行政許可司法解釋的理解和適用

1、關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定的理解與適用 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 趙大光 楊臨萍 王振宇 為規(guī)范行政許可案件的審理，最高人民法院審判委員會于2009年11月9日審議通過了關(guān)于審理行政許可案件若干問題的解釋(以下簡稱解釋)。為正確理解適用解釋，對其主要內(nèi)容說明如下： 一、解釋的適用范圍 解釋第一條規(guī)定了行政許可案件的范圍，

2、也就是解釋的適用范圍。行政許可是一個動態(tài)的過程，其從產(chǎn)生到消亡會出現(xiàn)一系列形態(tài)的行政行為。按照行政許可法，行政許可行為主要包括兩類：一是行政機關(guān)對申請人作出的是否準予許可的決定；二是就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項作出的行政行為。保障行政許可法的實施是解釋的主要旨趣之一，相應地，解釋的適用范圍亦應包括當事人針對以上兩類行為及相應不作為提起訴訟的案件。解釋第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)作出的行政許可決定以及相應的不作為，或者行政機關(guān)就行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷、撤銷等事項作出的有關(guān)具體行政行為及其相應的不作為侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受

3、理?！?二、過程行為的可訴性 行政許可實施過程中存在大量的程序行為，多為通知或者告知，比如受理行政許可申請通知、準予或不準予聽證的通知、補正材料的通知、告知申辯權(quán)、行政許可有關(guān)信息的告知、公示、說明、解釋等等。這些行為是否具有可訴性？實踐中占據(jù)主流的觀點是，這些行為不具有最終性，當事人起訴這些行為的時機不成熟。我們認為，這種觀點在傳統(tǒng)理論（即成熟性理論）上有著深厚的根基，可以作為一般標準。但是很多行政法官都已注意到，有時過程行為也可以具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，如果堅持讓其等待行政機關(guān)作出最終決定后再起訴，則可能使司法救濟喪失有利時機，甚至失去意義。我們認為，為

4、了及時有效地監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，此時應當承認過程行為的可訴性，作為通常標準的一個例外。據(jù)此，解釋第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外?！?三、特殊情況下的適格被告 主要有如下兩種情形： 一是內(nèi)部程序外部化。實踐中，上下級行政機關(guān)分工實施行政許可的情形非常普遍，主要有兩種形式：一是上級批準，下級決定；二是下級初審，上級決定。按照最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第十九條關(guān)于“當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體

5、行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告”之規(guī)定，此種情形一般應以作出行政許可決定的下級或者上級機關(guān)為被告。然而，在上級機關(guān)不批準或者下級機關(guān)不予初審、不予上報的情況下，利害關(guān)系人僅起訴決定機關(guān)難獲有效的救濟。實踐中，法院在這一問題上的做法不一。我們經(jīng)討論認為，如果上級機關(guān)的批準行為和下級機關(guān)的初審是法律規(guī)定的一個必經(jīng)程序，則上級機關(guān)的批準和不批準或者下級機關(guān)的初審不作為，就產(chǎn)生了外化的法律效果，此時應當承認利害關(guān)系人的訴權(quán)。解釋第四條規(guī)定將這一觀點與現(xiàn)有規(guī)范結(jié)合，作出如下規(guī)定：“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關(guān)為被告；行政許可

6、依法須經(jīng)上級行政機關(guān)批準，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級行政機關(guān)或者管理公共事務的組織初步審查并上報，當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關(guān)或者管理公共事務的組織為被告。” 二是統(tǒng)一辦理許可。行政許可法第二十六條第二款創(chuàng)設了被稱為“統(tǒng)一辦理”的行政許可新方式。依此方式，地方政府合并數(shù)個依法應由多個行政部門分別辦理的許可，指定其中一個部門統(tǒng)一受理許可申請，并向其他相關(guān)部門分送有關(guān)材料，待相關(guān)部門向其提供處理意見后，作出行政許可決定。該規(guī)定帶來的一個急需明確的問題就是如何確定被告。有兩種意見，一種意見認為，當事人

7、不服行政許可決定的，應當以統(tǒng)一辦理的機關(guān)為被告。當事人不服相關(guān)機關(guān)意見的，如果該意見對于最后的行政許可具有決定意義，亦應以作出該意見的機關(guān)為被告。另一種意見認為，應當以提出有決定意義的處理意見的部門為被告。按照這種意見，如果統(tǒng)一辦理的機關(guān)作出的行政許可決定完全根據(jù)一個或者數(shù)個相關(guān)機關(guān)的意見而為，則不應以其為被告。司法解釋起草組最初傾向于第二種意見。主要理由是：第一，在訴其他部門意見的案件中，讓統(tǒng)一辦理的部門做被告沒有太大意義。第二，統(tǒng)一辦理有利于高效便民，是行政許可法的亮點之一，司法應予支持，而讓統(tǒng)一辦理部門為其他部門做被告，其積極性易受挫傷。審判委員會經(jīng)討論認為，第二種意見更為可取。據(jù)此，解

