推進(jìn)行政執(zhí)法改革理順部門職責(zé)關(guān)系

1、推進(jìn)行政執(zhí)法改革 理順部門職責(zé)關(guān)系 綜合行政執(zhí)法是深化行政管理體制的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的主要載體之一。目前綜合執(zhí)法試點已有十余年，有些地方還在大范圍內(nèi)開展了綜合執(zhí)法，取得了很大成績，積累了經(jīng)驗，但同時也存在著一些問題和矛盾，因而有必要總結(jié)經(jīng)驗，完善思路，繼續(xù)把綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn) 一、綜合執(zhí)法改革的基本情況 1996年,行政處罰法頒布,2002年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見，決定在廣東省、重慶市開展試點，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇12個具備條件的地市、縣市進(jìn)行試點，主要涉及城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸

2、管理等行政執(zhí)法領(lǐng)域，著重解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民和執(zhí)法隊伍膨脹等問題，綜合執(zhí)法試點工作正式啟動。基本情況如下： （一）主要模式 各地方各部門綜合執(zhí)法的做法可以歸納為三種模式。 一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移與相對集中。所謂外部轉(zhuǎn)移，就是將法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)，從原來的部門轉(zhuǎn)移給新的執(zhí)法部門；所謂相對集中，就是納入改革范圍的行政處罰權(quán)，集中由一個獨立的執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。比如，城市管理領(lǐng)域的改革，創(chuàng)設(shè)了一個專門的城管執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍。文化管理領(lǐng)域的改革，則在省級城市創(chuàng)設(shè)了一個專門的文化管理執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，集中行使原由多個部門行使的行政處罰權(quán)。 二是部門外部合并，處罰權(quán)內(nèi)部集中。

3、與前一種模式中部門依然保留、僅將行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給其他執(zhí)法部門的情形不同，在這種模式下，改革涉及到的部門直接合并成一個綜合部門。在此基礎(chǔ)上，原有的歸屬于各部門的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍也進(jìn)行合并，整合成為一個統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，被合并部門的行政處罰權(quán)，集中由新綜合部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，市縣級文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法采納的就是這一模式。 三是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式。一些地方和部門基于自身對綜合執(zhí)法的理解，創(chuàng)設(shè)了一種類似聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合執(zhí)法模式。一般做法是在相關(guān)部門抽調(diào)工作力量，成立一個專門的執(zhí)法機構(gòu)，行使相關(guān)部門的行政管理職權(quán)，但是在做出具體行政處理決定時，名義機關(guān)依然是法律規(guī)定的各個行政機關(guān)，而

4、不是新成立的綜合執(zhí)法機構(gòu)。如福建省大田縣成立的環(huán)境生態(tài)綜合執(zhí)法大隊，由水利、國土、環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)等8個單位抽調(diào)力量組成，實行“集中辦公、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)執(zhí)法”，并查處違法案件。 （二）取得的成效 第一，整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問題。通過整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，如廣東省將交通、文化、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的多支執(zhí)法隊伍，分別整合為一支執(zhí)法隊伍，改變了以往執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。北京市成立城管執(zhí)法部門十多年來，在體制上初步解決了多頭執(zhí)法問題，提高了執(zhí)法效率。 第二，優(yōu)化職能配置，加強監(jiān)督制約。實行綜合執(zhí)法改革的部門，在制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相對分離方面進(jìn)行了

5、探索，在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機制，為深化行政管理體制改革積累了經(jīng)驗。 第三，加強規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平。各地在綜合執(zhí)法改革中，著力改變以往分散執(zhí)法、突擊整治的行政執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理，強化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，嚴(yán)格實施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公平、公正。 二、綜合執(zhí)法體制存在的問題 隨著綜合執(zhí)法工作的展開和運行，各地改革試點中也出現(xiàn)了一些問題和矛盾，特別是綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的關(guān)系等體制性問題尚未理順，影響著綜合執(zhí)法的成效。

