欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的研究

1、欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對策【摘要】 財政轉(zhuǎn)移支付為解決政府間財力不平衡及欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但在實際運行中也暴露出了諸如轉(zhuǎn)移支付資金的分配是否合理、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問效制度是否到位、專項補(bǔ)助比例過大、重“輸血”輕“造血”等問題,針對存在的問題,文章提出了規(guī)范制度、完善機(jī)制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等具體建議?！娟P(guān)鍵字】 轉(zhuǎn)移支付 欠發(fā)達(dá)地區(qū) 對策近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財政收入增長強(qiáng)勁，財政支出規(guī)模日益龐大，財政支出結(jié)構(gòu)日趨完善。但是，由于自然經(jīng)濟(jì)條件的差異以及發(fā)展起步晚等方面的原因，使得各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步等方面出現(xiàn)了較大的差距。為了縮小區(qū)間發(fā)展差異度，增加欠發(fā)

2、達(dá)地區(qū)的公共產(chǎn)品供給，除了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財政收入外，還需要通過進(jìn)一步完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度以及加強(qiáng)當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理。本文以XX省XX縣為例，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級財政轉(zhuǎn)移支付狀況出發(fā)探討作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何充分利用轉(zhuǎn)移支付資金和相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付的政策，尋找突破欠發(fā)達(dá)地區(qū)謀求發(fā)展的資金“瓶頸”制約問題的對策。一、XX縣財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀調(diào)查2004年XX縣財政總收入為18800萬元，地方財政收入12530萬元。2005年縣財政總收入為24163萬元，比上年增長19.12%，其中：地方財政收入14810萬元，比上年增長14.8%。地方財政收入占財政總收入的比重為61.29%，財政總收入占GD

3、P（31.95億）的比重為7.56%。同期XX縣財政預(yù)算內(nèi)支出為45833萬元，除去本地可利用財力外，尚缺口26411萬元，而缺口的彌補(bǔ)主要是省級財政轉(zhuǎn)移支付，占預(yù)算內(nèi)支出的57.62%。（一）轉(zhuǎn)移支付的方式當(dāng)前XX縣轉(zhuǎn)移支付的方式主要有：體制結(jié)算補(bǔ)助、財力性轉(zhuǎn)移支付、專項追加補(bǔ)助以及其他補(bǔ)助四大類。體制結(jié)算補(bǔ)助是指當(dāng)前我省實行的“兩保兩掛”體制下，省級財政本著“一要吃飯、二要建設(shè)、三要有所積累、四要增強(qiáng)調(diào)控能力”的現(xiàn)代理財原則給予全省30個欠發(fā)達(dá)縣市的一般性轉(zhuǎn)移支付。財力專項轉(zhuǎn)移支付是指省政府增加的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、體制補(bǔ)助、其他財力性補(bǔ)助等，不包括省市級政府通過下放支出責(zé)

4、任以及減少專項撥款等方式增加的財力性轉(zhuǎn)移支付。專項追加補(bǔ)助主要是指各個業(yè)務(wù)部門以項目申請的方式從省級相關(guān)歸口部門爭取到的專項資金。四類形式在2005年和2006年兩年各種轉(zhuǎn)移支付形式的數(shù)據(jù)見下表：（單位：萬元）年份專項追加補(bǔ)助財力性轉(zhuǎn)移支付體制結(jié)算補(bǔ)助其他補(bǔ)助合計200598684976113142532641120061611647071445178936063（二）轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模XX縣作為XX省17個欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，是XX省財政轉(zhuǎn)移支付的重點地區(qū)，財政轉(zhuǎn)移支付的總量較大。2003年、2004年、2005年2006年分別為20288萬元、24796萬元和26411萬元、36063萬元，并且比

