公共政策評估報告

1、一、政策： 重慶市人民政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見二、政策來源：重慶市人民政府辦公廳2010年7月 26日三、社會問題與社會目標： 社會政策：是以解決社會問題，促進社會安全，改善社會環(huán)境，增進社會福利為目的。經由國 家立法與行政手段，促進社會各階層均衡發(fā)展的一種途徑。社會正義、社會公正、社會協(xié)調、社會穩(wěn)定是社會政策的核心價值。 戶籍制度作為計劃經濟條件下人口管理的重要制度之一，曾經發(fā)揮了顯著的作用，但在人口流動日益頻繁的新形勢下，已經顯 示出阻礙人口自由流動、固化城鄉(xiāng)二元結構、制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等諸多不良影響。特別在 “十二五 ”時期城鄉(xiāng)結構實現(xiàn)根本性 轉變，政府大力推動公共服務均等化、

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的政策背景下，改革戶籍制度，加快實現(xiàn)以居住證為基礎的常住人口登 記管理制度，就成為順應社會發(fā)展的根本性措施。此外，解決城鄉(xiāng)地區(qū)差異需要在土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度等眾多 環(huán)節(jié)入手，加大改革和調整力度。 “十二五 ”時期應針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，協(xié)調各部門職責，研究制定一攬子解決方案，為我國 2020 年建設小康社會宏偉目標的實現(xiàn)打下堅實的基礎。四、措施手段： 結合全市主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，綜合考慮經濟發(fā)展、 自然環(huán)境、資源承載等因素，分階段推動人口向小 城鎮(zhèn)、區(qū)縣城、主城區(qū) 1000 平方公里區(qū)域內聚集，實現(xiàn)市域內戶籍合理轉移，逐步建立城鄉(xiāng)人口和資源要素自由流

3、動的制度體 系。20102011年，重點推進有條件的農民工及新生代轉為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農戶籍人口比重由目前的 29%上升到 37%，實現(xiàn)轉戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的合理布局。20122020年，通過系統(tǒng)的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉移 80萬90萬人，到 2020年新增城鎮(zhèn)居民 700萬人，非農戶籍人口比重提升至 60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民 1000 萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民 600 萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民 300 萬人，形成合理流動、權益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍

4、制度體系。（一）推動有條件的農民工及新生代戶籍轉移。225.6萬名在主城區(qū)務工經商 5年以上、遠郊區(qū)縣城 3年以上的農民工由所在區(qū)縣（自治縣）負責轉為城鎮(zhèn)居民，解決其社會保 障，處理好承包地、宅基地、林地權屬問題。66.7 萬名在市內就讀的本市農村籍大中專學生，入學時戶口遷入學校集體戶或就地轉為城鎮(zhèn)居民的，保留其個人征地補償收益 權，符合資助條件的繼續(xù)享受學費、生活費補助，畢業(yè)后納入公租房保障范圍。1.8 萬名新增退役的農村籍義務兵和服役期未滿 10 周年的士官自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，享受城鎮(zhèn)義務兵的安置政策，由所在區(qū)縣 （自治縣）負責組織實施。（二）妥善解決歷史遺留問題。32.9 萬名歷年已用地

5、未轉非人員，由所在區(qū)縣（自治縣）按市政府確定的有關原則辦理農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的相關手續(xù)，參 照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法建立養(yǎng)老保險。4.9 萬名未轉非大中型水利水電工程建設中的失地農村移民轉為城鎮(zhèn)居民，參照被征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法建立養(yǎng)老保險， 不再享受移民后期扶持政策。0.9 萬名城中村農村居民轉為城鎮(zhèn)居民后，按征地、拆遷相關政策予以安置補償，由所在區(qū)縣（自治縣）負責組織實施。6 萬名集中供養(yǎng)的農村五保對象自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，享受城鎮(zhèn)集中供養(yǎng)的“三無人員”待遇，由所在區(qū)縣（自治縣）負責組織 實施。（一）建立完善農村土地處置機制。 （二）建立住房保障機制。 （三）完善養(yǎng)老保險制度。