6、 （一）綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)職能部門的職責(zé)劃分不夠合理 主要表現(xiàn)在：一是綜合執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。在一些地方，對于如何劃分綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責(zé)，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當(dāng)作包袱甩給綜合執(zhí)法機構(gòu)，如有的地方將黑網(wǎng)吧治理、清理無照經(jīng)營、計劃生育等都交給城管執(zhí)法機構(gòu)。二是綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)偏多。尤其是城管綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)范圍過于寬泛，與執(zhí)法力量不匹配。在有些城市，城管綜合執(zhí)法的事項多達(dá)幾百項，且仍有增加的可能。由于執(zhí)法事項過多加之執(zhí)法難度高，執(zhí)法人員普遍感覺“力不從心”。三是管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯位。實行綜合執(zhí)法要求將有關(guān)部門的

7、監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但有的部門則有意無意地混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率。 （二）綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)職能部門的工作關(guān)系尚未理順 各地綜合執(zhí)法機構(gòu)大體有兩種情況，一種是由新組建機關(guān)承接相關(guān)部門劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法職責(zé)，另一種是由原來分屬不同部門的執(zhí)法隊伍整合而成。從理論上說，相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機構(gòu)后，該部門不再行使自己被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法權(quán)，但實際情況是，綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門仍存在較多的職責(zé)交叉和銜接合作問題。例如，有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存

8、在，有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員、機構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法，有的事爭著管，有的事無人管，這種情況在城市管理、資源環(huán)境管理等執(zhí)法領(lǐng)域都不同程度地存在。再如，綜合執(zhí)法機構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能，其中有些執(zhí)法事項是無法單獨處理的，需要得到相關(guān)部門的支持配合。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門通常會請求有關(guān)政府部門的配合，但這種請求往往被有關(guān)部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機構(gòu)的層級地位較低，無力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動，影響了執(zhí)法效能。 （三）綜合執(zhí)法隊伍管理不夠規(guī)范 第一，執(zhí)法人員數(shù)量

9、不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多地方都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量不足，需要大量外聘人員協(xié)助執(zhí)法的情況，與繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配。第二，執(zhí)法隊伍機關(guān)化。按照執(zhí)法重心下移原則，行政執(zhí)法專項編制應(yīng)當(dāng)重點用于執(zhí)法一線，但許多地方將執(zhí)法人員大部分放在了機關(guān)科室，真正放在一線執(zhí)法的可能只占人員的三分之一左右。第三，編制內(nèi)執(zhí)法人員“貴族化”傾向。為了補充一線執(zhí)法力量的不足，外聘執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量不斷擴大，在一些地方執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量甚至是編制內(nèi)執(zhí)法人員的九至十倍，執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法，編制內(nèi)執(zhí)法人員只負(fù)責(zé)簽字蓋章，出現(xiàn)“貴族化”現(xiàn)象。第四，執(zhí)法人員身份和來源多元。從身份看，執(zhí)法人員有行政編與事業(yè)編的區(qū)分，也有大量執(zhí)法協(xié)管員

10、，如何配備和規(guī)范仍有待于明確；從來源看，執(zhí)法人員來自不同領(lǐng)域，往往沒有接受過專業(yè)知識學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，缺乏實際執(zhí)法經(jīng)驗，有的無法勝任專業(yè)性強的執(zhí)法工作。 三、繼續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的建議 多年來的實踐表明，各地的綜合執(zhí)法改革在不同程度上解決了現(xiàn)行執(zhí)法體制存在的問題，取得了明顯成效，符合改革的方向，應(yīng)當(dāng)充分肯定，同時也要不斷總結(jié)各地的經(jīng)驗，解決面臨的問題。繼續(xù)推進(jìn)改革?？偟乃悸肥牵瑢⒕C合執(zhí)法放到深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合執(zhí)法資源，界定綜合執(zhí)法職責(zé)范圍，理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)部門關(guān)系?？晒┻x擇的對策建議有： （一）結(jié)合大部門制整合執(zhí)法資源 盡管綜合執(zhí)法解決了原執(zhí)法體制