5、重相對也比較高，分別為61.23%、61.37%、57.62%和67.33%。（三）轉(zhuǎn)移支付的管理XX縣轉(zhuǎn)移支付的資金管理權(quán)限主要集中在財政部門，因為這樣有利于把所有財力集中起來辦大事，能夠促使政府宏觀調(diào)控能力的提高。但對轉(zhuǎn)移支付中的專項補(bǔ)助，財政部門的監(jiān)管權(quán)限受到了諸多限制，其管理權(quán)限主要集中在專項補(bǔ)助項目主管部門。當(dāng)然這些部門和單位基本達(dá)到規(guī)范化、制度化管理，都制定了詳細(xì)的專項補(bǔ)助使用辦法，如：XX縣政府投資項目管理辦法、污水集中處理設(shè)施建設(shè)專項資金管理暫行辦法、XX縣城市建設(shè)發(fā)展有限公司資金管理運作辦法、XX縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（試行）。只是由于條塊分布、單線管理，專項追加補(bǔ)助

6、資金的使用容易出現(xiàn)效果不佳、監(jiān)管不到位等問題。二、XX縣財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題以“兩保兩掛”政策為主的財政轉(zhuǎn)移支付模式，是對XX縣此類欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付的一種積極摸索和嘗試，其積極有效地促進(jìn)了各項基本職能工作的開展，有利地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)的發(fā)展，但運行過程中也存在一些尚待完善的問題。（一）“兩保兩掛”政策仍是“基數(shù)法”模式。財政收入以2002年地方實現(xiàn)數(shù)為基數(shù)，上級補(bǔ)助以2002年既得數(shù)為基數(shù)，這樣，“苦樂不均”的財政失衡問題仍沒有得到有效解決。而且這種體制的存在，并不能促進(jìn)使財政分配格局產(chǎn)生實質(zhì)性變化，不能在各地實現(xiàn)財力的橫向均衡，不能實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)基本均等的公共服

7、務(wù)。XX縣自實行“兩保兩掛”以來，全縣總體經(jīng)濟(jì)雖有了長足地發(fā)展，地方財政收入也增長較快，但XX縣地處山區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ淮?，可用稅源也不多，每年收入基?shù)卻逐年上升，對XX縣財政總收入的逐年穩(wěn)定增長產(chǎn)生了相當(dāng)壓力，使財政增收受到一定程度的影響。長期以往，XX縣取得“兩保兩掛”的補(bǔ)助資金將會相對減少。（二）轉(zhuǎn)移支付中專項資金補(bǔ)助要求地方配套比例過多、過大。目前轉(zhuǎn)移支付中專項資金補(bǔ)助要求地方配套比例過多、過大，特別是國債項目，在支持地方發(fā)展的同時，對地方財政也造成了一定的支出壓力。2005年省級對XX縣實現(xiàn)一般專項轉(zhuǎn)移支付22大類，合計金額為9868.06萬元，加上基金補(bǔ)助2095.4

8、3萬元，總專項金額合計為11963.49萬元。與此同時，為爭取專項資金補(bǔ)助，XX縣地方財政給多數(shù)項目都給予了配套資金，特別在國債項目上配套的比重都比較大，如：城市供水系統(tǒng)總投資為1.14億，而同期國債給予1100萬元的補(bǔ)助，只占總投資額的9.6%?？登f工程總投資12637萬元，其中就需要地方自籌5353萬元。本身自己的資金不足，向上面好不容易爭取來項目（欠發(fā)達(dá)地區(qū)到省里爭取資金本來難）又要求地方配套多少，這又增大了地方財政的負(fù)擔(dān)，這樣會打擊地方爭取資金的積極性。過分強(qiáng)調(diào)地方配套，脫離了地方財力拮據(jù)的實際，地方在“保吃飯”都極為困難的情況下，只能搞假配套、少配套甚至不配套。（三）專項補(bǔ)助在轉(zhuǎn)移支

