非營利組織的社會功能及其分類

1、非營利組織的社會功能及其分類學術(shù)月刊2006'9過所謂的"義演","有獎募捐","公益廣告","手機短信募捐"甚至"行乞"等形式騙取捐贈人錢財和非法集資,而得不到應有的法律約束和制裁.最后,在財政補貼和稅收減免上,公益事業(yè)捐贈法僅對捐贈人的所得稅抵扣和增值稅減免作了原則性規(guī)定,而對于各種非營利組織本身的稅收減免的法律規(guī)定則比較零散,分散于各種所得稅,財產(chǎn)稅和流轉(zhuǎn)稅的暫行條例中.另外,對不同非營利組織給予稅收優(yōu)惠和財政補貼資格確定的標準也存在不公平性.按照財稅法上的稅收公平原則,財稅優(yōu)惠應

2、當給予那些受益主體廣泛而不特定,資金使用獨立于出資人,支出的回報性低,外部經(jīng)濟性強的組織.而中國的實際做法往往以主管機關(guān),資金來源,組織形式和從事行業(yè)等形式標準來判斷,不是以實質(zhì)上其"公益性"的強弱來判斷.這樣很容易造成非營利組織之間以及非營利組織與營利性組織之間的稅負不公,甚至造成市場扭曲,導致壟斷性非營利組織因缺乏競爭而運行效益低下,而草根l生公益組織的經(jīng)營卻難以為繼等惡果.三,非營利組織與政府,市場的法律關(guān)系政資分開,政事分開,政府與市場中介組織分開,減少和規(guī)范行政審批","分類推進事業(yè)單位改革".具體而言,政府職能的轉(zhuǎn)換首先要定位到&q

3、uot;公共行政"上來;其次順應政府民營化與公私伙伴關(guān)系的潮流,進一步加強政府與市場體系和法治社會的兼容性,將社會自治可以承擔的公共管理職能從政府剝離出去,交由非營利組織來履行,從而減少財政負擔,改變"吃飯財政"的狀況,不斷提高政府的行政效率和服務質(zhì)量.事業(yè)單位改革的方向定位為三種:一是法定機構(gòu),即依專門立法成立的機構(gòu),既包括國家機關(guān),也包括社會性機構(gòu)或政策眭,公益性企業(yè)組織;二是非營利組織,即自發(fā)組成的不以營利為目的的組織,其形式與非營利企業(yè)相同,也可以是公司,合伙等;三是企業(yè),既可以從事營利性也可以從事非營利性的經(jīng)營,比如媒體,研究所,醫(yī)院,學校等.非營利組織

4、與市場的法律關(guān)系主要體現(xiàn)為市場管理主體,市場中介組織或者平等的民事主體.其中作為平等的民事主體,非營利組織之間以及與營利性組織之間的關(guān)系如何調(diào)整是一個突出的問題.比如,"企業(yè)辦社會","事業(yè)單位辦企業(yè)"等非營利組織與營利性非營利組織與政府之間的法律關(guān)系主要體現(xiàn)為授組織之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系如何披露和規(guī)范?非營利組織能權(quán)性行政主體,第三方管理主體(third-partygovern一不能擁有"商號","商譽","商業(yè)秘密"等?能不能擁有ment)或者行政相對人.也就是有時它可能相當于"準&quo

5、t;商標","著作權(quán)","專利權(quán)"等知識產(chǎn)權(quán)?非營利組織政府"提供部分公共管理職能,如公立學校對學生的管與其雇員之間的關(guān)系適用勞動法還是比照適用公理,行業(yè)協(xié)會對會員企業(yè)的管理,學術(shù)協(xié)會對學術(shù)機構(gòu)務員法抑或需要另行制定其他的法?非營利組織是和個人的管理等;而有時非營利組織又是行政機關(guān)管否適用反壟斷法?從社會實踐中頻發(fā)的各種案例來理的對象,從而成為行政相對人,同時也成為行政機關(guān)看,類似侵犯"奧運會","希望工程"等無形財產(chǎn)權(quán)的案依法行政的監(jiān)督者.當前,中國非營利組織與政府間例,教育和傳媒機構(gòu)濫用壟斷

