關(guān)于貫徹實(shí)施信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核制度的思考與建議

1、關(guān)于貫徹實(shí)施信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核制度的思考與建議2006年05月22日信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核制度，是新修訂的信訪(fǎng)條例所確立的一項(xiàng)全新制度。由于實(shí)施不久，難免存在某些模糊認(rèn)識(shí)和不規(guī)范的做法。必須統(tǒng)一和提高思想認(rèn)識(shí)，細(xì)化和規(guī)范操作辦法，確保信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核和三級(jí)處理終結(jié)制度的順利實(shí)施，充分發(fā)揮其重要作用。一、充分認(rèn)識(shí)復(fù)查復(fù)核制度的重要意義實(shí)行信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核和三級(jí)處理終結(jié)制度具有多方面的重要意義，從實(shí)際工作的角度看至少體現(xiàn)在以下幾方面：（一）明確責(zé)任。信訪(fǎng)條例規(guī)定：任何一件信訪(fǎng)事項(xiàng)，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)負(fù)有一級(jí)處理責(zé)任，其上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)有二級(jí)復(fù)查責(zé)任，再上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)有三級(jí)復(fù)核責(zé)任。行政機(jī)關(guān)既要對(duì)信訪(fǎng)人負(fù)責(zé)，依據(jù)

2、法律法規(guī)和有關(guān)政策及時(shí)、正確、妥善地處理信訪(fǎng)問(wèn)題；也要對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，通過(guò)復(fù)查復(fù)核接受上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。對(duì)于信訪(fǎng)人來(lái)說(shuō)，其責(zé)任就必須按照信訪(fǎng)條例規(guī)定的途徑和方式反映信訪(fǎng)問(wèn)題，無(wú)正當(dāng)理由不在規(guī)定的時(shí)間申請(qǐng)復(fù)查或復(fù)核，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其接受了信訪(fǎng)處理意見(jiàn)，或放棄了申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核的權(quán)利。不服處理意見(jiàn)，又不向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)逐級(jí)申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核，進(jìn)行的越級(jí)、多頭信訪(fǎng)，就應(yīng)當(dāng)視作無(wú)效信訪(fǎng)。（二）規(guī)范程序。依據(jù)復(fù)查復(fù)核制度，信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理為三道環(huán)節(jié)、三級(jí)機(jī)關(guān)、三重效力，這就為信訪(fǎng)人提供了對(duì)行政機(jī)關(guān)可能作出的錯(cuò)誤或不當(dāng)處理意見(jiàn)進(jìn)行申訴的救濟(jì)渠道，也完善了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的具體方式，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范了

3、信訪(fǎng)工作。通過(guò)處理信訪(fǎng)問(wèn)題程序的公正，保證處理結(jié)果的公正。（三）提高效率。一方面由于信訪(fǎng)條例限定了信訪(fǎng)人申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核的時(shí)限，也限定了行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)進(jìn)行處理、復(fù)查和復(fù)核工作的時(shí)限，有利于促進(jìn)信訪(fǎng)問(wèn)題的及時(shí)解決。另一方面由于實(shí)行了三級(jí)處理終結(jié)制度，避免了行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)的重復(fù)、多頭處理，可以減輕信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)成本和行政機(jī)關(guān)處理信訪(fǎng)問(wèn)題的行政成本。（四）維護(hù)秩序。信訪(fǎng)條例明確規(guī)定了信訪(fǎng)人對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核的機(jī)關(guān)層級(jí)及相應(yīng)的管轄權(quán)，信訪(fǎng)人既不能超越層級(jí)申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核，不能向無(wú)管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核，也不能對(duì)已經(jīng)復(fù)核過(guò)的信訪(fǎng)事項(xiàng)繼續(xù)要求行政機(jī)關(guān)重新處理，這樣就能大大壓降重復(fù)、多頭和越級(jí)信訪(fǎng)

