國際碳壁壘貿易規(guī)則與碳壁壘措施

1、國際碳壁壘貿易規(guī)則與碳壁壘措施現(xiàn)在的氣候變化是排放溫室氣體的負效應從未被適當?shù)赜嬋肴祟惿a和生活的成本，累積而致的?？梢哉f，氣候變化問題是由全球規(guī)模的市場失靈造成的1。由于溫室氣體的累積與人類的經濟生產活動密不可分，減排溫室氣體的措施也必然離不開對市場機制的利用，包括利用貿易措施。現(xiàn)在按照“巴厘路線圖”正進行的減排溫室氣體的國際談判進展非常緩慢，國際社會能否就減排溫室氣體達成一項普遍一致和廣泛參加的新協(xié)議還是未知數(shù)。如果不能達成各方都愿意接受的新的減排方案，那么那些采取了較大減排力度的國家在經濟上就面臨嚴重的壓力，與沒有采取減排措施或減排力度輕微的國家相比，它們的產品在貿易中的競爭力就會下降，

2、這可能導致采取了減排措施的國家運用貿易措施對不減排的國家進行競爭力調整的局面。為減排溫室氣體而采取的貿易限制措施，包括為抵消因減排措施不同而產生的競爭問題采取的貿易措施，是一種新型的貿易壁壘，可稱之為碳壁壘。顯然，緩解氣候變化需要付出代價，氣候變化談判的核心之一就是代價的國際分攤2。建立氣候友好的國際貿易規(guī)則，有利于控制代價并將其在國際范圍內公平地分攤，這符合國際社會減排溫室氣體的共同利益。但是，如果不能建立統(tǒng)一的代價分攤規(guī)則，國家就會設立各種碳壁壘，利用本國或本區(qū)域的市場力量分攤減排代價。這種國別的或者區(qū)域性的碳壁壘措施可能是符合國際貿易規(guī)則的，也可能并不符合。本文探討在現(xiàn)行的國際貿易規(guī)則下

3、，為減排溫室氣體可以有條件實施的國別的或區(qū)域的碳壁壘措施。一、5種主要的碳壁壘措施碳壁壘是指針對產品在生產、運輸、消費和處置環(huán)節(jié)產生的碳而設計和實施的影響產品貿易的規(guī)章和標準，如碳稅、邊境碳稅調整、碳標識和碳標準等等。如果國際社會在將來能夠達成一項各國廣泛參與的減排溫室氣體的協(xié)議，就減排溫室氣體的義務、履行義務的保障措施以及該減排協(xié)議與現(xiàn)行國際貿易協(xié)議的關系都做了安排，那么各國的貿易條件如果發(fā)生變化也是一種統(tǒng)一的變化。在這種貿易條件經協(xié)商一致發(fā)生改變的情況下，即使改變后的結果有差異（如對發(fā)展中國家的特殊待遇）也是大家都同意的，就基本不會產生不公平競爭問題，也就不需要針對競爭的調整措施。但這只是

4、一種理想狀態(tài)，將于2009年12月召開的哥本哈根氣候變化談判能否達成這樣的協(xié)議還是一個未知數(shù)，即使談判達成了一個協(xié)議，是否能解決各方所期待解決的所有問題也是未知的。在這種情況下，如何解決一些國家參加減排，而另一些國家不參加減排，或者采取的減排措施與其他國家不可比而產生的競爭問題成了各國關注的核心問題之一。一些國家已經開始設計矯正這些競爭問題的單邊措施，雖然這些單邊措施在將來不一定真的實施，但對這些單邊措施的設計和討論仍然具有現(xiàn)實意義，因為它們能夠使其他國家預見，如果它們不參加減排溫室氣體的全球安排，也未必能夠輕松地免費搭車（free ride），反而有可能使自己陷入更加復雜的貿易環(huán)境中。5種國

5、內措施可能構成與減排溫室氣體相關的壁壘措施：碳稅和邊境稅調整、碳減排證明、碳標識和碳標準、補貼、政府采購。（一）碳稅和邊境稅調整碳稅和邊境碳稅調整是歐盟和美國正在熱議的碳壁壘措施。碳稅就是對排放二氧化碳以及其他溫室氣體所征收的稅，其他溫室氣體指甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化合物、全氟化碳和六氟化硫。征收碳稅能夠提高能源使用成本，從而迫使使用者選擇能效更高的生產方法、技術、工藝和產品，降低排放。歐盟國家根據(jù)京都議定書承擔了第一期減排承諾，它們正在討論實施統(tǒng)一碳稅以彌補2005年1月實施的排放權貿易制度（Emission Trading System）的不足3。這樣它們的產業(yè)和產品相比于沒有承擔減排義務

