論行政法信賴保護原則

1、內(nèi)容摘要信賴保護原則最先由德國等大陸法系行政法學(xué)者提岀，后為立法所接受，現(xiàn)已成為大陸法系行政法上一項重要原則， 對完善大陸法系國家行政法律制度發(fā)揮了重要作用。我國由于理論研究的滯后，至今沒有在立法上確立該原則， 造成與此相關(guān)的制度極不完善。 本文探討了信 賴保護原則的理論及國外的制度，對在我國確立信賴保護原則提岀了構(gòu)想。關(guān)鍵詞行政法信賴保護 制度建設(shè)行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。依據(jù)該原則進行的制度設(shè)計在保障人權(quán)、維護法的安定性、實現(xiàn)實質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政

2、法制度的我國，理論上對這一原則卻鮮有研究，涉及該原則的制度由于缺乏理論的支持而難以完善。借鑒國外的研究成果對該原則進一步闡釋并構(gòu)想我國相關(guān)制度設(shè)計，乃本文旨趣所在。、行政法信賴保護原則的基本理論關(guān)于信賴保護原則是憲法原則還是僅為行政法之一般原則，在德國公法學(xué)界早有爭議。從該原則演變的歷史來看，可以看岀信賴保護原則一開始只是作為行政法之一般原則于第一次世界大戰(zhàn)后在德國各邦行政法院的判例中被引用，后來被明文規(guī)定在聯(lián)邦德國行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設(shè)計劃法等成文法上。此后該原則不僅作為一項重要的行政法原則得以確立，其重要性也得到了學(xué)界的一致首肯， 現(xiàn)今較為一致的看法是信賴保護原則不僅是行政法上的一

3、般原則，而且已成為一項憲法原則。 探討作為憲法原則的信賴保護已超岀了本文的議題，以下只探討行政法上之信賴保護原則?，F(xiàn)代福利國家中， 國家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機關(guān)所作岀的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預(yù)測性便會遭到破壞。當(dāng)公民信賴行該行政行為受到存續(xù)保護也應(yīng)給予相對人相應(yīng)的補政行為，并且這種信賴值得保護時， 為保護行政相對人的信賴?yán)? 而不得任意撤廢，如岀于公共利益的緊急需要必須撤廢該行政行為時, 償，此為行政法上信賴保護原則基本涵義。構(gòu)成信賴保護原則應(yīng)具備以下三個要件:（一）信賴保護存在的基礎(chǔ)。此為信賴保護原則存在的前提，無此前提信賴保護

4、原則無從適用。通說認(rèn)為構(gòu)成信賴保護原則之基礎(chǔ)是行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為。此在理論上不是沒有爭議，如有學(xué)者認(rèn)為信賴保護原則必須貫穿于行政權(quán)運行的全過程，并由此形成相互銜接的運行機制， 即事實認(rèn)定過程中的信賴保護、行政法律規(guī)范適用中的信賴保護、和行政行為變動中的信賴保護”。顯然，該學(xué)者認(rèn)為行政行為作岀過程中的事實認(rèn)定和法律規(guī)范的適用 可以單獨作為信賴基礎(chǔ)而存在。筆者認(rèn)為，對于上述分歧，通說的觀點較有說服力。理由是：首 先，作為信賴基礎(chǔ)必須能夠反映岀國家的意思表示，而國家完整的意思表示必須通過一有效成立的行政行為才能反映岀來。行政行為尚處于作岀過程中時，國家的意思必定是不明確和不完整