4、，促進(jìn)信訪(fǎng)問(wèn)題在基層和屬地得到解決，有利于維護(hù)信訪(fǎng)秩序。二、進(jìn)一步細(xì)化完善復(fù)查復(fù)核工作制度新信訪(fǎng)條例對(duì)復(fù)查復(fù)核工作提出了原則性的規(guī)定，如何實(shí)施到位，則需要各級(jí)行政機(jī)關(guān)，尤其是基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)化完善，制定具體的實(shí)施辦法。經(jīng)過(guò)一階段的探索實(shí)踐，我們認(rèn)為在實(shí)際工作中要做到五個(gè)明確：（一）明確主體。信訪(fǎng)條例規(guī)定有權(quán)進(jìn)行復(fù)查復(fù)核的機(jī)關(guān)是作出處理意見(jiàn)機(jī)關(guān)的上一級(jí)和再上一級(jí)機(jī)關(guān)。在具體操作中必須明確，復(fù)查復(fù)核的責(zé)任主體是政府或政府部門(mén)，而非信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)，復(fù)查復(fù)核的受理決定、結(jié)論意見(jiàn)都必須以政府或政府工作部門(mén)的名義作出。作為政府工作部門(mén)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，既有本級(jí)政府，也有上一級(jí)政府工作部門(mén)，信訪(fǎng)人對(duì)政府工作部門(mén)

5、的處理意見(jiàn)不服，雖然有權(quán)選擇本級(jí)政府或上級(jí)政府工作部門(mén)，但只能選擇其一，不能兩者都選。其中實(shí)行部門(mén)垂直管理的，復(fù)查或復(fù)核機(jī)關(guān)只能是其垂直的上一級(jí)或再上一級(jí)機(jī)關(guān)。如果原信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理意見(jiàn)或復(fù)查意見(jiàn)是由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的，其復(fù)查或復(fù)核機(jī)關(guān)是其共同的上一級(jí)或再上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。（二）明確范圍。復(fù)查復(fù)核的范圍只能是原處理意見(jiàn)。在申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核過(guò)程中，信訪(fǎng)人可能提出超過(guò)原處理意見(jiàn)范圍的新的信訪(fǎng)事項(xiàng)，對(duì)此必須根據(jù)誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則告知信訪(fǎng)人應(yīng)當(dāng)向有權(quán)處理機(jī)關(guān)提出，不能由復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)直接作出處理意見(jiàn)。信訪(fǎng)人反映下級(jí)行政機(jī)關(guān)回避信訪(fǎng)人提出的投訴請(qǐng)求，對(duì)具體信訪(fǎng)事項(xiàng)不作出明確答復(fù)等問(wèn)題，不屬?gòu)?fù)查復(fù)核的

6、范疇，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)督查方式進(jìn)行檢查督促，要求下級(jí)機(jī)關(guān)給予認(rèn)真處理和明確答復(fù)。（三）明確內(nèi)容。復(fù)查復(fù)核工作的特殊性在于它不僅要對(duì)某一信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理意見(jiàn)作出一個(gè)對(duì)或錯(cuò)、恰當(dāng)或不恰當(dāng)?shù)牟门校冶仨氈塾诮鉀Q問(wèn)題、化解矛盾，提高信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理效果。因此信訪(fǎng)事項(xiàng)的復(fù)查復(fù)核既要對(duì)原處理意見(jiàn)的合法性進(jìn)行審查，也要對(duì)其合理性進(jìn)行審查。下級(jí)機(jī)關(guān)在法定的自由裁量范圍內(nèi)作出的處理意見(jiàn)，上級(jí)機(jī)關(guān)原則上不能要求其變更。但如果原處理意見(jiàn)顯失公平，就要通過(guò)復(fù)查復(fù)核進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，促使信訪(fǎng)問(wèn)題得到合理的解決。（四）明確程序。信訪(fǎng)事項(xiàng)的復(fù)查復(fù)核必須手續(xù)完備、程序規(guī)范。信訪(fǎng)事項(xiàng)的復(fù)查復(fù)核因信訪(fǎng)人的申請(qǐng)而受理，行政機(jī)關(guān)決定受

7、理后，必須聽(tīng)取信訪(fǎng)人對(duì)事實(shí)、理由的陳述和原處理機(jī)關(guān)的答辯意見(jiàn)，對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，形成工作報(bào)告，依據(jù)法律、法規(guī)和政策作出復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)。工作報(bào)告和復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)必須由政府領(lǐng)導(dǎo)和政府部門(mén)的行政首長(zhǎng)審定簽發(fā)，復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)必須按規(guī)范的方式送達(dá)申請(qǐng)人。（五）明確效力。信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)大致可歸為三類(lèi)：一是維持原處理意見(jiàn)；二是要求原處理機(jī)關(guān)重新作出處理意見(jiàn)；三是直接變更原處理意見(jiàn)。對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)作出的復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)，下級(jí)機(jī)關(guān)必須服從和執(zhí)行。被要求重新作出處理意見(jiàn)的，下級(jí)機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由作出相同或相近的處理意見(jiàn)。三、切實(shí)加強(qiáng)三級(jí)處理的有機(jī)銜接信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理、復(fù)查和復(fù)核是一個(gè)有機(jī)的整體，任何一道環(huán)節(jié)處

