由于投資主體變化，企業(yè)產(chǎn)權明晰，充分發(fā)揮了市場激勵機制的作用，在同等條件下，高等院?；A設施產(chǎn)出效益得到了很大的提高。四、促使高等院?；A設施管理和裝備水平跨上一個新臺階。從宏觀方面來說，由于引入BOT項目融資，使得原有的投資決策從根本上得到改革，在投資審批項目過程中，政府的決策更加科學化、民主化、制度化，從制度上減少了一些腐敗現(xiàn)象發(fā)生。從微觀方面來說，由于市場機制作用，高等院?；A設施投資企業(yè)會利用規(guī)?；瘜I(yè)化優(yōu)勢

5、，走集約化經(jīng)營之路，企業(yè)經(jīng)營管理者會把更多精力放在技術裝備更新改造和管理規(guī)范創(chuàng)新上來，從而迅速提高高等院?；A設施技術裝備和管理水平。五、高等院校基礎設施引入BOT項目融資方式，符合國際基礎設施項目融資慣例，有利于引入國外資金、人才、技術裝備和先進的項目管理經(jīng)驗，促使我國高等院?；A設施產(chǎn)業(yè)迅速成長壯大。由于我國已確立了市場經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，隨著近幾年市場要素的不斷完善，高等院?；A設施引BOT項目融資不僅具有必要性，而且具有可操作性，具體可從以下幾個方面概述。1、高等院?！皵U招”，對高等院?；A設施需求量增加，在國家財力投入有限條件下，必須另辟蹊徑，尋求社會資金投入。我國教育法規(guī)把高等教育排除在

6、義務教育之外，國家允許向受教育者收取必要的培養(yǎng)費。這些條件，為高等院?；A設施引入BOT項目融資創(chuàng)造了必要的條件。2、為社會資本金進入壟斷的基礎產(chǎn)業(yè)提供了供需“平臺”。由于追求資本增值的本能，現(xiàn)在國內(nèi)外都存在一部分資金尋找投資出路。在計劃經(jīng)濟條件下，高等院?；A設施屬于高度壟斷產(chǎn)業(yè)，社會資金根本不可能進入。在高等院?；A設施實行BOT項目融資方式后，社會資金通過這個“平臺”，順利進入高等院?；A設施領域。投資者通過對高等院?；A設施科學經(jīng)營，取得長期穩(wěn)定、風險相對較少的投資回報。3、國家產(chǎn)業(yè)政策支持。國家對高等院?；A設施產(chǎn)業(yè)，首先開放了后勤產(chǎn)業(yè)領域，提出高校后勤產(chǎn)業(yè)社會化模式。國務院主持召開

7、了四次全國高校后勤改革會議。提出對高校已建成的后勤設施及相關人員與學校脫鉤，實行社會化、企業(yè)化經(jīng)營。對新增后勤設施，充分利用市場經(jīng)濟手段籌措建設資金。BOT項目融資方式，正適合于這種改革的要求。4、高等院?；A設施BOT項目融資方式已有成功經(jīng)驗可供借鑒。地處湖南長沙的中南大學湘雅醫(yī)學院，利用校區(qū)遷址的契機，與香港一家投資公司合作，采 ； 高等院?；A設施BOT項目融資方式已有成功經(jīng)驗可供借鑒。地處湖南長沙的中南大學湘雅醫(yī)學院，利用校區(qū)遷址的契機，與香港一家投資公司合作，采取BOT項目融資方式，引入資金近億元，興建了一批學生公寓、食堂、文體設施等功能齊備的小區(qū)，成為高校后勤社會化的成功典范。雖然

8、BOT項目融資方式在高校基礎設施領域取得了不少成功經(jīng)驗，但存在的問題仍不少。這些問題主要表現(xiàn)有：第一，BOT項目融資操作缺乏可操作性的法律法規(guī)。目前國家尚未出臺一部專門針對項目融資的法律法規(guī)。實際工作中，目前主要參照合同法公司法等相關法律法規(guī)規(guī)范操作，由于項目雙方操作人員法律意識和專業(yè)結(jié)構參差不齊，其操作程序、內(nèi)容和方式往往差別很大。這樣一來，使得本身具有很強專業(yè)性的BOT項目融資方式，由于缺乏科學規(guī)范的操作細則，使合作雙方的隨意性增大，加大了合作雙方溝通交易成本。第二，缺乏BOT項目操作專門性的人才。由于BOT項目融資方式在我國正處于起步階段，其理論體系本身就不完善，要系統(tǒng)培訓本身存在一定難

9、度。在實際操作過程中，很多專業(yè)人員都是從其它如投資、管理等專業(yè)轉(zhuǎn)型過來的，這些專業(yè)人員思維方式、投資理念和專業(yè)技能需要一個更新轉(zhuǎn)變過程。再加之BOT項目融資本身是一門綜合性很強的專業(yè)，涉及金融、投資、工程、法律、管理等多學科。這就要求項目操作人員不僅是某方面的行家，還必須通曉其它專業(yè)知識，目前這種“復合型”人才在我國項目操作中非?！捌嫒薄薄５谌?，高校基礎公共設施的“外部效益”補償問題未得到徹底解決。由于公共設施提供的服務功能對整個社會來說是必要的，但對于項目本身來說，可能是低效益或是無效益的。如何科學解決使用公共設施受益者“搭便車”問題，除允許某項公共設施開征“特許收費權”外，對項目投資、經(jīng)營