6、的國家，如美國，在競爭上處于劣勢，為了矯正這種狀況，歐盟醞釀采取邊境稅調整措施，自2012年對來自非京都議定書締約國的工業(yè)產品征收二氧化碳排放稅。有類似計劃的還有美國。美國一直認為印度和中國也應該承擔減排溫室氣體的強制義務4，所以其在立法草案中就已經設計了針對印度和中國這樣的發(fā)展中大國的貿易措施，即可能對來自中國和印度的產品采取邊境稅調整措施。2009年7月4日，美國眾議院以219對212的微弱多數(shù)通過了一個 “限量及貿易（cap-and-trade）”法案，或稱Waxman-Markey法案，該法案要求美國的制造業(yè)到2020年將其排放的溫室氣體在2005年的基礎上削減17%，到2050年削減

7、83%，同時，對于來自沒有采取與美國可比的減排措施的國家的進口，將征收碳稅。這種對進口征收碳稅的措施是一種邊境稅調整措施，它的一個重要目的就是抵消沒有承擔減排義務的與美國的生產者競爭的外國生產者或者產品獲得的一種競爭優(yōu)勢。當碳稅與邊境稅調整措施聯(lián)合實施時，就可能產生與WTO規(guī)則的相符性問題。邊境稅調整措施通常會產生一定的域外效果，或者是改善了本國產品參與國際競爭的能力，或者是降低了外國產品在本國市場的競爭能力。也就是說，如果美國對中國出口到美國的產品采取了邊境稅調整措施，那么理論上講，那些向美國出口產品的中國生產者所負擔的減排溫室氣體的義務和美國的生產者是相同的，至少是可比的。但實際上，邊境稅

8、調整的幅度是非常難以計算的，特別是考慮到很多產品的生產跨越了國境，一個中國出口的產品可能包含著在日本或者歐盟等采取了減排措施國家制造的零部件，對于這樣的進口產品，要算出一個合理的收稅幅度絕非易事，進口國如果采取這樣的貿易措施，其管理成本也是非常高昂的。此外，邊境稅調整措施與WTO規(guī)則的相符性也是一個很復雜的問題5，這類措施并不能輕而易舉地通過WTO規(guī)則的檢驗。（二）碳減排證明征收碳稅雖然是經濟學家很推崇的市場化減排措施，但它產生的競爭問題卻不易解決。如上所述，針對這種競爭難題的邊境稅調整措施在實踐中將遇到非常復雜的技術問題。有鑒于此，國際電力工人兄弟會（International Brothe

9、rhood of Electrical Workers）和美國電力（American Electric Power）組織在2007年提出了一個建議(IBEW-AEP proposal)：針對美國的能源密集企業(yè)在遵守了美國的碳減排要求后可能遇到的國際競爭問題，美國應該要求：凡進口到美國的貨物，要么必須來自已經采取了與美國的限制和貿易（Cap-and-Trade）機制相當?shù)臏p排制度的國家，要么生產者必須獲得“碳補助（carbon allowance）”并且產品在進口時附隨這種碳補助證明，碳補助可以從排放權交易的國際市場購入6。這個建議提出后在美國受到很大的好評，現(xiàn)在已經被美國吸收到它的2007年美

10、國氣候安全法案（America's Climate Security Act of 2007）中，只是尚未正式生效。該項法案的上述規(guī)定僅適用于能源密集企業(yè)，如鋼鐵、鋁、水泥、玻璃和造紙等。另外，來自碳排放量占全球總排放量0.5%以下的國家的出口，將免于適用該法案。7 某一個國家是否采取了與美國可比的減排措施由美國總統(tǒng)進行評估。8 美國的企業(yè)將從2012年開始受該法案的約束，來自外國的進口將從2020年起正式適用該法案。不過，美國的企業(yè)希望政府能縮短該法案適用于外國進口的8年的過渡期，以減輕美國企業(yè)在短期內所面臨的不利的競爭局面。碳減排證明這一方案拋棄了在產品輸入時采取邊境措施（邊境稅調

