探析公路監(jiān)理中存在的問題及改變的對(duì)策

1、探析公路監(jiān)理中存在的問題及改變的對(duì)策公路工程施工監(jiān)理制度是以國(guó)際通用FIDIC 土木工程合同為基礎(chǔ)。建立起建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位三方相互制約的管理模式。這種模式 適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。 適應(yīng)了企業(yè)為主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，與國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)作法相比較，一是參建各方的責(zé)權(quán)利更為合理、明確，有利于建設(shè)各方 增強(qiáng)合同意識(shí)，提高管理水平；二是突破了建設(shè)單位自編、自導(dǎo)、自演”的小生產(chǎn)管理方式的局限，有利于積累經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目管理向?qū)I(yè)化、 社會(huì)化方式轉(zhuǎn)變。經(jīng)過不斷的努力。公路工程施工監(jiān)理工作已取得了初步 的成效。由于工程監(jiān)理制度的引入， 開始在制度上建立起一種比較科學(xué)的 制約機(jī)制，工程管理逐步從單純依靠行

2、政手段向信合同守程序、講科學(xué)的依法管理的方向過渡。由各方面技術(shù)人員組成相對(duì)穩(wěn)定的監(jiān)理工程師隊(duì) 伍，也逐步成長(zhǎng)壯大，發(fā)揮著日益不可缺少的重要作用。近幾年我國(guó)公路 工程尤其是高等級(jí)公路工程質(zhì)量的不斷提高，就充分說明了這一點(diǎn)。經(jīng)過近二十年的探索與發(fā)展，公路工程施工監(jiān)理制度為我國(guó)公路建設(shè)事業(yè)的發(fā) 展發(fā)揮了舉足輕重的作用，監(jiān)理單位也取得了令人矚目的成績(jī)。然而，隨 著公路建設(shè)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。公路工程施工監(jiān)理卻出現(xiàn)了道路越走越窄”的局面。監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員素質(zhì)呈現(xiàn)逐步下滑的趨勢(shì)，究其原因主 要有以下幾個(gè)方面：1. 工程監(jiān)理僅限于施工階段業(yè)主為了招投標(biāo)保密及其他原因，一般不讓監(jiān)理單位參與施工招投 標(biāo)工作，從

3、而限制了監(jiān)理工程師的權(quán)利及對(duì)本項(xiàng)目的了解。由于監(jiān)理單位未能參與施工招標(biāo)，施工監(jiān)理對(duì)承包人的能力及素質(zhì)缺乏了解，也不能向業(yè)主提出相應(yīng)的建議，當(dāng)遇到素質(zhì)差的承包或分包隊(duì)伍時(shí)便難以處理2. 工程監(jiān)理的取費(fèi)和人員素質(zhì)都嚴(yán)重偏低工程監(jiān)理制度自實(shí)施以來。取費(fèi)一直呈下降趨勢(shì)。低價(jià)競(jìng)標(biāo)更加壓 低了工程監(jiān)理取費(fèi)。有的工程監(jiān)理費(fèi)還未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)取費(fèi)的三分之一。過低的監(jiān)理費(fèi)對(duì)工程監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高造成了極為不良 的影響。很少有高學(xué)歷高職稱、高水平、復(fù)合型人才愿意加入工程監(jiān)理行 業(yè)。即使愿意從事監(jiān)理工作的專業(yè)人員 ，監(jiān)理單位也無(wú)力常年聘用。只能 按照 鐘點(diǎn)工”式。有項(xiàng)目時(shí)才招聘來工作。沒項(xiàng)目時(shí)只有解聘。監(jiān)