8、釋第五條規(guī)定：“行政機關(guān)依據(jù)行政許可法第二十六條第二款規(guī)定統(tǒng)一辦理行政許可的，當事人對行政許可行為不服提起訴訟，以對當事人作出具有實質(zhì)影響的不利行為的機關(guān)為被告?！?四、行政許可辦理期限的起算 行政許可辦理期限屆滿之后，起訴不予答復許可申請的時機方為成熟，而行政許可辦理期限以行政機關(guān)受理許可申請為起算點。確定行政許可辦理期限的起算點通常容易確定，但是在行政機關(guān)按照行政許可法第三十三條規(guī)定實行電子政務，當事人采用數(shù)據(jù)電文方式申請行政許可時，卻可能產(chǎn)生疑問。我們經(jīng)研究認為，這實際上是數(shù)據(jù)電文申請接收時間如何確定的問題，電子簽名法第十條、第十一條關(guān)于數(shù)據(jù)電文接收時間的規(guī)定具有很強的借鑒意義。不過，該

9、法第十一條第二款規(guī)定中“未指定特定系統(tǒng)的，數(shù)據(jù)電文進入收件人的任何系統(tǒng)的首次時間，視為該數(shù)據(jù)電文的接收時間”的內(nèi)容不宜借鑒。主要理由是：電子簽名法主要規(guī)范民事領(lǐng)域，而行政許可屬于行政領(lǐng)域，實踐中，行政機關(guān)都是根據(jù)行政許可的特殊性設計了專門系統(tǒng)，來推行電子政務的。鑒此，解釋第六條規(guī)定：“行政機關(guān)受理行政許可申請后，在法定期限內(nèi)不予答復，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理?！薄扒翱罘ǘㄆ谙拮孕姓S可申請受理之日起計算；以數(shù)據(jù)電文方式受理的，自數(shù)據(jù)電文進入行政機關(guān)指定的特定系統(tǒng)之日起計算；數(shù)據(jù)電文需要確認收訖的，自申請人收到行政機關(guān)的收訖確認之日起計算?！?五、關(guān)聯(lián)行政行為

10、的連帶審查 所謂關(guān)聯(lián)行政行為指的是作為行政許可基礎(chǔ)的行政行為。比如飯店的營業(yè)許可就需要以衛(wèi)生許可和消防許可等行政行為為基礎(chǔ)。關(guān)聯(lián)行政行為在行政許可領(lǐng)域是大量存在的，堪稱行政許可與其他行政行為相區(qū)別的重要特點之一，因此，對關(guān)聯(lián)行政行為如何審查或者說審查到什么程度，就成為一個帶有普遍性的問題。我們認為，對關(guān)聯(lián)行政行為的審查程度應當?shù)陀趯Ρ辉V行政行為的合法性審查，具體可以參照若干解釋第九十五條之規(guī)定，即非訴執(zhí)行案件中，對申請執(zhí)行的具體行政行為的審查。據(jù)此，解釋第七條規(guī)定：“作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：（一）明顯缺乏事實根據(jù)；（二）明顯缺乏法律依

11、據(jù)；（三）超越職權(quán)；（四）其他重大明顯違法情形?！?六、被告怠于舉證及其補救 關(guān)于被告怠于舉證問題的處理，現(xiàn)有行政訴訟規(guī)則與授益行政行為的不適應性暴露得非常明顯。按照最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定第一條規(guī)定，被告未在法定期限內(nèi)提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)。該規(guī)定對于侵益性行政行為而言通常不會產(chǎn)生明顯問題，但適用于授益行政行為就很容易帶來不合理的結(jié)果。因為被告怠于舉證的不利后果往往由作為申請人或者利害關(guān)系人承擔，甚至還會損害公共利益。這給行政審判帶來不小的困難：適用上述規(guī)則，其結(jié)果明顯不合理；允許第三人舉證以及法院調(diào)取證據(jù)以求合理結(jié)果，又缺乏明確的依據(jù)。我們經(jīng)研究認為，應

12、當根據(jù)行政許可特點，作出明確的解釋性規(guī)則，為此類案件的合理解決提供依據(jù)。據(jù)此，解釋第八條第一款規(guī)定：“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據(jù)，可以申請人民法院調(diào)取；人民法院在當事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的情況下，也可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)?！?如果上述途徑獲得的證據(jù)能夠證明行政許可合法，法院應當如何判決？討論中有兩種不同意見：一是判決確認被訴行政許可行為違法，但保留許可行為的效果。二是判決駁回原告的訴訟請求。因為在此情況下，被告的違法之處并不在行政許可行為，而在于訴訟行為。我們最終采納了第二種意

13、見。解釋第八條第二款規(guī)定：“第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求?！?七、新舊法的選擇適用 解釋對新舊法選擇適用的兩種特別情形作出了規(guī)定。 一是行政機關(guān)受理許可申請與作出行政許可決定之間，法律規(guī)范發(fā)生變更應當適用新法還是舊法的問題。我們認為，原則上應當適用新法。因為法律規(guī)范尤其是許可申請條件的變更往往是基于公共利益需要，而申請人的利益與公共利益相比通常不占優(yōu)勢。不過我們也注意到，新法律自公布到實施一般都間隔一段時間，有些行政機關(guān)在舊法生效期間受理了行政許可申請，但一直拖延不辦，致使本應在舊法期間作出決定的許可事項，延至新法實施，而新法又