6、（四）健全醫(yī)療保險制度。 （五） 健全完善社會救助和福利服務保障機制。 （六）建立完善就業(yè)保障機制。 （七）建立完善培訓機制。 （八）建立完善城鄉(xiāng)教育保障 機制。（九）建立完善衛(wèi)生服務保障機制。 （十）完善計劃生育相關政策。五、理論透視：1 提高個人福祉，尤其是“不利群體”或“劣勢群體”的個人福祉2 解決社會問題，防止和控制社會問題，抗社會風險3 促進社會融合，構建互相依賴的社會關系和公民道德（熱愛、責任、義務）通過, 措施，實現(xiàn) , 目標，解決了 , 問題當前，現(xiàn)行戶籍制度已不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的需要，加快推進戶籍制度改革勢在必行，具有十分重要的意義。（一）有利于維護農民工合法權益，惠

7、及民生。戶籍差異影響了社會公平。推進戶籍制度改革，賦予有條件的農民工城鎮(zhèn)居民 身份，有利于實現(xiàn)同工同權，使農民工享受到與城市居民同等的公共服務待遇。（二）有利于促進城市人口集聚，加快城鎮(zhèn)化進程。我市城鎮(zhèn)戶籍人口比重較低，推進戶籍制度改革，有利于集聚城市人口， 形成城鄉(xiāng)一體的經濟社會發(fā)展格局。（三）有利于擴大內需，轉變經濟增長方式。進城農民工難以獲得城市戶籍，影響在城市的消費積極性。推進戶籍制度改革， 使農村居民進城后真正成為城市居民，有利于拉動消費，擴大內需，促進經濟增長方式轉變。（四）有利于促進城鄉(xiāng)要素流動，盤活城鄉(xiāng)資源。長期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使城鄉(xiāng)資源要素流動渠道不暢，成為城鄉(xiāng)經濟社 會

8、發(fā)展的瓶頸。推進戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)交流障礙，有利于加快農村承包地、宅基地和林地等資源流動，提升城鄉(xiāng)資源要 素價值。（五）有利于促進農村生產力提升，繁榮農村經濟。農村人多地少，生產方式粗放，資源利用效率低，制約了農村經濟的發(fā)展。 推進戶籍制度改革，引導有條件的農民工轉戶進城，有利于擴大農村人均耕地面積，提高農業(yè)生產集約化水平，推動農業(yè)產業(yè) 化，促進農民收入增長。六、政策解讀： 重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行） 已于 8 月 1 日正式實施。辦法放寬了 本市級農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的門檻，分主城區(qū)、遠郊區(qū)縣城、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)設置了更加寬松的準入條件。一、關于我市戶籍人口現(xiàn)

9、狀目前，我市人口直轄以來，我市常住人口城鎮(zhèn)化率從31%提高到 51.6%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅從 19.5%提高到 29%，二者差距從 11.5 個百分點擴大到 22.6 個百分點。這種狀況，充分反映出我市“大城市、大農村、大庫區(qū)、大山區(qū)”的特點，表明 城鄉(xiāng)二元構架并未實現(xiàn)本質轉變，現(xiàn)行戶籍制度已成為貫徹落實“314”戰(zhàn)略部署和推進城市化建設、構建和諧社會的瓶頸，是社會矛盾的焦點之一，改革和破解二元化戶籍制度迫在眉睫。二、關于重慶戶籍制度改革歷程 “九五”以來，我市戶籍管理制度進行過多次調整。以小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革為突破口，以“具有合法固定住所和穩(wěn)定 的職業(yè)或生活來源”為基本條件的“戶口準入

10、制”取代了“農轉非”指標控制，有效服務了我市經濟社會發(fā)展，促進了城鎮(zhèn)化 進程?！熬盼濉逼陂g（ 1996 年 2000年），保持了計劃經濟特征，以小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革為突破口，實施了一系列戶籍管理 制度改革。“十五”期間（ 2001 年 2005年），進一步推動戶籍管理制度改革，有條件放寬戶口遷移政策，下放了全部戶口審批 權?！笆晃濉币詠恚?2006 年至今），主要針對農村居民和農民工進城問題進行改革，放寬了本市籍農村居民和農民工遷移進城 的準入條件。盡管如此，我市人口二元化結構仍然突出，離城鄉(xiāng)一體化要求仍有較大差距，所以有必要開展進一步的戶籍制度 改革。三、關于農村居民轉戶實施辦法主要適用