6、權(quán)力的案例,體育和學術(shù)關(guān)系最突出的問題便是政府轉(zhuǎn)換職能與事業(yè)單位改團體作弊與醫(yī)院商業(yè)賄賂的案例等,都從法律上對非革.近年來發(fā)布的一系列政策性文件明確強調(diào),為了營利組織參與市場的行為平等適用市場規(guī)則提出了要全面貫徹落實科學發(fā)展觀和社會主義和諧社會的建求,要求其既能遵循市場規(guī)律又能彌補市場缺陷,從而設,必須"深化行政管理體制改革,繼續(xù)推進政企分開,達到更高的法治境界.史際春(1952一),男,江蘇省溧陽市人,中國人民大學法學院教授,博士生導師,主要從事經(jīng)濟法研究.張揚(1977),男,湖北省武漢市人,中國人民大學法學院博士研究生,主要從事經(jīng)濟法研究.非營利組織的社會功能及其分類王名(清華

7、大學公共管理學院,北京100084)作為獨立于政府體系之外承擔一定公共職能的非營利組織,目前活躍于現(xiàn)實生活的方方面面.雖?8?然其存在形式,規(guī)模大小,所在領(lǐng)域可能千差萬別,但通常都具有非營利性,非政府性,志愿性,公益性學界視點或共益性等基本屬性.同時,它們在社會體系和結(jié)構(gòu)中有著不同于企業(yè)和政府的諸多社會功能,能彌補"市場失靈"和"政府失靈".非營利組織因此成為積極影響社會的重要的組織制度創(chuàng)新形式,在當今社會扮演著越來越重要的角色.比照企業(yè)和政府兩類不同的社會組織,我們可以從投入,產(chǎn)出,影響和作用等方面概括出非營利組織所體現(xiàn)出的主要社會功能.(一)動員社會

8、資源相對于企業(yè)和政府而言,非營利組織有一個重要的社會功能就是動員社會資源.它集中表現(xiàn)在兩個方面:一方面,通過各種慈善性,公益性的募款活動籌集善款和吸納各種社會捐贈,從而動員社會的慈善捐贈資源;另一方面,發(fā)動來自社會各個方面的志愿者參與到各種慈善公益活動或互助共益活動中,從而動員社會的志愿服務資源.通常情況下,慈善捐贈和志愿服務并不是企業(yè)和政府所能動員的社會資源.企業(yè)的營利性活動能夠創(chuàng)造財富并以雇傭勞動的形式大規(guī)模吸納就業(yè),政府的科層體制能夠強制納稅并形成龐大的公務員體系,而非營利組織則依靠其富于公益,志愿,博愛,慈善的宗旨和理念感動社會,通過其獨特的社會功能影響社會,改善人類,因而能夠動員巨大

9、的慈善捐贈和志愿服務.雖然非營利組織具有的非政府性和非營利性限制了它們像政府那樣通過強制征稅獲取公共資源,也限制了它們像企業(yè)那樣通過生產(chǎn)經(jīng)營獲取市場資源,但是,由于它們所具有的志愿性,公益性或共益性的屬性,則賦予了它們動員社會資源的廣闊的空間.通過動員社會資源,非營利組織向社會表達它們致力于社會公共利益(公益)或一定范圍內(nèi)共同利益(共益)的宗旨和理念,得到社會廣泛的回應和信任,并因此得以聚集來自社會的財產(chǎn)資源(捐贈)和人力資源(志愿者),從而用于各種社會公益活動或共益活動中.非營利組織動員社會資源的功能體現(xiàn)了社會對于非營利組織的信任,認可與支持,其背后則是人們基于利他主義的公益或共益精神所采取