4、理人員 的職責(zé)寬泛模糊且報(bào)酬偏低。具有較高的責(zé)任心、業(yè)務(wù)水平、協(xié)調(diào)能力以 及管理經(jīng)驗(yàn)的人員十分匱乏。導(dǎo)致專業(yè)監(jiān)理人員的數(shù)量和質(zhì)量不能滿足監(jiān) 理工作需要。由于合格的監(jiān)理人員嚴(yán)重不足。 各監(jiān)理單位只有大量聘用非 工程專業(yè)人員充當(dāng)監(jiān)理人員，業(yè)主單位則不斷地降低工程監(jiān)理費(fèi)。整個(gè)監(jiān)理行業(yè)也進(jìn)入了監(jiān)理單位取費(fèi)低、監(jiān)理人員素質(zhì)差的惡性循環(huán)。3. 監(jiān)理工程師權(quán)利小，地位不高FIDIC條款規(guī)定監(jiān)理工程師的工作內(nèi)容是 ”三控制：即進(jìn)度、質(zhì)量、 費(fèi)用的控制。目前我們實(shí)施的監(jiān)理制度主要側(cè)重于質(zhì)量監(jiān)理，業(yè)主在合同管理中往往會(huì)設(shè)置專用條件對(duì)監(jiān)理工程師的權(quán)利進(jìn)行限制，特別是進(jìn)度和費(fèi)用控制，監(jiān)理工程師在這兩方面的權(quán)利十分小，

5、甚至沒有，這大大削弱 了監(jiān)理工程師的職能和積極性，同時(shí)也增加了業(yè)主本身管理難度，造成業(yè)主管理人員龐大，管理費(fèi)用嚴(yán)重超概算。當(dāng)然，在當(dāng)前公路大發(fā)展，而一 些施工隊(duì)伍素質(zhì)較低的情況之下強(qiáng)化管理是必要的。但是，進(jìn)度、質(zhì)量和 費(fèi)用三項(xiàng)控制是相輔相成的整體措施，只強(qiáng)調(diào)或完全偏重質(zhì)量控制， 必然削弱質(zhì)量控制的本身，達(dá)不到預(yù)期效果。4. 施工監(jiān)理機(jī)構(gòu)層次多，基層監(jiān)理人員權(quán)利小目前，在實(shí)際施工中，監(jiān)理機(jī)構(gòu)一般分為二級(jí)管理，即設(shè)置總監(jiān)辦 和高級(jí)駐地監(jiān)理辦公室（駐地辦），總監(jiān)辦和駐地辦均設(shè)置有比較完善的 機(jī)構(gòu)（工程部、計(jì)劃合同部、測(cè)量組等）。由于公路工程的特殊性，總監(jiān) 辦一般設(shè)置在交通、通訊較發(fā)達(dá)的地區(qū)，駐地辦則

6、靠近工地現(xiàn)場(chǎng)，交通、 通訊較為不便，日常的信息交流速度較緩慢， 而且基層監(jiān)理人員的權(quán)限比 較小，事事需要上報(bào)、請(qǐng)示，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。針對(duì)上述問題，作者認(rèn)為主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理工作的 建設(shè)和引導(dǎo)，從而提高監(jiān)理行業(yè)的整體水平：4.1保證建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定合理取費(fèi)。首先，這是建設(shè)工程監(jiān)理企業(yè)生存和發(fā)展的前提。為適應(yīng)建立社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求， 政府相關(guān)主管部門建立健全建設(shè)工程監(jiān)理與咨 詢服務(wù)收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)體系。建設(shè)工程監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià) 的原則，有利于提高工程監(jiān)理與咨詢服務(wù)的質(zhì)量水平。充分考慮監(jiān)理與咨詢服務(wù)市場(chǎng)供求和競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，賦予雙方在價(jià)

7、格形成方 面相應(yīng)的決策權(quán)。從法規(guī)要求為規(guī)范建設(shè)監(jiān)理企業(yè)的運(yùn)作，建設(shè)單位選擇監(jiān)理單位的重點(diǎn)應(yīng)放在監(jiān)理單位的監(jiān)理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)上，而不應(yīng)放在工程監(jiān)理費(fèi)的高低上。 工程監(jiān)理費(fèi)僅是工程投資微小的一部分，它對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)的影響是微不足道的，而監(jiān)理的能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)卻是至關(guān)重要的方面，它會(huì)直接影響工程項(xiàng)目建設(shè)的好壞。所以，建設(shè)單 位應(yīng)滿足合理工程監(jiān)理費(fèi)， 此前提下工程監(jiān)理企業(yè)自身強(qiáng)化監(jiān)理能力、服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，以保證工程項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到業(yè)主滿意，這是根本。其次，建設(shè)項(xiàng)目投資增加，工程監(jiān)理內(nèi)容增加，建設(shè)工程監(jiān)理費(fèi)用應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。工程監(jiān)理合同一經(jīng)簽訂，監(jiān)理費(fèi)再往上調(diào)時(shí)很困難， 然而， 簽訂工程監(jiān)理合同