11、對象 適用于本市籍農村居民轉為城鎮(zhèn)居民，對于其余戶口遷移、登記仍按原有規(guī)定執(zhí)行。四、關于農村居民轉戶總體思路 按照寬嚴有度、分級承接原則，適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，引導農村居民有序向城鎮(zhèn) 轉移。五、農村居民轉戶應具備的條件（一）主城 9 區(qū)。凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為城鎮(zhèn)居民。1購買商品住房；2務工經商五年以上，具有合法穩(wěn)定住所； 3投資興辦實業(yè)，三年累計納稅 10 萬元或一年納稅 5 萬元以上的，具有合法穩(wěn)定住所。（二）遠郊 31 區(qū)縣城。凡具備下列條件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登記為城鎮(zhèn)居民。 1購買

12、商品住房；2務工經商三年以上，具有合法穩(wěn)定住所； 3投資興辦實業(yè)，三年累計納稅 5萬元或一年納稅 2 萬元以上，具有合法穩(wěn)定住所。（三）其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民本著自愿原則，可就近就地登記為城鎮(zhèn)居民。（四）其他規(guī)定。凡具備下列條件之一，可登記為城鎮(zhèn)居民。1農村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女；2農村籍成年子女自愿投靠城鎮(zhèn)身邊無子女的年老父母；3本市高等學校、中職技校學生，可遷入學校集體戶或就地轉為城鎮(zhèn)居民；4優(yōu)秀農民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母；5農村籍五保對象；6農村籍義務兵和服役期未滿 10 周年的士官退役。六、關于農村居民轉為城鎮(zhèn)居民應提交的材料（一）必備材料。1

13、入戶申請書。2本人及隨遷人員的戶口簿、居民身份證。（二）其他證明材料。1務工經商證明；2住房證明；3結婚證及親屬關系證明；4被投靠人員戶口簿；5納稅額度證明；6就學證明；7優(yōu)秀農民工證明；8農村集中供養(yǎng)五保對象證明；9農村退役士兵證明；10其他需要提供的證明材料。七、關于辦法與原轉戶政策的區(qū)別（一）農村居民轉戶政策的創(chuàng)新點。一是允許在主城區(qū)務工經商 5年以上、在遠郊區(qū)縣城務工經商 3 年以上、具有合法穩(wěn) 定住所的農民工轉戶，為多年在城鎮(zhèn)務工經商而沒有能力購房的農民工轉戶進城創(chuàng)造了條件。二是允許本市籍農村居民就地轉 為城鎮(zhèn)居民，完全打開了農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的通道。三是允許農村成年子女投靠到城鎮(zhèn)

14、身邊無子女的年老父母處落城鎮(zhèn)居 民戶。四是允許農村五保戶自愿轉為城鎮(zhèn)居民，轉戶后可按城鎮(zhèn)“三無”對象予以生活保障，提高社會救助水平。五是允許新 增退役農村士兵自愿轉為城鎮(zhèn)居民，轉戶后可享受城鎮(zhèn)義務兵的安置政策。（二）關于農村居民轉戶放寬的準入條件。一是放寬購房入戶條件，取消了文化程度和購房面積的限制；二是降低投資興 辦實業(yè)入戶條件，將納稅額度降低了 50%。三是放寬三投靠人員自愿轉為城鎮(zhèn)居民的條件，對未成年子女投靠父母、夫妻投靠、 父母投靠子女自愿轉為城鎮(zhèn)居民的，取消了結婚時間和年齡限制，充分體現(xiàn)了以人為本的原則。八、關于合法穩(wěn)定住所 原來戶口準入條件一直設定的是合法固定住所，主要指擁有自己合