14、不利于申請人。這種情況在行政許可實踐當中比較常見，我們認為，此時申請人的期待利益更值得保護。根據(jù)這種思想，解釋第九條規(guī)定：“人民法院審理行政許可案件，應當以申請人提出行政許可申請后實施的新的法律規(guī)范為依據(jù)；行政機關(guān)在舊的法律規(guī)范實施期間，無正當理由拖延審查行政許可申請至新的法律規(guī)范實施，適用新的法律規(guī)范不利于申請人的，以舊的法律規(guī)范為依據(jù)?！笔?、查閱權(quán)訴訟 按照行政許可法第四十條、第六十一條規(guī)定，公眾具有查閱行政許可決定和行政許可監(jiān)督檢查記錄的權(quán)利，由此帶來的主要有二：一是原告資格問題；二是判決方式問題。 原告資格方面需要明確之點主要在于，查閱權(quán)訴訟的原告范圍是否可擴及到公眾？主要有兩種不同意

15、見，第一種意見認為，查閱權(quán)訴訟的原告范圍須分兩種情形：一是因查閱行政許可決定和監(jiān)督檢查記錄引起的行政訴訟案件，原告范圍應為公眾成員；二是因查閱檔案材料引起的行政訴訟案件的原告范圍應當限于利害關(guān)系人。第二種意見認為，因查閱權(quán)引起的兩類訴訟案件中，原告范圍均應以利害關(guān)系人為限。我們經(jīng)研究認為，在目前階段，第二種意見更為可取。主要理由是，第一，行政許可法雖然允許與相關(guān)信息沒有利害關(guān)系的一般公眾查詢，但并未就司法保護問題作出規(guī)定，故這一問題還應按照現(xiàn)行行政訴訟法作出判斷；第二，此類訴訟具有公益訴訟的意味，而現(xiàn)行行政訴訟法卻是側(cè)重保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，其立法宗旨并不包括公益訴訟。據(jù)此，解釋第二條

16、規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)未公開行政許可決定或者未提供行政許可監(jiān)督檢查記錄侵犯其合法權(quán)益，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理?！边@里需要注意一點，條款中的“合法權(quán)益”主要限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及與人身、財產(chǎn)密切相關(guān)的其他權(quán)益，并不包括單純的知情權(quán)在內(nèi)。之所以采用這一概念，有兩個原因：第一，與行政訴訟法保持一致。該法第二條用的就是“合法權(quán)益”一詞，但這一概念的理解受到該法第十一條規(guī)定的限制，而按照該法第十一條規(guī)定，當事人主張的利益主要限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)；第二，為今后的擴展留下彈性和空間?！昂戏?quán)益”是一個彈性極大的概念，事實上，行政訴訟法實施二十年來，其外延已經(jīng)有了明顯拓展，有些

17、與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的權(quán)益已經(jīng)納入法律的保護范圍，且有繼續(xù)擴展的趨勢。本條沿用法律上的彈性表述，就可免于妨礙法律保護范圍的合理拓展。 查閱權(quán)訴訟是新類型的行政案件，其判決方式亦有必要加以明確。我們認為，按照行政訴訟法第五十四條第（三）項規(guī)定，被告拒絕公開本應公開的行政許可信息的，人民法院可以判決責令被告在法定或合理期限內(nèi)向原告公開。據(jù)此，解釋第十二條規(guī)定：“被告無正當理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院可以判決被告在法定或者合理期限內(nèi)準予原告查閱?！?十一、行政補償訴訟 行政許可法第八條第二款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行

18、政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償。”主張財產(chǎn)補償?shù)臋?quán)利屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇，應當納入行政訴訟法的保護范圍。不過，行政補償訴訟不同于一般行政訴訟，有些問題的處理尚無明確規(guī)則，亟待明確的有以下三點： 第一，補償訴訟的起訴時機。有兩種觀點：一是當事人主張補償?shù)?，可以直接起訴；二是在起訴前必須經(jīng)過行政機關(guān)先行處理。我們傾向于第二種觀點。主要理由：其一，行政補償是行政機關(guān)的法定職責。行政機關(guān)在廢止或者變更許可之時無需當事人申請，即應主動就補償事宜作出處理決定。其二，法院的優(yōu)勢在于法律問題，行政機關(guān)先行處理補償事宜，有助于查清基礎(chǔ)事實，讓法院將審查的重點放在法律問題上。據(jù)此，解釋第十四條規(guī)定：“行政機關(guān)依據(jù)行政許可法第八條第二款規(guī)定變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，公民、法人或者其他組織僅主張行政補償?shù)?，應當先向行政機關(guān)提出申請；行政機關(guān)在法定期限或者合理期限內(nèi)不予答復或者對行政機關(guān)作出的補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。” 第二，補償標準。行政補償訴訟