5、的，并且尚未表示岀來。其次，行政行為還處在作岀過程中，尚未有效成立，當(dāng)然不可能對外產(chǎn)生法律效果。因而公民也不可能基于此信賴產(chǎn)生既得利益。如果按該學(xué)者這樣解釋適用信賴保護原則，則是過于寬泛的將信賴保護原則擴大適用。殊不知在現(xiàn)代法治國家中，為求得法治的實質(zhì)正義， 行政法始終在依法行政和法的安定性之間尋找一有效的平衡，過于寬泛的適用任何一原則必然侵害另一原則，破壞了這一有效的平衡。再次，信賴保護主要以存續(xù)保護為主，是對行政行為的存續(xù)保護，倘若在行政行為作岀過程中某個環(huán)節(jié)如事實認(rèn)定、法律規(guī)范的適用等即適用信賴保護原則，則往往使違法的事實認(rèn)定得不到糾正，這顯然與依法行政原則背道而馳，也因此而剝奪了行政主

6、體在行政過程中改正錯誤的機會。因此，將信賴保護原則適用于行政權(quán)運行的每一階段是不可取的。行政法上的信賴保護原則其存在的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是有效成立的行政行為，而不論該行政行為是合法還是違法，也不論該行政行為是具體還是抽象性的。但例外的是無效的行政行為除外， 因為無效的行政行為本質(zhì)上不是行政行為，對外沒有任何效力，因此不可能產(chǎn)生信賴?yán)?。（二）存在信賴表現(xiàn)。所謂信賴表現(xiàn)是指行政相對人因信賴行政行為而采取的處分行為。行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會變動，而對自己的生活作岀安排和對財產(chǎn)進行處分，從而表現(xiàn)出信賴行政行為。信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間存在著因果關(guān)系，倘沒有信賴基礎(chǔ)，信賴表現(xiàn)也無從談起。（三）

7、信賴值得保護。信賴是否值得保護其判斷基準(zhǔn)主要是根據(jù)無過錯原則，無過錯原則主要強調(diào)了行政相對人對于違法行政行為沒有過錯。倘若是由于行政相對人自己的過錯， 造成違法行政行為的作岀，或者明知或重大過失而不知行政行為違法則不能成立信賴保護。這一原則得到了德國行政立法的肯定，聯(lián)邦德國行政程序法第48條第二款列舉規(guī)定了三種不適用信賴保護原則的具體情形：（1 ）受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的。（2）受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的。（3）明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。也有學(xué)者不是從信賴的正當(dāng)性出發(fā)而是從信賴?yán)媾c公益比較的角度來鑒別信賴是否值得保護，并認(rèn)為公益是成立信賴保

8、護必須要考慮的要件之一。對此反對者認(rèn)為，信賴保護原則為保賴?yán)嫣峁┑谋Ｗo方式是存續(xù)保護和財產(chǎn)保護，公益在信賴保護原則的適用上不是毫無作用，然而其作用僅限于作為選擇保護方式的判斷基準(zhǔn)，即在原本法律狀態(tài)對人民有利時，本應(yīng)采存續(xù)保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴?yán)嬷Ｗo時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應(yīng)采財產(chǎn)保護方式?！币簿褪钦f，信賴是否值得保護不是由人民的信賴?yán)媾c公益之間的 比較得岀，公益不是信賴保護成立的要件之一。而僅僅是在成立信賴保護原則后選擇適用合適的保護方式時，公益的衡量才發(fā)生作用。 筆者認(rèn)為反對者的意見較有說服力，德國行政程序法對此也是肯定的，依聯(lián)邦德國行政程序法

9、第49條的規(guī)定看，即使存在緊迫的公共利益需要優(yōu)先考慮的情況，仍然可以成立信賴保護，只是此時信賴保護的方式由存續(xù)保護變?yōu)閺U除后的財產(chǎn)補償。二、大陸法系國家圍繞信賴保護原則進行的制度設(shè)計綜觀當(dāng)今大陸法系各國行政法以信賴保護原則進行的制度設(shè)計主要體現(xiàn)在具體行政行為的撤銷與廢止上，其它體現(xiàn)該原則的制度和抽象行政行為的撤銷與廢止、法令不溯及既往、 公法上的權(quán)利失效、計劃擔(dān)保等更適于在更廣闊的憲法層面上展開探討，因而不屬于本文探討的主題。德國是最早確立信賴保護原則的國家之一，其有關(guān)該原則的制度化也具有典范作用，以下以德國等大陸法系國家行政法為藍本，探討信賴保護原則在具體行政行為的撤銷與廢止方面的制度構(gòu)建。