11、存在的不少問題和矛盾，但也出現(xiàn)了一些新的問題，如綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)職能部門之間出現(xiàn)的新的職責(zé)交叉和協(xié)調(diào)困難等問題，說明單靠綜合執(zhí)法并不能完全解決問題，而需要結(jié)合其他改革整體推進(jìn)。實踐經(jīng)驗表明，大部門制下的部門管理領(lǐng)域與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接對應(yīng)，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。在大部門設(shè)置科學(xué)合理的前提下，大部門內(nèi)的綜合執(zhí)法將分別覆蓋相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域，如果將各部門的綜合執(zhí)法放在大部門制下運行，綜合執(zhí)法機構(gòu)的定位和運行問題，與有關(guān)職能部門的關(guān)系問題等，也會隨之自然解決。因此，建議綜合執(zhí)法要與大部門制改革相結(jié)合，在大部門體制下明確哪些執(zhí)法職能是可以有機統(tǒng)一的，可綜合的，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源。具體來說

12、，對于各個部門（系統(tǒng)）內(nèi)的多個執(zhí)法機構(gòu)或多支執(zhí)法隊伍，可借鑒文化、交通等部門（系統(tǒng)）改革試點的經(jīng)驗，應(yīng)盡可能整合執(zhí)法資源，歸并一個，實現(xiàn)部門內(nèi)的綜合執(zhí)法；對于跨領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)交叉等問題，除了已開展試點的領(lǐng)域外，原則上可不再設(shè)跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機構(gòu)，主要通過結(jié)合大部門制改革整合執(zhí)法資源、聯(lián)合執(zhí)法、明確部門職責(zé)分工、建立部門間協(xié)調(diào)配合機制等途徑逐步解決。 （二）合理界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)范圍 這是綜合執(zhí)法能否有效運行、取得實效的基礎(chǔ)。根據(jù)改革試點的經(jīng)驗和共識，實行綜合執(zhí)法，能綜合的應(yīng)盡量綜合，不能綜合的不必強求，關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍。為了避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責(zé)交叉，可

13、考慮按照以下四個標(biāo)準(zhǔn)衡量和取舍執(zhí)法事項的劃轉(zhuǎn)：一是執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強的執(zhí)法事項不適合劃轉(zhuǎn)；二是金融、海關(guān)、國稅等實行垂直管理部門的職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)，屬于地方政府工作部門的職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)；三是是否屬于剩余職責(zé)，任何政府部門都有自己基本的、固有的職責(zé)，這種職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)，否則該部門就失去了存在的必要，剩余職責(zé)是政府部門除基本職責(zé)之外的其他職責(zé)，這種職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)；四是是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)，專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機關(guān)行使而不得由其他行政機關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)，例如公安機關(guān)對人身自由的處罰權(quán)和強制權(quán)、稅務(wù)機關(guān)的稅收強制征管權(quán)等。只有科學(xué)界定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，才能避免綜合執(zhí)法機構(gòu)管理事項過于寬泛，

14、陷入“小馬拉大車”的被動局面，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。 （三）強化綜合執(zhí)法的屬地化管理 為了從體制上解決多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題，應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)法重心下移的原則，強化地方屬地化管理，主要在市、縣、區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作，明確地方執(zhí)法責(zé)任，上級行業(yè)部門可對下級執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但不應(yīng)替代下級機構(gòu)執(zhí)法。特別是城管綜合執(zhí)法，由于跨領(lǐng)域跨部門組建，涉及諸多城市管理領(lǐng)域，加上各地城管執(zhí)法機構(gòu)的職能范圍有的多有的少，存在很大差異，情況比較特殊，難以確定哪個中央或省級部門為對口管理部門，更需堅持地方屬地化管理；為了規(guī)范城管執(zhí)法起見，與城管業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的城建、工商、公安等上級職能部門，可對城管綜合執(zhí)法給予相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 （四）建立規(guī)范的公務(wù)合作制度 按照決策與執(zhí)行相對分離的原則，綜合執(zhí)法機構(gòu)主要承接職能部門的執(zhí)法職能和權(quán)限，與相關(guān)職能部門之間有著密不可分的工作關(guān)系。處理好綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系，需要在明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)和職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立起全面而規(guī)范的公務(wù)合作制度。主要包括：規(guī)劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等，加強相互之間的協(xié)調(diào)配合，及時解決共同面臨的問題。在現(xiàn)行法律中，上述制度只有零散規(guī)定。因此，建立部門間規(guī)