10、的一種志愿行動.這種資源動員既不同于政府和納稅人之間的強制關(guān)系,也不同于生產(chǎn)者和消費者之間的交換關(guān)系,而是建立在社會成員對非營利組織所倡導的公益或共益理念的社會認同基礎上的一種"信托"關(guān)系,是一種基于信任,志愿和公益的資源支持與委托代理關(guān)系,在一定意義上可理解為區(qū)別于國家稅收和市場交換的另一種資源配置機制.無論是表現(xiàn)為財產(chǎn)或物資形式的捐贈,還是表現(xiàn)為人力資源形式的志愿服務,都構(gòu)成非營利組織得以存在和發(fā)展的重要的社會基礎.正是因為擁有大量的來自社會的志愿性,無償性的公益或共益資源,決定了非營利組織必須向社會提供各種形式的公益服務.(二)提供公益服務非營利組織提供公益服務的功能

11、主要有三:首先,非營利組織將其動員的社會資源,按照組織的公益宗旨和理念并遵循對社會所作出的承諾,用于開展各種形式的公益性的社會服務.由于非營利組織在一定意義上可理解為社會對于公共事務的一種資源配置,即人們應對社會所需要的某種服務的需求,所以,以捐贈或志愿服務的方式進行"購買"或供給安排,通過非營利組織這樣一種制度形式來滿足社會對公益服務的需求.如果將非營利組織動員資源的過程理解為"投入"的話,則其開展各種活動的過程就是一種"產(chǎn)出",是其履行在動員社會資源的過程中對社會所作出的承諾,向社會提供各種公益性社會服務的過程.其次,非營利組織應

12、對各種社會問題,通過提供服務拓展公共空間,維護并增進社會公共利益.當社會問題發(fā)生時,公共利益自然首當其沖地會受到損害.非營利組織因其自發(fā)性,志愿性,草根性等特點,能夠較好因應各種社會問題,彌補政府失靈和市場失靈的不足,在社會問題發(fā)生的各個領(lǐng)域拓展空間,構(gòu)建基于社會公益的服務體系并不斷增強其專業(yè)化能力,從而維護并增進社會的公共利益.再次,非營利組織通過接受政府委托或參與政府采購,加入政府公共服務體系,拓展公共服務的空間并提高其效率,同時形成與政府公共服務之間助力互補,合作互動,共同發(fā)展的關(guān)系.通過接受政府委托,參與政府采購,非營利組織在吸納一定的公共資金用于公益服務的同時,也接受政府的相應評估和

13、監(jiān)管,并發(fā)揮其優(yōu)勢,形成與政府在相關(guān)公共服務領(lǐng)域里助力互補,合作互動,共同發(fā)展的合作伙伴關(guān)系.提供公益服務的功能體現(xiàn)了非營利組織公共性的本質(zhì),是其立足于社會,置身于公共空間并取得社會公信力的基石.就其所提供的公益服務或公共服一種頗為流行的觀點是將慈善捐贈解釋為"第三次分配".這種觀點強調(diào)慈善捐贈所具有的資源配置意義.筆者認為,從配置資源的角度看,捐贈和志愿服務的確提供了一種不同于稅收和市場交換的新的模式.然而慈善捐贈的本質(zhì)意義不在于分配,而在于超越基于私益的市場關(guān)系之外的社會公益.?9?學術(shù)月刊2006?9務而言,它與政府具有一定的同質(zhì)性,但由于其在服務的提供方式上往往具有

14、很強的志愿性,競爭性,參與性,這些特征通常又是政府公共服務難以具備的.(三)社會協(xié)調(diào)與治理非營利組織在具有積極推動社會協(xié)調(diào)并參與社會治理方面有三個突出的特點:一是作為公民自發(fā)的組織形式,非營利組織是表達民意,傳達民情,實現(xiàn)民權(quán),維護民生的最為直接的一種制度安排.在現(xiàn)代社會,公民通過自主地行使結(jié)社權(quán),將彼此間具有共同需要的利益訴求和權(quán)利意識表達成集體意志,并通過集體行動的方式參與到社會公共事務中來,通過表達和參與形成在社會公共空間中的話語權(quán),進而影響社會過程.二是非營利組織以志愿參與,利他互助,慈善公益等理念實現(xiàn)人際溝通,在人與人,人與社會,人與自然之間搭建理解,對話,互動的橋梁,有助于化解人與