8、時(shí)，往往是暫估，最終工程結(jié)算，都突破暫估數(shù)，最少 在20 %以上。而且工程監(jiān)理的內(nèi)容也比委托時(shí)增加，但監(jiān)理費(fèi)卻調(diào)不上 去，工程監(jiān)理單位付出了有償技術(shù)服務(wù)，卻沒有得到相應(yīng)的有償回報(bào)。建 議工程監(jiān)理企業(yè)在簽訂工程監(jiān)理合同時(shí)加強(qiáng)自我法律保護(hù)意識(shí)，對(duì)涉及工程監(jiān)理范圍、監(jiān)理取費(fèi)計(jì)算方法、監(jiān)理費(fèi)用調(diào)整辦法等條款要予以明確約 定，從而避免不必要的爭(zhēng)議。工程監(jiān)理范圍增加，投資突破合同簽訂的暫 估數(shù)，監(jiān)理費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)監(jiān)理合同專用條款的約定按實(shí)際情況做適時(shí)調(diào)整。4.2正確處理監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系。由于涉及的單位較多，監(jiān)理法規(guī)不健全，行政干預(yù)，施工等單位對(duì)監(jiān) 理認(rèn)識(shí)的膚淺，監(jiān)理隊(duì)伍參差不齊等原因， 在監(jiān)理工作中總會(huì)出現(xiàn)監(jiān)

9、理與 業(yè)主，監(jiān)理與設(shè)計(jì)和施工單位之間的矛盾。這些矛盾尤以監(jiān)理與業(yè)主的矛盾最為突出，影響更大。如解決不好，必然影響工程建設(shè)的順利進(jìn)行。監(jiān) 理工程師與業(yè)主的關(guān)系本質(zhì)上是平等主體之間的關(guān)系，在工程建設(shè)項(xiàng)目中是合同關(guān)系，是委托與被委托、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。監(jiān)理委托合同一旦 簽訂，其監(jiān)理工程師的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任就確定了。監(jiān)理合同一經(jīng)確定， 就不能隨意的解除和撤銷。在行使合同賦予的權(quán)利時(shí)，應(yīng)具有其獨(dú)立性， 業(yè)主或施工單位均無(wú)權(quán)干預(yù)。但是在實(shí)際工作中，由于種種原因，這種合 同關(guān)系很難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)理必須在以下幾方面正確處理好與業(yè)主的關(guān)系：(1) 正確處理業(yè)主的行政干預(yù)。監(jiān)理的權(quán)利被業(yè)主委托，且通過施 工承包合同予

10、以確定。監(jiān)理在履行自身職責(zé)的過程中， 應(yīng)獨(dú)立公正地工作。 其行為受合同保護(hù)，就不再受業(yè)主的干擾和影響。但是在實(shí)際工作中，業(yè) 主習(xí)慣于把監(jiān)理工程師只看成是自己聘用的專家或顧問，而自己往往以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的身份出現(xiàn)，對(duì)監(jiān)理工作或施工單位的工作習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令，進(jìn)行行政干預(yù)。一旦發(fā)現(xiàn)此類問題，監(jiān)理工程師應(yīng)冷靜地分析對(duì)待。如業(yè)主行 為得當(dāng)，監(jiān)理工程師和施工單位可以執(zhí)行，監(jiān)理可按業(yè)主的意見執(zhí)行；如 業(yè)主干預(yù)是錯(cuò)誤的，甚至干預(yù)工作或影響計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)，作為監(jiān)理工程師有權(quán)指出其錯(cuò)誤，同時(shí)向施工單位發(fā)出按原計(jì)劃執(zhí)行的指令。(2) 正確維護(hù)監(jiān)理工程師的付款控制權(quán)。在我國(guó)監(jiān)理工作職責(zé)是”三控“(質(zhì)量、投資、進(jìn)度控制)”二