9、付中占有比例過大。且存在部分項目重復(fù)設(shè)置以及多頭審批的現(xiàn)象。當(dāng)前專項補(bǔ)助在轉(zhuǎn)移支付中占有比例過大，且存在部分項目重復(fù)設(shè)置以及多頭審批的現(xiàn)象。在現(xiàn)行體制下，專項轉(zhuǎn)移支付在總的支付資金中占有的比重較大（2005年專項撥款占XX縣全部轉(zhuǎn)移支付的45.2%），在政府總財力比較緊張的情況下，一般性轉(zhuǎn)移支付的資金就會相對較少。更值得注意的是，分配項目繁雜，“專項”不“?！?。近年專項轉(zhuǎn)移支付項目約在100個以上，項目名稱五花八門，比較雜亂。一些項目用途是彌補(bǔ)人員工資、辦公經(jīng)費不足，還是指定項目基本建設(shè)、完成單項工作，不夠明確，也不便監(jiān)管；一些項目個數(shù)多而資金額度小，“撒胡椒面”，“專項”不“專”的現(xiàn)象比較明

10、顯。并且由于分配主體倒置，財政部門陷入被動。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配往往先由業(yè)務(wù)主管部門提出意見，然后送財政部門審核，客觀上業(yè)務(wù)主管部門先入為主，占據(jù)分配的主導(dǎo)地位，財政部門難以對資金的分配與使用進(jìn)行強(qiáng)有力的介入，許多情況下僅履行出納的義務(wù)。專項轉(zhuǎn)移支付資金分配與管理權(quán)分散于各業(yè)務(wù)主管部門，財政統(tǒng)一支配的實際權(quán)力非常脆弱。這種財權(quán)過于分散的格局，造成項目建設(shè)各自為政，各行其是，造成一定程度的重復(fù)建設(shè)和資源浪費。再就是資金使用不夠規(guī)范，與部門利益瓜葛多，擠占挪用現(xiàn)象仍然存在。專項轉(zhuǎn)移支付所指向的項目，并非都能做到封閉運行、獨立核算，因此在項目繁多且由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織實施的情況下，各部門往往將項

11、目實施（包括工程承包）與自身利益捆在一起，千方百計將專項轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為部門利益。如此做法一方面在申報上增加地方各個部門的運行成本，另一方面使資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，容易造成資金被各申請部門截留，使資金達(dá)不到指定項目或完全得不到應(yīng)有專項補(bǔ)助。另外，專項補(bǔ)助?？顚Ｓ?，縣級財政又無法把所有的資金進(jìn)行整合統(tǒng)籌使用，造成資金分散利用發(fā)揮不了應(yīng)有的效能。（四）轉(zhuǎn)移支付注重“輸血”而忽視地方“造血”功能。 鑒于當(dāng)前XX縣地方財政收入情況，轉(zhuǎn)移支付主要用于維持政府各部門正常運轉(zhuǎn)，而忽視對經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面的投入。2005年財政專項轉(zhuǎn)移支付中基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、科技三項費用等有利于地方增強(qiáng)“造血

12、”功能的經(jīng)費合計1979.7萬元，只占總專項轉(zhuǎn)移補(bǔ)助的16.29%，而基本辦公經(jīng)費、文衛(wèi)教、社會保障等保障性支出合計為3851.49萬元，占專項轉(zhuǎn)移補(bǔ)助的32.19%，“輸血”資金是“造血”資金的1.95倍。（五）對轉(zhuǎn)移支付分散監(jiān)管與問效不力急需整頓。 首先是缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管機(jī)制不夠完善，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管成本過大。由于資金使用涉及的部門多，財政部門內(nèi)部尚未建立權(quán)威的統(tǒng)計體系和統(tǒng)一集中的監(jiān)管體系，絕對量較大、相對量較小的專項轉(zhuǎn)移支付，檢查多，但發(fā)現(xiàn)違規(guī)少；大批數(shù)額較小的專項轉(zhuǎn)移支付不引人注目，脫離監(jiān)管視野。各自為政、自行組織檢查的格局既使監(jiān)督留下許多“空檔”，又加大了成本支出。一方