15、人之間,不同群體及利益集團之間,人與社會之間以及人與自然之間的各種矛盾和沖突.三是非營利組織通過有組織的社會動員和社會參與,能幫助其成員實現(xiàn)人生的社會價值或更廣泛的公益價值.非政府組織所關(guān)注的公益事業(yè)往往帶有社會或人類普世的價值觀意義.社會協(xié)調(diào)和社會治理功能,體現(xiàn)了非營利組織所具有的社會性或公民主體性,這是它區(qū)別于政府和企業(yè)的本質(zhì)特征之一.它既不是凌駕于社會之上,統(tǒng)治公民的權(quán)力體,也不是異化于市場之中,追求利潤最大化的經(jīng)濟體,它源于社會,源于公民,源于結(jié)社權(quán)這樣一種公民基本權(quán)利的行使,是公民以自組織的方式表達意愿和訴求,參與各種社會事務的最基本的途徑之一,并因此而形成公民自主的公共空間.(四)

16、政策倡導與影響非營利組織在立法和公共政策的倡導方面也發(fā)揮著積極的影響.這主要體現(xiàn)在三個方面:第一,作為推動社會公益事業(yè)的主體,非營利組織積極參與相關(guān)立法和公共政策的制定過程.第二,作為特定群體特別是弱勢群體的代言人,非營利組織表達他們的利益訴求和政策主張,努力在立法和公共政策過程中謀求實現(xiàn)更廣泛的社會公正.第三,非營利組織通過媒體和社會輿論關(guān)注相關(guān)立法和公共政策的實施過程及其效果,倡導和影響政策結(jié)果的公益性和普惠性.一些非營利組織還以公眾參與的形式直接介人政策實施過程,成為政策的監(jiān)督者甚至執(zhí)行者,積極影響公共政策效果.?】O?政策倡導和影響功能反映了非營利組織對于社會政治過程和公共決策過程的影

17、響力.非營利組織生成于社會的公共空間,通過動員社會資源,提供公益服務,推動社會協(xié)調(diào)并參與社會治理而形成一定程度的公權(quán)力,從而對立法和公共政策過程施加一定的影響.非營利組織的政策倡導和影響功能對現(xiàn)代公共管理提出了挑戰(zhàn),要求政府必須和非營利組織之間建立合作伙伴關(guān)系,以實現(xiàn)社會的共同目標.書1一*廿非營利組織分類問題是一個充滿任意性和多樣性的問題.可以從許多不同的角度對非營利組織進行分類.比如,按照組織構(gòu)成可以分為會員制組織和非會員制組織,按照法人形式可以分為社團法人和財團法人,按照組織性質(zhì)可以分為公益組織,共益組織或互益組織,按照資產(chǎn)來源方式可以分為官辦組織,合作組織,民辦組織,按照資源動員方式可

18、以分為公募組織和非公募組織,按照活動形式可以分為資助組織,項目組織或服務組織,按照活動性質(zhì)和范圍可以分為網(wǎng)絡組織,支持組織,草根組織,按照活動領(lǐng)域可以分為環(huán)保組織,人權(quán)組織,扶貧組織,婦女組織,等等.根據(jù)中國現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制,非營利組織要在民政部門登記注冊才能成為合法的民間組織,因此,各種形式的非營利組織實際上分為兩個大類,一類是在民政部門登記注冊的非營利組織,另一類是未在民政部門登記的非營利組織.前者通常稱之為合法登記的民間組織,并按其依法登記的形式,分為社會團體,基金會和民辦非企業(yè)單位三個大的類別,然后在三個不同類別的民間組織中,再具體劃分為相應的類型,如社會團體劃分為學術(shù)性,行業(yè)性,