11、整）的思路，轉而要求進口產品的生產企業(yè)在生產階段就解決它們的碳排放問題?？紤]到某些國家可能拒絕采取所謂的與美國可比的減排溫室氣體的制度，這一法案還提供了使那些來自“不承擔強制減排義務”國家的進口進入美國市場的途徑：即生產企業(yè)自愿購買碳補助，以表明它承擔了與美國的同類生產者可比的減排溫室氣體的義務。這樣它就可以取得相應的證明，從而將產品出口到美國。（三）碳標識碳標識披露產品在生產和消費過程中產生和將產生的溫室氣體排放，通過消費者的選擇和非政府組織的監(jiān)督機制影響生產者的行為，迫使生產者提供低排放的產品和服務。碳標識和碳標準作為碳壁壘措施均可有自愿和強制兩類。自愿性的標識和標準通常并不影響產品和服務

12、的市場準入，但通常會影響其銷售。自愿性碳標識除了由生產者自愿實施以外，還可以通過零售商的合同管理制度在私法的框架下實施。強制性的標識和標準一般都影響產品和服務的市場準入，并通過公法強制實施。強制實施方面力度較大的國家是英國。2008年11月英國已經批準了氣候變化法案（Climate Change Act 2008），使英國成為世界上首個將溫室氣體減排目標寫進法律的國家。按照該法律，英國本屆及下屆政府必須致力于削減二氧化碳以及其他溫室氣體的排放，到2050年達到減排80%溫室氣體的目標。另外，英國標準協(xié)會、節(jié)碳基金和英國環(huán)境、食品與農村事務部聯(lián)合發(fā)布了新標準PAS2050產品與服務生命周期溫室氣

13、體排放評估規(guī)范。該標準是用于計算產品和服務在整個生命周期內（從原材料的獲取，到生產、分銷、使用和廢棄后的處理）的溫室氣體排放量。其宗旨是幫助企業(yè)真正了解它們的產品對氣候變化的影響，尋找在產品設計、生產和供應等過程中降低溫室氣體排放的機會，最終開發(fā)出更小碳足跡的新產品，從而在應對氣候變化方面發(fā)揮更大的作用。美國、日本、韓國和澳大利亞也有在一些產品上實施碳標識的計劃。零售商在實施碳標識方面的行動也十分值得注意。它們通過采購合同要求供貨商披露碳排放情況并由零售商予以統(tǒng)一標注，或者按照零售商的計算標準進行標注，這種做法不但會影響其本國的供貨企業(yè)，而且會影響廣大的海外供貨企業(yè)，不論那些供貨企業(yè)的母國是否

14、參加的碳減排計劃。英國的大型連鎖超市Tesco率先在本國開展了貫穿整個零售供應鏈的碳減排計劃，力爭從原材料采集、制造到配送、零售、消費以及廢物棄置等整個產品生命周期的各個階段都減少碳排放，從而把企業(yè)自身的減排努力與整個供應鏈的減排集成起來，最大限度地擴大減排效果。美國的Timberland是第一個在美國店內產品貼上碳標識的企業(yè)。此外，沃爾瑪超市也制定了“負責任的采購”計劃，將要逐步披露其所售產品的碳排放情況，并逐步增加對低碳產品的采購。我們應該對其他國家，包括非政府組織所制定的碳標識的公正和客觀性予以密切關注。研究表明，在肯尼亞的天然條件下生產的鮮花，在空運到荷蘭之后，還比荷蘭暖棚里的鮮花少排

15、放1/3的二氧化碳9。這說明碳標識計劃并不一定總是不利于我國出口產品的銷售。為產品和服務設立國際性的統(tǒng)一的碳標準現(xiàn)在看來并無可能，但是在一個或一些國家或者一個區(qū)域之內設立統(tǒng)一的碳標準是可能的，如對特定種類的產品的排放限制。這里特別值得注意的是，為了防止只有部分國家采取減排措施而造成的碳泄露問題，即溫室氣體排放密集的企業(yè)從承擔了嚴格的減排義務的國家向沒有承擔減排義務的國家轉移，日本在八國集團內提議，為八國的能源密集型行業(yè)設立共同的最低技術標準10，如采取的最低技術，這樣可以防止這些企業(yè)為躲避減排義務向其他國家轉移，而發(fā)展中國家可以在自愿基礎上遵守這些技術標準。這初看起來只是行業(yè)標準，并不是產品和

16、服務的標準，但是，不可否認行業(yè)標準會影響產品。如果發(fā)達國家都采取了低碳的行業(yè)生產標準，其產品會更易被識別為低碳產品，在未來會更加有競爭力，從而間接地妨礙了發(fā)展中國家的工業(yè)發(fā)展和出口。（四）氣候友好型補貼國家為了實施自己的減排溫室氣體的義務，可以采取補貼措施，如英國打算補貼可再生能源的生產和公共交通11，這類補貼具有專向性，但仍然可以是符合WTO補貼協(xié)議第8條第2款（c）項規(guī)定的不可訴補貼，因為它們可以促進現(xiàn)有的設備和設施符合新的環(huán)境標準。根據(jù)WTO補貼協(xié)議的規(guī)定，國家在設計氣候友好型補貼時，只要這種補貼是    一次性的臨時措施；且  