10、者在其它方面也應給予經(jīng)濟補償?，F(xiàn)行的高?；A設施投資建設中，對其“外部效益”補償問題不確定因素太多。對高?；A設施經(jīng)營企業(yè)（如后勤管理公司）是按一般企業(yè)對待，還是按事業(yè)單位“企業(yè)化”對待？在收費權力未市場化前（學生公寓收費政府定價），按一般企業(yè)對待，大部分后勤管理企業(yè)將難以生存下去，最后導致高校后勤社會化改革失敗。如果實行收費權力市場化，對我國目前現(xiàn)實情況，又不太可能。如何在不損害學生即得利益情況下，保證投資經(jīng)營者正常回報呢？這就是政府利用宏觀經(jīng)濟手段調(diào)控問題。現(xiàn)行的政策規(guī)定：從事高校后勤產(chǎn)業(yè)企業(yè)可以免征所得稅，但其它如報建費、垃圾處理費等等又如何處理呢？！第四，學生工作方式難以跟上改革形勢發(fā)

11、展要求。目前在一些后勤社會化改革工作比較徹底的高等院校，學校除給學生上課外，其它學生工作都交給社會化的后勤企業(yè)。如何在新的條件下，繼續(xù)發(fā)揮我國教育工作“教書育人”的雙重功效，我們的學生工作方式方法值得研究和探討。后勤社會化企業(yè)向?qū)W生提供安全、周到、溫馨的服務是企業(yè)義不容辭的職責，但對學生來說，如何愛護公共財物，遵守社會基本的道德，尊重他人勞動，光靠后勤社會化企業(yè)來做工作是不現(xiàn)實的，學校如何把學生上課之外的情況納入學生考評范圍，大量的工作值得去探索。第五， 項目本身再融資難的問題。高?；A設施投資建設，具有規(guī)模大、回收期長、風險難以預測等特點。項目企業(yè)本身也存在資金籌措的問題。如何利用項目本身達

12、到企業(yè)融資目的，目前存在的障礙比較多。由于采用BOT項目融資，項目企業(yè)本身對項目的固定資產(chǎn)沒有所有權，這樣就不可能到金融機構實行項目本身“抵押貸款”。我國擔保法也禁止高校對外提供任何形式的財產(chǎn)擔保，而實行質(zhì)押擔保中，法律也沒有“特許收費權”作為擔保物的條款規(guī)定。BOT項目再融資問題，已開始困擾進入這個行業(yè)企業(yè)的發(fā)展。針對高?；A設施BOT項目融資模式存在的種種不足，筆者認為，可以從以下幾個方面進行改進和完善工作：1.制訂BOT項目融資相關的法律法規(guī)，進一步規(guī)范BOT項目融資社會行為。由于BOT項目融資方式在我國還處于試行階段，不少地方還值得探索和進一步完善，制訂全國統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)條件還不成

13、熟。建議行業(yè)主管部門（如建設部、教育部等）先行制訂行政性法規(guī)，或由有條件的地區(qū)先行制訂地方性法規(guī)，待條件成熟后，經(jīng)法定程序，上升為法律性規(guī)范。2. BOT項目行政審批部門及項目合作雙方必須嚴格按經(jīng)濟規(guī)律和法律法規(guī)辦事。如我國價格法規(guī)定：涉及公眾收費項目標準，要有舉行聽證會的程序，收費項目相關利益群體代表和職能部門代表都可以在聽證會上陳述自己意見和建議。目前涉及高校學生收費舉行的聽證會，主管部門很少考慮高?；A設施投資主體參加會議，也很少考慮保障社會投資主體的權益問題。如果不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，不考慮社會投資主體正常的投資回報，那么，高?；A設施市場化、社會化就與改革的初衷相違背，走向了“死胡同

14、”。3.建立政府BOT項目綜合協(xié)調(diào)部門。由于我國公共設施引入BOT項目融資方式的時間不是很長，其操作本身還處于探索階段，再加上我國市場要素發(fā)育不全，BOT項目融資外部環(huán)境還有待優(yōu)化。要使BOT項目融資方式在我國高?；A設施領域中健康、快速地發(fā)展，政府的參與協(xié)調(diào)工作是必不可少的。政府可以在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、項目選擇、綜合協(xié)調(diào)服務等方面做一些企業(yè)難以做到的工作。4.做好BOT項目融資專門人才培訓和專業(yè)知識普及工作。這項工作可以由政府主管部門牽頭，聯(lián)合或委托相關院校和研究機構培養(yǎng)，政府人事或勞動職業(yè)部門進行考核，實行BOT專業(yè)人才行業(yè)“準入制”。政府的綜合職能部門和相關的研究機構也要結(jié)合中國國情，編寫符合國情的專業(yè)教材，使“教”“學”“研”“行”四者有機結(jié)合，共同發(fā)展。5.BOT項目合作雙方要堅持互利互惠的原則，做好項目選定工作。要綜合考慮投資者長期利益，也要考慮項目操作者短期利益。如在選定學生公寓長期項目收益同時，也要考慮教師公寓、餐飲、文體、商貿(mào)等短期