10、依照依法行政原則， 為維護法的純潔性， 違法的行政行為自應(yīng)撤銷，這也是以往形式意義法治行政主義者所著重強調(diào)的。然而隨著現(xiàn)代福利國家的發(fā)展，利益和價值已趨多元化，人們逐漸認(rèn)識到單靠形式意義的法治行政是不可能實現(xiàn)真正正義的。在許多情況下，法的安定性和法秩序的穩(wěn)定性成為實現(xiàn)人權(quán)的基本前提，而不加限制的任意撤廢行政行為，正是對這種安定性和穩(wěn)定性的破壞。于是人們開始從追求絕對形式意義的法治行政向?qū)嵸|(zhì)意義的法治行政轉(zhuǎn)變。在這一過程中信賴保護原則發(fā)揮了十分重要的作用，可以說現(xiàn)代實質(zhì)意義上的法治行政正是建立在依法行政與信賴保護二原則不斷平衡的基礎(chǔ)之上，偏廢任何一原則都不可能實現(xiàn)真正的正義。是米自由主義。在機具

11、體行政行為的撤銷與廢止在以往形式意義法治行政占據(jù)統(tǒng)治地位的時代,械的依法行政的觀念的支配下行政主體可以任意撤銷違法的行政行為和廢止合法的行政行為，而不受任何約束。政府行為的朝令夕改、反復(fù)無常必然對人權(quán)構(gòu)成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，以信賴保護原則為基礎(chǔ)，對具體行政行為的撤銷與廢止設(shè)置限制， 便是當(dāng)然的選擇。德國、日本及我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行法在將信賴保護原則制度化的過程中區(qū)分各種 不同的行為，如合法行政為和違法行政行為；違法行政行為又區(qū)分為授益行為、負(fù)擔(dān)行為及復(fù)效行為。針對不同的行為選擇不同的制度。（一）授益行政行為的撤銷與廢止授益行政行為使行政相對人產(chǎn)生既得利益，倘若授益

12、行政行為違法，在符合信賴保護要件的情況下，行政主體如撤銷行政行為勢必?fù)p害相對人的信賴?yán)妗Ｒ虼寺?lián)邦德國行政程序法對此采取嚴(yán)格限制。如德國行政程序法第48條第2款明令禁止撤銷具有金錢或物之給付內(nèi)容的行政行為。第48條第3款規(guī)定，對非物質(zhì)的行政行為盡管可以撤銷但須依據(jù)信賴保護原則給予相應(yīng)補償。我國臺灣地區(qū)的行政程序法（草案）以及日本的行政程序法也作了類似的規(guī)定。授益行政行為的廢止通常并非由于行政行為的違法性，而往往是客觀狀態(tài)發(fā)生變化或其他原因造成。廢止原因通常是法定的，德國行政程序法第49條第二款列舉規(guī)定了授益行政行為廢止的四種情形：（1）法規(guī)容許或行政行為保留該廢止；（2 ）行政行為附負(fù)擔(dān)，受益

13、人沒有或未在為他定岀的期限內(nèi)履行該負(fù)擔(dān)；（3 ）行政行為所依據(jù)的法規(guī)或基礎(chǔ)事實發(fā)生變更，致使該行政行為繼續(xù)存在將危害公共利益；（4）為避免公益遭受重大損害。德國行政法對上述四種情形區(qū)別對待。前兩種情形中由于相對人應(yīng)當(dāng)預(yù)見到廢止的可能性，因而不符合信賴保護的構(gòu)成要件。在后兩種情形中，若符合信賴保護的構(gòu)成要件，則應(yīng)區(qū)別情況提供存續(xù)保護與財產(chǎn)保護。（二）負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷與廢止。以往觀點認(rèn)為若負(fù)擔(dān)行政行為違法，行政主體得隨時予以撤銷、廢止，信賴保護原則于此場合不適用。理由是負(fù)擔(dān)行為既然對人民不利，那么撤銷該行為通常不會發(fā)生既得權(quán)和信賴保護的問題。因此是否撤銷或廢止由行政機關(guān)依據(jù)合法性原則和法的安定性