17、0; 不超過所需費用的20%；并且    不包括替代和實施受援投資的費用；且    與公司計劃減少的溫室氣體排放有直接聯(lián)系而且成比例；且    能夠適應新設備和/或生產工藝的公司均可獲得。那么這項補貼就是不可訴補貼。所以即使不對WTO的補貼協(xié)議做任何修改，國家仍然可以找出能夠容納精心設計的氣候友好型補貼的空間。（五）氣候友好的政府采購政策由于政府采購是一個巨大的市場，國家可以利用政府采購政策來引導企業(yè)的生產。如果國家決定只采購能效高、能耗低的產品、或者加大對可再生能源的采購力度，這些政策都有利于引導企業(yè)采

18、納更加清潔的生產技術和工藝，產出排放更低的產品。WTO的政府采購協(xié)議并不禁止政府采納這樣的采購政策，所以，國家為應對氣候變化而增加對氣候友好產品的采購并不會導致違反WTO的政府采購規(guī)則。二、碳壁壘的正當性與合法性（一）正當性動用貿易政策工具作為減排溫室氣體的輔助措施雖然并不是一種理想的情況，但是，鑒于氣候變化給人類的生存帶來的巨大的潛在威脅，在很多國家，氣候變化早已不僅僅被當作一個環(huán)境問題，而成了一個安全問題。而且，我們已經錯過了防止氣候變暖的最佳時機，現(xiàn)在國際社會只有努力地減緩氣候變暖才能避免遭受無可挽回的生態(tài)災難。在應對這種被視為人類21世紀最嚴峻的挑戰(zhàn)時，限制貿易政策的使用是本末倒置的。

19、所以，使用貿易措施的正當性是不難證明的。（二）合法性1共同但有區(qū)別的責任發(fā)達國家對來自發(fā)展中國家的產品施加碳壁壘措施可能會引起發(fā)展中國家的嚴重不滿，除了那些政治上的紛爭以外，氣候變化框架公約所提到的所有國家的“共同但有區(qū)別的責任”是發(fā)展中國家為自己爭取權益的有力依據(jù)。然而，“共同但有區(qū)別的責任”在公約內的表述是非常模糊和寬泛的：“要求所有的國家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責任和各自的能力及社會和經濟條件，盡可能開展最廣泛的合作，并參與有效和適當?shù)膰H行動?！彪m然在京都議定書第一承諾期的安排中，這種“有區(qū)別的責任”被解釋成了發(fā)達國家承擔強制性的減排義務，發(fā)展中國家不承擔強制性的減排義務，但這并不意味著，

20、在第二承諾期中，“有區(qū)別的責任”不可以被解釋成發(fā)達國家承擔較大的責任，包括為發(fā)展中國家提供資金和技術，而發(fā)展中國家承擔較輕的責任。也很難據(jù)此從法律上指責發(fā)達國家的碳壁壘措施違反了其在“共同但有區(qū)別的責任”條款下的國際義務。2WTO協(xié)議 國家在制定減排溫室氣體的政策和法律時可以使用貿易措施，這一點國際社會是有共識的。但是這決不意味著具體到某一種貿易措施，其內容和實施方式的合法性都不受挑戰(zhàn)。1992年的氣候變化框架公約第3條第（5）款規(guī)定：“為應對氣候變化而采取的措施，包括單方面措施，不應當成為國際貿易上的任意或無理的歧視手段或者隱蔽的限制”。這表明，即使是為了減排溫室氣體而采取的正當?shù)馁Q易措施，

21、也必須符合國際貿易法規(guī)則，主要是WTO協(xié)議。減排溫室氣體的安排與WTO規(guī)則的關系是一個非常復雜的問題，限于篇幅，這里無法詳細討論，只能略舉兩個問題。一如減排溫室氣體的國際安排，如現(xiàn)行的京都議定書所管理的事項是否同時也受WTO規(guī)則的約束？例如排污權交易產生的“減排單位”（ Emission Reduction Unit）屬于“貨物”還是“服務”？二如減排溫室氣體的國際安排所授權成員采取的單邊減排措施的合法性問題。如京都議定書要求成員“根據(jù)本國情況執(zhí)行和或進一步制訂政策和措施，諸如：（i）增強本國經濟有關部門的能源效率；(iv）研究、促進、開發(fā)和增加使用新能源和可再生的能源、二氧化碳固定技術和有益