15、法產權的房屋，這一政策限制了很多多年在城鎮(zhèn)務工經 商但沒有能力購房的農民工在城鎮(zhèn)落戶。因此，本次戶籍制度改革我們把合法固定住所調整為合法穩(wěn)定住所，將擁有產權的房 屋、公租房、租賃私房、單位集體宿舍、親屬住所等都視為合法穩(wěn)定住所，在主城區(qū)務工經商 5 年以上、區(qū)縣城 3 年以上的農 民工可向合法穩(wěn)定住所地派出所提出轉戶申請。九、關于農村居民轉戶流程符合條件的農村居民應向入戶地派出所農轉城窗口提出書面轉戶申請，并提交相關證明材料，公安派出所在受理之日起 7 個工作日內完成審批，并通知農村居民到入戶地派出所農轉城窗口辦理轉戶手續(xù)。十、關于咨詢方式 農村居民可以到當?shù)毓才沙鏊魅艏贫雀母镛D城鎮(zhèn)居

16、民一次清服務袋（袋內裝有辦法 、轉戶流程圖、辦理指南、 轉戶申請表及案例） ，也可以向當?shù)毓卜帧⒖h局的戶政部門咨詢，還可以通過網址 進行咨詢。七、自己評價： 推進戶籍制度改革，是縮小城鄉(xiāng)差異、加快城市化進程的重要途徑，是貫徹落實黨中央國務院重要決策的 需要；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗率先突破的需要；是提高城市化水平促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展的需要；是根本改變城鄉(xiāng)一元化戶 籍管理體制的需要。重慶市戶籍制度改革有利于促進城市人口集聚，加快城市化進程；有利于維護農民工合法權利，實現(xiàn)同工同權；有利于擴 大內需，轉變經濟發(fā)展方式；有利于促進城鄉(xiāng)要素流動，盤活城鄉(xiāng)資源；有利于提高農業(yè)生產集約化水平，推動農業(yè)產業(yè)化

17、。 它按照統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配套、促進發(fā)展的原則，全面推進。以解決有條件農民工及新生代轉戶進程為突破口。因為重慶是“農民工輸出大市、就業(yè)大市” ，在市內務工的農民工已成 為城市建設發(fā)展不可或缺的產業(yè)工人，在城市的就業(yè)、住房、社會保障等方面有較好基礎，已初步具備城市生活條件。尤其是 新生代農民工，接受新事物的能力較強，生活習慣和生活方式已與城市接軌，對子女在城市就學的訴求強烈，融入城市生活沒 有大的障礙。重慶對農民轉戶進城設計了“ 3+5”政策體系。 “3 年過渡”是指對農村居民轉戶后承包地、宅基地的處置，設定了3 年過渡期，允許轉戶農民最長 3 年內繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用

18、權及收益權。 “ 5 項納入”是指農村居民轉戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉戶進城后“五件衣服” 一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，真正體現(xiàn)“勞有所得、老有所養(yǎng)、住有所居、學有所教、病有所醫(yī)” 。農村居民轉戶后有八大好處： （一）轉戶居民退出承包地，可以按照本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益標準得到相應補償。 （二）退出宅基地使用權和農房的，將獲得 3 筆補償資金。一是參照同時期區(qū)縣（自治縣）征地政策對農村住房及其構附 著物給予的一次性補償。二是參照地票價款政策給予的一次性宅基地使用權補償。三是參照地票價款政策給予的一次性購房補 助。（三）在住房方面，可

19、申請公租房居住，條件成熟時，還可以登記為購買。同時，鼓勵轉戶居民購買普通商品房，符合條 件的可納入廉租住房保障。（四）在養(yǎng)老方面，農轉非人員可參加三類養(yǎng)老保險：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、征地農轉非人員養(yǎng)老保險。 參加征地農轉非人員養(yǎng)老保險，到年齡后可領取每月至少 500 元養(yǎng)老金。（五）在醫(yī)療方面，可自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險或城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險，享受相應醫(yī)療保障。（六）在教育方面，轉戶居民子女可按照就近入學的原則就讀城市學校，享受與現(xiàn)有城鎮(zhèn)學生的同等待遇。 本市籍和農轉 非的初高中畢業(yè)生就讀本市中等職業(yè)學校的，可給予定額生活補貼，生活困難的給予定額學費補貼。（七）在就業(yè)方面