11、管“(合同管理、信息管理)一協(xié)調(diào)。在監(jiān) 理工作中業(yè)主有時(shí)不通過監(jiān)理工程師，直接給施工單位撥付工程款；因而與監(jiān)理工程師發(fā)生矛盾。 無(wú)論何種原因，施工方從業(yè)主處撥付工程合同款 不經(jīng)過監(jiān)理工程師都是違反原則的。 削弱了監(jiān)理工程師的付款控制權(quán)，因?yàn)楣こ炭畹膿芨妒潜O(jiān)理工程師控制施工單位履行合同的一個(gè)重要手段。對(duì)于此類情況我們應(yīng)分別對(duì)待。 若施工單位謊報(bào)監(jiān)理已同意， 則用文字向業(yè) 主澄清，要求業(yè)主收回?fù)芨顿Y金，并通報(bào)批評(píng)施工單位。第二種情況要求 施工單位立即報(bào)報(bào)表給監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師審核補(bǔ)辦手續(xù)。 第三種情況只要業(yè)主不要求監(jiān)理工程師補(bǔ)辦手續(xù)，不進(jìn)入工程款，監(jiān)理工程師視為施工單位向業(yè)主借款不予理會(huì)，如要

12、監(jiān)理辦手續(xù)，監(jiān)理應(yīng)拒絕。(3) 現(xiàn)場(chǎng)記錄避免事后糾紛，重大問題必須作書面報(bào)告。業(yè)主對(duì)監(jiān)理 或施工單位作過口頭指示，但事后否認(rèn)，而與監(jiān)理發(fā)生矛盾。這類事情發(fā) 生在業(yè)主與監(jiān)理或施工單位一起視察工地時(shí)，根據(jù)工地情況發(fā)出指令指揮監(jiān)理或施工單位執(zhí)行，而事后又害怕其他領(lǐng)導(dǎo)不同意或執(zhí)行后又認(rèn)為投資 太大，害怕承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于此類事，一般采取作好當(dāng)天的監(jiān)理日記，如有 施工單位的同志參加，應(yīng)共同做好記錄，雙方簽字備案。監(jiān)理認(rèn)為較重大 的問題依據(jù)合同必須請(qǐng)示業(yè)主。 請(qǐng)示一定要用書面報(bào)告， 并且要業(yè)主簽字 留存。其目的是使業(yè)主重視，更重要的是作為此后備查。處理監(jiān)理與業(yè)主 的關(guān)系，解決監(jiān)理與業(yè)主間的矛盾是監(jiān)理工作中的重

13、要內(nèi)容，不容忽視。4.3建設(shè)工程監(jiān)理不應(yīng)當(dāng)僅僅定位在建設(shè)工程施工階段。我國(guó)是在1988年開始實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制的。建設(shè)監(jiān)理制作為工程建設(shè)領(lǐng)域的一項(xiàng) 改革舉措，旨在改變陳舊的工程管理模式，建立專業(yè)化、社會(huì)化的建設(shè)監(jiān) 理機(jī)構(gòu)，協(xié)助建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作，以提高建設(shè)水平和投資效益。 按照當(dāng)初的定位，工程監(jiān)理可適用于工程建設(shè)投資決策階段和實(shí)施階段。 然而監(jiān)理制實(shí)施十多年來一直徘徊在實(shí)施階段的施工階段，定位有失偏 頗。筆者認(rèn)為，在這兩個(gè)階段中，監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)放在投資決策階段和實(shí)施 階段中的設(shè)計(jì)階段。因?yàn)橹挥斜ＷC建設(shè)工程項(xiàng)目決策正確即對(duì)項(xiàng)目建設(shè)做 出科學(xué)的決斷，才會(huì)優(yōu)選出最佳投資建設(shè)方案， 才能達(dá)到資源的合理

14、配置。若項(xiàng)目決策失誤，對(duì)不該建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)、或建設(shè)地點(diǎn)選 擇錯(cuò)誤、或投資方案確定不合理等，不僅會(huì)直接帶來不必要的資金投入和 人力、物力及財(cái)力的浪費(fèi)，甚至造成不可彌補(bǔ)的損失。因此，在項(xiàng)目決策 階段監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)可行性研究報(bào)告的嚴(yán)格審核上。工程設(shè)計(jì)是具體實(shí)現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)對(duì)立統(tǒng)一的過程。擬建項(xiàng)目一經(jīng)決策確定后， 設(shè)計(jì)就成了工程建設(shè)和控制造價(jià)的關(guān)鍵。因此，在設(shè)計(jì)階段監(jiān)理的重點(diǎn)應(yīng)該放在如何控制設(shè)計(jì)概算不超項(xiàng)目估算， 如何使設(shè)計(jì)方案更具先進(jìn)性和合理性，確定最佳設(shè)計(jì)方案以及對(duì)整個(gè)設(shè)計(jì)進(jìn)行全過程跟蹤檢查，達(dá)到控制設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量的目的。然而在實(shí)際執(zhí)行中，由于種種原因，業(yè)主卻把監(jiān)理的重點(diǎn)放 在了建設(shè)工程