13、面，有些資金一年內(nèi)要接受垂直監(jiān)督、同級監(jiān)督和部門內(nèi)部監(jiān)督兩三次甚至更多，部門抱怨“鐵賬也要翻破”，接待費用“扶遙直上”；另一方面，更多的資金垂直監(jiān)督無暇顧及，內(nèi)部監(jiān)督流于形式，部門使用“心安理得”，資金效益不得而知。其次是效益評估機(jī)制不健全。對重大專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用，理應(yīng)建立績效評價制度，嚴(yán)格跟蹤問效，但尚未完全鋪開。主要原因在于評價的指標(biāo)體系不便設(shè)計，評價實施不便操作，評價成本無法列支。由于尚未建立效益評價的權(quán)威機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊伍，僅靠相關(guān)部門“自彈自唱”，因此常?！皥笙驳亩啵瑘髴n的少”，效益評價的作用不能充分顯現(xiàn)。再次是對違紀(jì)違規(guī)的處理缺乏力度。因地方利益、部門利益作祟，通過各種監(jiān)督檢

14、查方式查出來的違規(guī)截留、擠占、挪用專項轉(zhuǎn)移支付的行為，或以改代罰，或大事化小，或不了了之。三、改革和完善轉(zhuǎn)移支付管理、提高資金使用效益的思路與對策。根據(jù)目前轉(zhuǎn)移支付資金管理的現(xiàn)狀，改革和完善轉(zhuǎn)移支付資金管理勢在必行。這既是落實轉(zhuǎn)移支付政策、提高資金使用效益的需要，也是完善省管縣財政體制、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，更是實施公共財政戰(zhàn)略、落實以人為本治國方略的需要。改革的總思路是要遵循科學(xué)性、規(guī)范性、效益性和安全性的原則，建立轉(zhuǎn)移支付全程監(jiān)管體系，最大限度地提高資金的使用效益。鑒于目前轉(zhuǎn)移支付的實際，財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該從制度建設(shè)、資金運作和監(jiān)管、優(yōu)化結(jié)構(gòu)以及科學(xué)定額四個方面實現(xiàn)突破。（一）逐步建

15、立規(guī)范化財政轉(zhuǎn)移支付制度。 財政體制改革絕非“劫富濟(jì)貧”。一是省級政府要集中一定的財力增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，并安排適當(dāng)比例用于轉(zhuǎn)移支付。二是專門設(shè)立一些有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)一起跑線的基礎(chǔ)性公共項目如城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共衛(wèi)生、文化體育設(shè)施、義務(wù)教育等基礎(chǔ)設(shè)施專項撥款，以緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品的供求矛盾，從而有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政在過渡期實現(xiàn)其特殊政策目標(biāo)。三是要改進(jìn)轉(zhuǎn)軌過渡期轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)辦法，簡化轉(zhuǎn)移支付形式。明確財政部門為轉(zhuǎn)移支付惟一的實施主體，取消系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付做法，上下級政府部門之間往來的專項資金應(yīng)當(dāng)一律納入財政轉(zhuǎn)移支付，由下級財政安排到具體的支出部門，并納入部門預(yù)算表，接受同級財政和同

16、級審計的監(jiān)督。四是把省財政轉(zhuǎn)移支付與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府完成的職責(zé)任務(wù)掛起鉤來。如工資發(fā)放、社會保障、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。同時，要堅持激勵與約束并舉，充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特殊性以及“兩稅”停征和所得稅分享體制改革后地方財政體制收入減少的實際，按照欠發(fā)達(dá)地區(qū)的落后程度決定一般性轉(zhuǎn)移支付，區(qū)別對待，為把欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長點發(fā)揮財政政策應(yīng)有的作用。（二）建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，完善監(jiān)督約束機(jī)制。1、出臺規(guī)范、統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，建立健全各項轉(zhuǎn)移支付形式之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在全面清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目、數(shù)額和分配依據(jù)、管理形式的基礎(chǔ)上，出臺專門的規(guī)章制度，明確資金分配、撥付、使用和監(jiān)