20、，勞動年齡段的轉戶居民可以享受免費技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，自主創(chuàng)業(yè)可以享受城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策，就 業(yè)困難人員還可以享受 “一對一 ”的就業(yè)幫扶，以及公益性崗位的托底安置政策。（八）在社會救助方面，符合條件的困難家庭，可按規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇。 農村居民轉戶退出其宅基地，有三大好處： 1u;G）n%h!l%y2eb 農村居民轉戶退出宅基地及建（構）筑物，可獲得參照征地政策規(guī)定的農房及構（附）著物給予一次性補償，并以及購 房補助。 ;d%J;C4?&v 具備條件的區(qū)縣 （自治縣） 人民政府可在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內統(tǒng)一規(guī)劃建設轉戶居民集中居住點。 轉戶居民可按區(qū)縣 （自治縣） 的規(guī)定申請購買。

21、 符合城鎮(zhèn)保障性住房準入條件的轉戶農村居民，轉戶進城后可納入保障性住房的保障范圍。 農村居民登記為城鎮(zhèn)居民后，可以與城鎮(zhèn)居民同等參加社會保險，同等享受社會保險（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險）及最低生活保障待遇。農村居民登記為城鎮(zhèn)居民后，可享受以下一系列就業(yè)幫扶政策： /F.:D 納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務和政策扶持范圍，平等享受社保補貼、崗位補貼、培訓補貼、小額貸款及貼息等一系列“含金量”較 高的幫扶政策。 /K#w-N!y2G$x 對有一技之長的，通過開展職業(yè)指導和職業(yè)介紹，提供有針對性的就業(yè)信息，幫助其通過市場競爭實現(xiàn)就業(yè)。 對就業(yè)困難人員，作為就業(yè)援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發(fā)公益性

22、崗位予以托底安置。 鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)。提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓、項目推薦、開業(yè)指導、小額擔保貸款、跟蹤服務等創(chuàng)業(yè)扶持，幫助其通 過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)。 （K/政府部門在加強轉戶人員教育培訓，提高其就業(yè)能力方面有以下措施： 本市農村籍和農轉非的初高中畢業(yè)生，凡沒有升入高等院校的，可就讀本市中等職業(yè)學校并給予定額生活補貼，生活困 難的給予定額學費補貼。 ;A1z:l+P:s5_ 對其他就 業(yè)年齡段 的轉戶人 員，根 據(jù)市場需 求，以訂 單培訓 為主，加 強轉移培 訓，提高 其轉移 就業(yè)能力。 r+1u*M!x6s,u$b!I9V 對企業(yè)新招用的轉戶人員，開展針對性強的崗前培訓，使其盡快上崗和穩(wěn)定就業(yè)。$X

23、/M81e9E.s$h.P 轉戶人員參加轉移培訓和崗前培訓，可按規(guī)定享受培訓補貼，初次參加職業(yè)技能鑒定和專項職業(yè)能力考核的費用，給予全額補助。 ;_5R1g*p已轉戶的大中專學生，畢業(yè)后可以享受以下政策： 納入城鎮(zhèn)就業(yè)扶持政策范圍； (?7)J9T*z*ch 提供就業(yè)服務，強化職業(yè)指導，搭建大中專畢業(yè)生與用人單位的對接平臺； 引導農村籍和農轉非的中職畢業(yè)生到基層、工業(yè)園區(qū)、中小企業(yè)等實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；*6g1o/c-E 提供政策咨詢、 創(chuàng)業(yè)培訓、項目推薦、開業(yè)指導、 小額擔保貸款、 跟蹤服務等創(chuàng)業(yè)扶持， 幫助其通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)。 6#v/d它 按照科學發(fā)展觀的總體要求，以推動符合條件的農民工特別是