22、于環(huán)境的先進的創(chuàng)新技術； （v）逐漸減少或逐步消除所有造成溫室氣體排放部門違背公約目標的市場缺陷、財政激勵、稅收和關稅免除及補貼，并采用市場手段；”這些規(guī)定明確授權成員可以采取包括稅收、貿易在內的單邊的“市場手段”促進減排溫室氣體，確定哪些單邊措施是符合多邊安排的措施在未來會是一個經常需要討論的問題。從上面的論述可以看出，一方面，現(xiàn)有的WTO規(guī)則已經為減排溫室氣體政策的實施提供了一定的空間，如降低氣候友好型產品和服務的市場準入、碳標識的實施、給予新能源和新生產方法的補貼以及為促進減排而調整政府采購政策等；另一方面，國家擬議中的某些單邊措施與WTO規(guī)則有潛在的沖突。很多國家期待WTO規(guī)則能夠為容

23、納氣候減排政策和措施提供更多的空間，如與碳稅配套實施的邊境稅調整措施，又如在補貼上，“一次性的臨時補貼”等要求不能完全滿足國家刺激可再生能源發(fā)展的需求。如果國際社會能夠最終達成一份各國廣泛參加的減排溫室氣體的協(xié)議，那么各國就該協(xié)議與WTO協(xié)議之間的關系也可望達成共識，這樣就能夠很理想地解決減排溫室氣體的貿易措施的合法性問題。但是，如果將來國際社會不能就減排溫室氣體達成廣泛的共識，只有一部分，哪怕是一多半的國家參加了新的國際安排，但仍然有相當多的國家沒有參加，而其中包含了在國際貿易上占有一定值得注意的份額的國家，那么就很容易產生參加減排的國家對沒有參加減排的國家采取某種單邊的貿易措施以矯正競爭問

24、題的情況。如果各國采取的單邊措施種類不同，調整的力度不一，就會產生WTO總干事拉米所擔心的“意大利碗面”的效果12，也就是各種單邊措施錯綜復雜地穿插在一起，給進出口商造成非常難以應對的局面。三、結論 碳壁壘是在應對氣候變化的大背景下產生的一類新型的貿易措施，它的表現(xiàn)形式和實施的范圍、力度還正在討論和形成之中，因為未來的應對氣候變化的國際安排還沒有最終定下來，所以無論是區(qū)域的還是國別措施上也還有很多變數(shù)。但這類措施在未來逐步被使用是確定無疑的。即使現(xiàn)行的國際貿易規(guī)則沒有任何改變，碳壁壘措施仍然有比較多的生存空間，理論上它們可以被設計成符合WTO規(guī)則的貿易措施，而且在某些由承擔了強制性的減排義務的

25、國家構成的區(qū)域內，貿易規(guī)則可能會為這些碳壁壘提供更大的空間。此外，一些民間組織和實體，包括大型跨國公司和零售業(yè)巨頭，利用合同在私法框架下也可以實施一些碳壁壘措施，這在應對時就更加不易。所以，在碳壁壘逐漸形成的大局下，生產和服務業(yè)未雨綢繆，及早向著低碳方向轉型才是解決未來的競爭力問題的最根本之道（來源：第五屆中國貿易救濟與產業(yè)安全研究獎一等獎）1 Anita M. Halvorssen, “UNFCCC, The Kyoto Protocol, and The WTO Brewing Conflicts Or Are They Mutually Supportive?” 36 Denv. J.

26、Intl L. & Poly 371, 2008.2 Melendez-Ortiz and Mustapha Kamal Gueye, 氣候變化和貿易通往哥本哈根之路，黃震乾譯，International Center for Trade and Sustainable Development 出版，2008年5月，第2頁。 3 李偉、張希良、周劍、何健坤：關于碳稅問題的研究，稅務研究第3期, 2008。4 Press Release, 2001, White House Office of the Press Secretary, “President Bush Discusses Global Climate Change (June 11, 2001)”, available at . Last visit on 11 November 2008.5 邊永民：“環(huán)境稅和費的法律與國際貿易規(guī)則的協(xié)調”，國際商法論叢，2003年第5卷，第214-222頁。6 Robert Howse and Antonia Eliason, Domestic and International Strategies to Address Climate Change: An Overv