19、專業(yè)性和聯(lián)合性四種類型,基金會劃分為公募和非公募兩種類型等;后者則是一個十分龐雜的體系,包括所有未在民政部門登記的非營利組織,其中有一部分是在政府其他部門或相應的企業(yè)或事業(yè)單位掛靠的民辦單位(如各種培訓機構(gòu),咨詢服務機構(gòu),教育機構(gòu)等),一部分是在工商行政部門以企業(yè)形式登記的非營利組織,還有相當一部分是未登記的各種社區(qū)群團組織及境外在華非營利組織等.由于登記管理體制的限制,現(xiàn)行法規(guī)和相關(guān)政策的有效范圍只限于合法登記的民間組織.將民間組織劃分為基金會,社會團體和民辦非企業(yè)單位三個大的類別,體現(xiàn)了非營利組織在組織構(gòu)成,性質(zhì)和運作機制上的重大區(qū)別,即將財團性,社團性和服務實體性三種類別的非營利組織作了

20、合學界視點理的劃分,如果撇開關(guān)于其中個別名稱爭論的話題,這種分類是中國民間組織現(xiàn)行管理體制中值得肯定的部分.在上述三大類別分類的基礎上,可以考量非營利組織在社會功能上的差異性,依據(jù)主要社會功能對基金會,社會團體和民辦非企業(yè)單位進行具體分類,并進而為分類管理的立法和政策體系構(gòu)建提供依據(jù).動社會協(xié)調(diào),參與社會治理成為一部分非營利組織的主要功能.從機制上看,大體上有以社區(qū)為基礎的橫向協(xié)調(diào)型和以社群為基礎的縱向協(xié)調(diào)型兩種不同類型,前者如各種社區(qū)群團組織,后者則包括各種形式的商會,行業(yè)協(xié)會,工會,聯(lián)誼會,同學會,消費者協(xié)會等.這種類型的非營利組織一般采取會員制的社團形式,注重社會資本,在會員共同利益基礎

21、上形成一定的共益空間并為會員提供服務,同時強調(diào)1.動員資源型.非營利組織為了能夠生存和發(fā)對所在社區(qū)或社群的代表性,積極參與社會公共事展,必須動員各種社會資源,包括慈善捐贈和志愿服務.它們數(shù)量很大,種類繁雜,其共同特點是具有較務.隨著這種社會功能日益發(fā)展和成熟,動員資源強的自我穩(wěn)定性.在少數(shù)非營利組織身上會逐漸專業(yè)化,出現(xiàn)一些以4.政策倡導型.非營利組織不僅積極參與各級動員資源為核心功能的非營利組織,包括一些專業(yè)相關(guān)立法和公共政策的制定過程,以各種努力倡導籌款的基金會和社會團體,一些專業(yè)開展資助活動和影響政策結(jié)果的公益性與普惠性,而且往往作為的基金會和社會團體,一些專業(yè)招募,培訓和派遣志特定群體

22、特別是弱勢群體的代言人,表達其利益訴愿者的社會團體和民辦非企業(yè)單位.這種類型的非求和政策主張.隨著這種社會功能的發(fā)展,政策倡營利組織可能數(shù)量很少,但專業(yè)化程度很高,有相當導成為一些非營利組織的主要功能,其中一部分成高的社會公信度和影響力,對各種類型的非營利組為專門從事相關(guān)政策研究并積極影響政策過程的思織形成強有力的資源支持平臺,因而在公益認定和想庫,另一部分成為積極參與社會博弈的弱勢群體評估,以及社會監(jiān)督和監(jiān)管方面都應有很高的要求的代言人或者利益集團的代言人,有的發(fā)展成為對和相應的約束.社會政治過程有影響的壓力集團.這種類型的非營2.公益服務型.非營利組織提供的公益服務遍利組織的數(shù)量雖然不多,但影響很大,它們的共同特及社會的各個方面,包括公益慈善,救災救濟,扶貧點是有明確的政策主張,較多關(guān)注社會公正,并通過濟困,環(huán)境保護,公共衛(wèi)生,文化教育,科學研究,科積極的倡導活動影響政策過程.技推廣,農(nóng)村和城市的社會發(fā)展及社區(qū)建設等許多上述分類,強調(diào)了不同類型的非營利組織在功領(lǐng)域,都是非營利組織開展公益服務較為集中的領(lǐng)能作用上的不同特征