24、新生代農民工轉戶進城為突破口，引導農村居民向城鎮(zhèn)有序轉 移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)差異，消除農民向城鎮(zhèn)轉移的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)資源要素合理流動，最終形成科學有序 的人口城鎮(zhèn)化機制，全面促進“五個重慶”和內陸開放高地建設，全面助推城市和農村經濟社會協(xié)調發(fā)展，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革 發(fā)展和構建和諧社會的有效途徑。推進農民工戶籍制度改革，形成科學有序的轉戶常態(tài)機制民生十條”共富十二條”均對戶改提出了目標和要求。目前，該項工作正在有序推進。截至 2011 年12 月31 日，全市累計 “農轉城”321萬人，平均每天轉戶 6000 多人。據(jù)市戶改辦有關負責人昨日透露，經過一年多的探索，我市已形成科學有序

25、的人口城鎮(zhèn)化機制，從今年開始，農民工戶籍 制度改革工作將轉入常態(tài)化。天天生活在這個城市，心卻感覺距離很遠。在城市工作了二十多年，身份卻還是 “農民工 ”，戶籍問題曾是渝中區(qū)轉戶居民陳 剛心中的痛。重慶在全國率先啟動的農民工戶籍制度改革，放寬了落戶門檻，向他這樣的“有條件的農民工 ”敞開了城市的大門。于是，他帶著尊嚴實現(xiàn)了真正的 “進城”。同陳剛一樣，在過去的一年多，有 300 多萬重慶農民的身份發(fā)生了改變：他們成了 “新市民 ”，成了真正的 “城里人”。戶改打開了農民進城之門“寧要城里一張床，不要農村一間房 ”多年前，跳出 “農門”變身城里人，曾是好幾代農村人的夢想。對于農民來說，在城里掙錢的

26、機會更多，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育條件更好城鄉(xiāng)二元結構帶來的不單單是戶口簿上城鎮(zhèn)居民”與“農村居民 ”的字面差異，更有附著在戶籍上的不合理的公共產品的分配。在重慶，這一切從 2010 年開始悄然改變。當年 8 月，我市在全國率先啟動大規(guī)模的戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)入戶條件，為 農村人轉戶進城大開方便之門。申報兩三天領到新戶口簿在大坪做生意的陳剛，離開老家合川已有 20 多年。他在城里買了房，一直想把自己和孩子的戶口遷進城，由于種種限制， 他一直沒能圓夢。戶籍改革政策一出臺，他迫不及待地辦了轉戶手續(xù)，有幸成為了全市“轉戶第一人 ”。從交申報材料到領取新的戶口簿，陳剛只用了短短兩三天，夙愿就實現(xiàn)了。除了戶

27、改帶來的這次夢寐以求的機會，讓陳剛 和眾多轉戶居民欣喜的是，政府并不強制要求他們退出農村的房屋和土地?！昂鸵酝母母镒畲蟮牟煌牵覀儾灰?,土地換戶籍 ?，而是以穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入為前提?！笔邪l(fā)改委副主任徐強昨日說，戶改一年多來，全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率已提高至 37.8% ，沒有出現(xiàn)一起強迫農民退地的事件?！耙晦D戶感覺負擔輕多了 ”今年 30 歲的榮昌人劉健去年為全家辦理了轉戶手續(xù)，女兒不繳擇校費就可以就近入學。“好處還不止這些。 ”劉健退掉了老家的房屋和宅基地，一下子領到了 6.67 萬元補償款。 “一轉戶，我感覺身上的負擔輕多了。 ”劉健說。轉戶后農村權益可保留，進城還可以享受城市居民所享