14、原則裁量決定?；谏鲜隼碛?，聯(lián)邦德國行政程序法及日本、臺灣現(xiàn)行行政程序法對負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷與廢止也沒有設(shè)置任何限 制。對此制度設(shè)計我國臺灣學(xué)者提岀不同見解，認(rèn)為下列兩種情形下的負(fù)擔(dān)行政行為是否必然排除信賴保護原則的適用值得商榷，一是由一對人民更不利之合法處分所取代。二是相對人由于遵撤銷行政行為將使守處分內(nèi)容，已消費或處置標(biāo)的物，以致無法和很難回復(fù)。這兩種情形下,人民處于更為不利的境地。因此，于此場合下信賴保護原則的適用似乎更有必要。筆者認(rèn)為臺灣學(xué)者的觀點極具啟發(fā)意義，信賴保護原則岀發(fā)點在于保護公民的信賴?yán)?，因此只要存在信賴?yán)?，并且該信賴?yán)娣闲刨嚤Ｗo的構(gòu)成要件，就應(yīng)當(dāng)援引信賴保護原則予

15、以保護，而不論該行為是授意或是負(fù)擔(dān)。（三）復(fù)效行政行為的撤銷與廢止所謂復(fù)效行政行為是指對一人授益而同時對另一人生侵益效果的行政行為。關(guān)于復(fù)效行政行為如何適用信賴保護原則？大陸法系國家立法上并無明確規(guī)定，但綜合判例及各國通說仍可窺見信賴保護原則在這一題域內(nèi)的制度回應(yīng)。將相對人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進行比較，可將復(fù)效行政行為區(qū)分為兩種情形：1. 對相對人為授益，對第三人為負(fù)擔(dān)。依據(jù)德國的判例及通說， 撤銷與廢止此種行政行為應(yīng)按照前述授益行政行為來處理，即信賴保護原則發(fā)揮作用，限制對行政行為的撤銷。 我國臺灣地區(qū)及法國的做法與德國相似。日本通說認(rèn)為，遇此情形下有必要對相對人的權(quán)益與第三人的權(quán)益進行權(quán)衡

16、，如果第三人權(quán)益優(yōu)越，應(yīng)承認(rèn)完全撤銷權(quán)，即信賴保護原則不能適用。2. 對相對人為負(fù)擔(dān)，對第三人為授益。遇此情形下，德國、法國及我國臺灣地區(qū)的判例及通說均認(rèn)為應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷之法理解決，即可享有完全撤銷權(quán)， 不存在依據(jù)信賴保護原則對撤銷與廢止設(shè)置限制。日本則認(rèn)為，在此情形下如果第三人權(quán)益權(quán)越，撤銷權(quán)原則上要受到限制。三、我國確立信賴保護原則的構(gòu)想信賴保護原則是在行政法理論不斷向縱深發(fā)展的過程中，形式意義的法治行政觀念被實質(zhì)意義的法治行政觀念所取代后，由德國等大陸法系國家的學(xué)者最先提岀來的，后逐漸被大陸法系各國的立法所接受。毫無疑問學(xué)者的學(xué)說為最終的制度構(gòu)筑了堅實的基礎(chǔ)。我國行政法之所以至今尚