8、理不當(dāng)都可能對(duì)其他環(huán)節(jié)的工作效果產(chǎn)生不利影響，給信訪(fǎng)問(wèn)題的處理終結(jié)增加難度。因此，在實(shí)際工作要切實(shí)加強(qiáng)三級(jí)處理的有機(jī)銜接。（一）信訪(fǎng)程序要入軌道。無(wú)論是反映信訪(fǎng)問(wèn)題還是處理信訪(fǎng)問(wèn)題都必須遵循信訪(fǎng)條例規(guī)定的程序。行政機(jī)關(guān)要通過(guò)宣傳、教育和引導(dǎo)，努力把信訪(fǎng)事項(xiàng)的處理納入三級(jí)處理軌道。要提倡行政機(jī)關(guān)在信訪(fǎng)工作中履行告知義務(wù)：即告知信訪(fǎng)人如對(duì)處理意見(jiàn)不服，可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查；如對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服，可以向再上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；復(fù)核機(jī)關(guān)作出的復(fù)核意見(jiàn)是該信訪(fǎng)問(wèn)題處理終結(jié)意見(jiàn)。對(duì)于重復(fù)、越級(jí)和多頭信訪(fǎng)，非有權(quán)進(jìn)行處理、復(fù)查或復(fù)核的行政機(jī)關(guān)不予受理，必須告知信訪(fǎng)人應(yīng)當(dāng)向有權(quán)機(jī)關(guān)反映并將信訪(fǎng)事項(xiàng)轉(zhuǎn)送給

9、有權(quán)處理的機(jī)關(guān)。（二）一級(jí)處理要保質(zhì)量。首先，一級(jí)處理的起點(diǎn)要合法。信訪(fǎng)問(wèn)題的處理起點(diǎn)必須是有權(quán)處理的機(jī)關(guān)。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是最基層的行政機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)只能處理村民自治范圍內(nèi)的信訪(fǎng)事項(xiàng)。其次，處理意見(jiàn)要明確具體，防止出現(xiàn)回避責(zé)任、意見(jiàn)模糊的問(wèn)題。第三，處理依據(jù)要符合政策法規(guī)，不能以“土政策”作為處理信訪(fǎng)問(wèn)題的依據(jù)。第四，處理方式要合法、合理、合情。要立足于解決問(wèn)題，在依法處理的前提下做到有情操作。第五，答復(fù)方式要規(guī)范。行政機(jī)關(guān)要在信訪(fǎng)條例規(guī)定的時(shí)限內(nèi)給信訪(fǎng)人出具書(shū)面處理意見(jiàn)書(shū)。（三）二級(jí)復(fù)查要求規(guī)范。一是主體要適格。信訪(fǎng)事項(xiàng)復(fù)查的申請(qǐng)人必須是不服處理意見(jiàn)的信訪(fǎng)人，有權(quán)進(jìn)行復(fù)查的必須是有

10、管轄權(quán)的上一級(jí)機(jī)關(guān)。二是復(fù)查工作要深入。復(fù)查工作必須按照規(guī)范的程序進(jìn)行，不能走過(guò)場(chǎng)。三是復(fù)查意見(jiàn)要明確有據(jù)。或維持原處理意見(jiàn)、或要求下級(jí)機(jī)關(guān)重新處理、或直接變更處理意見(jiàn)，都要有根有據(jù)，不得含糊。四是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任要落實(shí)。進(jìn)入復(fù)查程序的信訪(fǎng)事項(xiàng)一般屬于疑難復(fù)雜的問(wèn)題，更要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，做好過(guò)細(xì)的工作。行政首長(zhǎng)必須嚴(yán)把關(guān)、負(fù)總責(zé)。（四）三級(jí)復(fù)核要講權(quán)威。三級(jí)復(fù)核是最終結(jié)果，對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)處理的公正性和合理性起最后把關(guān)的作用。因此要堅(jiān)持客觀(guān)公正的原則，決不能為了照顧下級(jí)機(jī)關(guān)而作出損害信訪(fǎng)人合法權(quán)益的復(fù)核決定；要注意上下級(jí)之間、橫向部門(mén)之間的溝通和統(tǒng)一，復(fù)核意見(jiàn)一旦確定，相關(guān)地方和部門(mén)就必須統(tǒng)一答復(fù)口徑，不能出現(xiàn)不同聲音；要落實(shí)終結(jié)效力，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都要說(shuō)服信