28、有的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等 “五件衣服 ”，有這樣的 “便宜事 ”，轉戶的農 民自然高興。據(jù)了解，全市目前已有 188 萬余名轉戶居民參加了各類養(yǎng)老保險，有 251.7 萬人參加了各類醫(yī)療保險，有 3.14 萬 余戶轉戶居民和農民工成功申請到公租房。三件衣服 ”和城市就業(yè)、農民轉戶后，具體好處在什么地方？李有忠掰著指頭數(shù)有八大好處：擁有農村承包地、宅基地、林地 社保、住房、教育、醫(yī)療 “五件衣服 ”。除了這“八件衣服 ”，還有一些捆綁在城市戶口上的好處。已享受城鎮(zhèn)職工保障的李有忠舉了個例子：如果你是城市職工，交養(yǎng)老保險的話，單位要幫你交一個月基本工資的20%；如果你是農民工呢？一般單位只交12%，

29、一年下來就少了上千元養(yǎng)老金。在醫(yī)療保險方面，城市職工也比農民工一年要少八九百元。李有忠說，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等加在一起，捆綁在城市戶口上的利益，與普通農民相比，10 年會有 35 萬元的差距。據(jù)了解，李有忠所在的單位很支持農民工轉戶，還專門出臺了鼓勵政策。目前他已帶動10 多個工友把戶口轉到了城里。人民網： 重慶的做法態(tài)度上是積極的，方向是可取的，因為土地需要提高利用率，城市需要適度地擴大。光明日報： 轉戶的農民可以不退地，仍享受著附著在土地上的各項政策，轉戶后，農民還能獲得城市的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教 育、住房等保障。重慶在戶籍制度改革方面作出了有益的探索。改革改善了城鄉(xiāng)資源配置，縮小了城鄉(xiāng)、

30、區(qū)域、貧富三個差距，這是真正的民生工程，民心工程！ 戶籍制度改革本身并不復雜，復雜的是由此形成的利益分配格局。據(jù)調查，與戶籍掛鉤的個人權利有 20 多項，涉及政治、 就業(yè)、教育、社會保障、計劃生育、義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償?shù)雀鱾€方面。戶籍制度改革意味著戶 口與利益分配脫鉤，以及一種全新的社會保障和公共服務體系的建立。目前正在進行的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障領域的改 革，就是戶籍制度改革的有機組成部分。重慶作為國家確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，從 2010 年 8 月開始，以解 決農民工和在校大學生城鎮(zhèn)戶口為突破口，全面啟動“農轉城”的戶籍制度改革，力爭到 2020 年

31、全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60以上。這意味著，在 10 年內，將有 1000 萬農民工和大學生農轉城成為“市民” 。 這為農民進城大大降低了門檻，能有力 推動城鎮(zhèn)化的進程，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有了新的載體。一石激起千層浪，重慶的戶改引起了眾人矚目。戶籍制度改革，終極目標就是消除城鄉(xiāng)戶籍差異，實現(xiàn)所有居民享有均衡的社 會保障、分享社會經濟發(fā)展帶來的公共服務資源，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展題中應有之義。由于戶籍制度在我國根深蒂固，也由于近 幾年農村有了飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的優(yōu)惠政策使農民的生活水平大幅度提高，國家也更加重視農業(yè)的戰(zhàn)略地位，可是，這 樣的一件大好事，在實踐中，對“農轉城”的認識及轉戶工作的操作，出現(xiàn)

32、了一些認識上的偏差，有的說這是新的“圈地運動” 也有的說這是政府看中了農民手中的土地等，為此，重慶市委市政府為“農轉城”的農民工和大學生制定了一系列配套的優(yōu)惠 政策，首先以自愿為基礎，同時又設置了合理的職業(yè)、收入、住房等門檻，以已經在城市多年打工、有固定收入、又購置了住 房的農民為重點，引導他們有序向城鎮(zhèn)流動，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展。三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，好事辦好認知高改革開放 30 多來的劇烈社會變遷，轉型期內城鄉(xiāng)之間的矛盾和社會問題大量涌 現(xiàn)，城鄉(xiāng)相互制約、難以突破，利益失衡、難以調節(jié)，遺留問題、難以治愈，城鄉(xiāng)二元行政管理體制的弊端更加凸顯。理論界 認識到，就農村問題解決農村問題，沒有出路，就城市問題