15、施工階段（實(shí)物形成階段）。由于業(yè)主認(rèn)識(shí)上存在錯(cuò)誤，致使監(jiān)理的階段范圍單一，監(jiān)理水平得 不到有效的發(fā)揮，監(jiān)理效果不明顯。特別是對(duì)重、大型工程項(xiàng)目，在監(jiān)理單位接受業(yè)主委托后，工程馬上開工，造成監(jiān)理人員來不及熟悉設(shè)計(jì)文件、 地質(zhì)勘探報(bào)告以及業(yè)主的意圖，給監(jiān)理工作帶來不利。 造成業(yè)主對(duì)監(jiān)理認(rèn)識(shí)上的不足和實(shí)施中的困惑， 與政府的相關(guān)政策出臺(tái)不及時(shí)不無(wú)干系。如建設(shè)部2001年才出臺(tái)施行的建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范僅就施工階段如何做 好監(jiān)理工作做了相應(yīng)的規(guī)定，對(duì)決策階段和設(shè)階段卻只字未提。給建設(shè)單 位和監(jiān)理企業(yè)實(shí)際操作帶來極大的不便，造成決策階段和設(shè)計(jì)階段監(jiān)理 無(wú)”規(guī) 可依，工作開展較困難。即使直接關(guān)系到業(yè)主能否選擇

16、到優(yōu)秀的承包商、能否得到先進(jìn)的施工技術(shù)和施工方案、對(duì)施工質(zhì)量至關(guān)重要的施工招標(biāo)階段，大多數(shù)業(yè)主均沒有請(qǐng)監(jiān)理單位參與的意識(shí)，在注重最低價(jià)中標(biāo)能帶來一點(diǎn)實(shí)惠的思想支配 下，會(huì)因?qū)Τ邪踢x擇的失誤，給工程建設(shè)帶來諸如質(zhì)量低劣、 工期拖延、 發(fā)生重大安全事故等而給業(yè)主造成不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失。作為我國(guó)為建設(shè)單位服務(wù)的建設(shè)監(jiān)理企業(yè)， 其實(shí)質(zhì)是按照基建程序， 在業(yè)主的授權(quán)范圍內(nèi)協(xié) 助業(yè)主做好工程項(xiàng)目管理。 從管理理論和方法的角度看， 建設(shè)工程監(jiān)理等 同于國(guó)外的建設(shè)項(xiàng)目管理。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)單位對(duì)建設(shè)工程監(jiān)理 的需求是多種多樣的，工程監(jiān)理企業(yè)所能提供的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是多種多樣 的。合理的監(jiān)理企業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是：既能承擔(dān)全過程、全方位監(jiān)理任務(wù)的綜 合性監(jiān)理企業(yè)，又能承擔(dān)某一專業(yè)監(jiān)理任務(wù) （含招標(biāo)代理、工程造價(jià)咨詢） 的監(jiān)理企業(yè)，還有只提供旁站監(jiān)理勞務(wù)的小型監(jiān)理企業(yè)。從發(fā)展趨勢(shì)看， 代表建設(shè)單位進(jìn)行全方位、 全過程的工程項(xiàng)目管理， 將是我國(guó)工程監(jiān)理行 業(yè)發(fā)展的趨向。5. 大力推進(jìn)監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)合理化。目前監(jiān)理企業(yè)層次不分明，大的不強(qiáng)，小的不活。中間層次則需提高質(zhì)量和水平。監(jiān)理企業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)與建設(shè)工程規(guī)模和結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)。因此。監(jiān)理行業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵是解決綜合類大型和專業(yè)化小型企業(yè)的兩極”發(fā)展。即是向代表行