17、督管理的基本要求，明確由財政部門統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)移支付資金；建立政府牽頭、財政主導(dǎo)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)和督促相關(guān)部門共同落實政策目標(biāo)。明確要求各地建立專項轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，實行?？顚Ｓ?、專賬核算和專人管理，以多種形式接受社會各界監(jiān)督。2、加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付資金支出管理，規(guī)范資金申報與審批程序。實行崗位牽制與環(huán)節(jié)制約，嚴(yán)肅分配、撥付與使用紀(jì)律；嚴(yán)格按照項目建設(shè)要求實行國庫直達(dá)，減少中間層次，重點防范項目建設(shè)承擔(dān)部門擠占挪用資金，確保資金使用符合特定政策要求。3、整合財政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管力量，完善全程監(jiān)控體系。建議在轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)同步出臺檢查與考評辦法，確定監(jiān)督檢查主體和全程監(jiān)

18、控手段，既做到嚴(yán)格跟蹤檢查，又做到不重復(fù)檢查。要推行“零成本”檢查，防止有關(guān)部門借檢查謀取自身利益，加重地方政府或項目承擔(dān)部門的負(fù)擔(dān)，真正維護(hù)資金安全與核算完整。4、建立轉(zhuǎn)移支付資金管理信息系統(tǒng)，實時提供資金撥付、使用等核算信息。通過落實及時公告和支出公開制度，提高資金分配、撥付、使用和管理的透明度，并方便上級主管部門實時監(jiān)控，方便人民群眾行使知情權(quán)。5、建立轉(zhuǎn)移支付的效益評價制度。出臺轉(zhuǎn)移支付資金的效益評價制度，合理確定效益評價應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，科學(xué)設(shè)計效益評價的指標(biāo)體系，嚴(yán)格按照規(guī)定程序、指標(biāo)和時間要求實施效益評價。要以轉(zhuǎn)移支付資金使用的真實性、科學(xué)性、實用性、效用性和簡便性為原則，按資

19、金支出性質(zhì)、內(nèi)容和范圍多方面、多層次地設(shè)計效益評價的指標(biāo)體系，確立標(biāo)準(zhǔn)值，運用成本收益、因素分析、公眾評判、效用比較等多種評價辦法，經(jīng)過嚴(yán)格的評價程序，統(tǒng)籌評價其經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、近期效益與長遠(yuǎn)效益、微觀效益與宏觀效益。對效益評價未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值的項目，要及時公開效益評價情況，并對存在的問題限期組織整改；對轉(zhuǎn)移支付資金管理松懈、屢出問題的地方，要采取縮減規(guī)?；驎和０才诺闹萍s措施。（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、簡化轉(zhuǎn)移支付種類。逐步提高財力性轉(zhuǎn)移支付特別是一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助比重，清理和壓縮專項補(bǔ)助，盡量減少地方配套資金數(shù)額。嚴(yán)格專項資金配套政策，避免出現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付財力化傾向。根據(jù)我國實際，整合轉(zhuǎn)移支付項

20、目，項目過多過雜，一方面不利于資金管理，另一方面也不能充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模效益。主要改進(jìn)辦法：一是整合財力性轉(zhuǎn)移支付項目。目前財力性轉(zhuǎn)移支付項目較多，計算方法也不統(tǒng)一，不僅有涉及全國的，還有針對部分重點地區(qū)的，分配起來比較復(fù)雜，透明度也不高。應(yīng)該在強(qiáng)調(diào)因素選擇和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，合并轉(zhuǎn)移支付項目，統(tǒng)一計算方法，進(jìn)一步發(fā)揮其調(diào)節(jié)地區(qū)間財力均衡的積極作用。二是規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付體系。盡量縮小專項轉(zhuǎn)移支付范圍，縮小轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實行配套與非配套撥款相結(jié)合，防止單一按照項目配套要求，造成貧困地區(qū)因無力配套而無法獲得撥款，窮者更窮、富者越富的不公平現(xiàn)象。建立項目準(zhǔn)入機(jī)制，專項撥款要建立項目備選庫和信息庫，建立統(tǒng)一的項目管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)過可行性研究、充分論證，通過集體決策，增加民主性和透明度。（四）用“因素法”代替“基數(shù)法”，科學(xué)計算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在性質(zhì)上決定于各級政府事權(quán)的劃分，在具體量的確定上取決于影響各地區(qū)財政收支水平的各種客觀