17、未眾所周知，我國行政法學(xué)界長期以明確確立信賴保護原則，是與理論研究上的落后密切相關(guān)的來并不重視行政行為基本理論的研究，涉及行政行為效力的研究既不深入、也難稱系統(tǒng)，與行政行為效力緊密相關(guān)的信賴保護原則更是少有問津。理論研究的落后阻礙了立法的發(fā)展。信賴保護原則作為一項當(dāng)今大陸法系國家行政法的重要原則，在我國卻沒有為它確立應(yīng)有的地位。加上我國至今沒有頒布行政程序法，有關(guān)行政行為的撤銷與廢止零散的規(guī)定在各個單行行政法及行政訴訟法上，這樣的做法既不科學(xué)，又不系統(tǒng)，更不完善。因此，信賴保護原則在我國還處在理論探索階段，尚未成為現(xiàn)實的制度。筆者認(rèn)為借鑒德國等大陸法系國家有關(guān)信賴保護原則的理論成果和法律制度，

18、并深入研究以盡快完善我國相關(guān)的行政法律制度在當(dāng)下尤為緊迫。為在我國確立行政法上的信賴保護原則并建立完善相關(guān)制度，筆者提出如下構(gòu)想：1. 加強理論研究，大膽借鑒國外尤其是大陸法系國家有關(guān)信賴保護原則研究的最新理論成果，為立法奠定堅實的理論基礎(chǔ)。借鑒不等于照搬，既要借鑒又要創(chuàng)新。理論研究不能離開本土文化，更不能脫離我國現(xiàn)有的行政法律制度。結(jié)合我國法律制度的特色，借鑒國外先進的理論成果，在此基礎(chǔ)探索出獨具特色的中國行政法制建設(shè)之路，方為良策。2. 在未來的行政程序法中明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則。大陸法系各國，如德國、日本及我國臺灣地區(qū)等都是在行政程序法中規(guī)定信賴保護原則的。此做法值得

19、借鑒，因為行政程序法是有關(guān)行政程序的總則性規(guī)定， 在總則中確立信賴保護為行政法一般法律原則，然后在分則中進一步細(xì)化有關(guān)具體制度，既系統(tǒng)又科學(xué)。3. 以信賴保護原則為基礎(chǔ)，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。如上所述，信賴保護原則在行 政法上主要體現(xiàn)為對行政行為撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，因此要在行政法上貫徹信賴保護原則，就要完善行政行為的撤銷與廢止制度。我國立法并沒有嚴(yán)格區(qū)分無效行政行為和可撤銷行政行為，實踐中可撤銷行政行為范圍極其寬泛。無論是職權(quán)撤銷還是爭論撤銷，立法上都幾乎沒有設(shè)置任何限制，在機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結(jié)果是行政相對人的信賴?yán)娴貌坏酱_實

20、的保障，政府的公信力無法得到提升?？梢?，有關(guān)信賴保護原則的制度在我國是極不完善的。解決這一問題，首先應(yīng)該在立法上確立無效行政行為制度，并將無效的與可撤銷的行政行為加以區(qū)分，這是貫徹信賴保護原則的前提。只有這樣才能將無效的及輕微瑕疵的行政行為排除在可撤銷行政行為之外,科學(xué)界定可撤銷行政行為的范圍然后仿照大陸法系國家的通常做法，將可撤銷行政行為區(qū)分為授益、負(fù)擔(dān)及復(fù)效的行政行為，針對不同的行為設(shè)置不同的制度。行政行為的廢止可參照撤銷建立制度。參考文獻： 關(guān)于何為信賴?yán)?，理論上始終難有定論。有學(xué)者從私法角度論述信賴?yán)妫J(rèn)為信賴?yán)媸侵笇贤蛞s賦予了信賴的一方當(dāng)事人所故有的，因信賴可能或已經(jīng)受到損失的利益，包括財產(chǎn)利益和機會利益，信賴?yán)嫱ǔＪ羌却胬?，是因信賴而易被損失和喪失的利益。參見馬新彥著：信賴與信賴?yán)妗?，法律科學(xué)2000年第3期。筆者認(rèn)為此信賴?yán)娼缯f，盡管是從私法角度所做，但對探討公法上的信賴?yán)娌粺o借鑒意義。 參見德毛雷爾著，高家偉譯：行政法學(xué)總論，法律岀版社2000年版，277278頁