33、解決城市問題，同樣沒有出路，必須走統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路，使城鎮(zhèn) 和鄉(xiāng)村在協(xié)同共治與良性互動中共同邁向現(xiàn)代化。重慶這次進行的戶籍制度改革有它的鮮明特點，首先突破了“農業(yè)戶口轉為城市戶口”的簡單做法，而是配套設計了一系列 的優(yōu)惠政策，以保證“農轉城”工作平穩(wěn)進行。農民轉戶進城，不僅僅是身份的轉變，更重要的是可享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的 社會保障。從市委市政府到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展了大規(guī)模的宣傳，好政策要讓每個農民家庭、每個城市打工的農民工、每個重慶人 都領會精神，真正做到家喻戶曉、人人明白。農民轉為城鎮(zhèn)戶口后，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社保等方面與城市人口一樣， 統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)的保障體系，真正實現(xiàn)和諧社會、小康社

34、會要達到的目標“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所 居”。重慶的這次戶籍改革是在農村土地流轉之后的又一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措，真正開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“破冰”之旅，戶 籍制度改革使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作有了實質性進展，把戶籍制度改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗的“抓手” ，對農民轉戶進城設計 了一套完整的政策體系，配套設計了社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接， 保證農民轉戶的平穩(wěn)過渡。戶籍改革是一個大好事，實踐中還有一些不同認識，這是可以理解的，只要牢牢把握住幾個基本的 立足點，即：統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配套、促進發(fā)展，其中最核心的就是要把

35、握自愿有償，充分尊重農民轉城 意愿。好事辦好，把戶籍制度改革作為一項重大民生工程來抓，這是重慶市政府的既定方針?？傮w來看，轉戶居民退出了農村 的土地和房屋，換取了城市的教育、就業(yè)、住房、社保、醫(yī)療服務，在生活成本并未大幅提高的情況下，伴隨著落實民生力度 的加大，人民的幸福感是會增強的。在這背后是國民待遇的公平公正，這也是改革的成功之處，它要從根本上剝離附著在戶籍 背后的政治、經濟和文化功能，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措， “戶籍堅冰”開始消融，重慶這座統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套發(fā)展的直轄市將會乘風破浪、直掛云帆！三、重慶市戶籍制度改革新舉措的思考2010年 8月，重慶市以解決農民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開始

36、全面啟動戶籍制度改革，目標是在10年內讓 1 000萬農民轉戶進城，到 2020年要讓全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到 60以上。重慶的戶籍改 革，嘗試通過建立轉戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農民合法權益。 同時，農民轉戶后將就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療納人城鎮(zhèn)保障體系，實現(xiàn)轉戶進城后一步到位。 據(jù)統(tǒng)計，重慶現(xiàn)有 700多萬農民工， 400多萬在沿海打工， 300多萬在重慶市。其構成是，在重慶工 作 10年以上的有 120萬民工，加上其老人小孩，計 180萬；重慶農轉非的大約 40萬；還有 70萬中專生。 重慶直轄初期，戶籍城市化率是 25，常住人口城市化率是 28，差

37、3個百分點。 2010年，重慶常住人 口的城市化率從 28達到了 50，但是戶籍人口的城市化率只有 27。所以，重慶這個大規(guī)模的戶籍 改革其實是還歷史舊賬，即把具備條件、已經在城市工作生活多年的民工和學生轉過來。 （ 一） 規(guī)避法律的做法 為了順利推進戶籍改革，鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房，重慶設計 了一些創(chuàng)新性的政策：一是農民在轉戶后有三年的過渡期，在過渡期內仍享受各項土地收益。二是過渡 期結束后的退出也不是剝奪性的，而是有償退出。重慶市政府辦公廳此間下發(fā)的關于推進重慶市戶 籍制度改革有關問題的通知中提到，農民轉戶后退出土地，在中華人民共和國農村土地承包法中有 明確規(guī)定。當?shù)剞D戶進入城鎮(zhèn)的農民。在可以保留宅基地、承包地的三年過渡期結束后，可繼續(xù)按照依 法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地。 我國現(xiàn)行農村土地承包法第二十六條第三款規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為 非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和 草地?！绷⒎ǚǖ诹龡l