論農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善

1、目錄一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺陷與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán) 1.（一）現(xiàn)行法律制度中對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定及其缺陷 . 1（二）從法律上完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義 2（三）與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題的法律制度的改革 3二、土地使用權(quán)與公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù) 5.三、我國土地使用權(quán)與用益物權(quán) 7.word 文檔 可自由復(fù)制編輯論農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善摘要 : 目前，我國法律中的中華人民共和國土地管理法 、中華人民共和國農(nóng) 業(yè)法、中華人民共和國擔(dān)保法等對(duì)中國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在著諸多 不完善處，不符合我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與趨勢(shì)。本文擬就現(xiàn)行法律制度對(duì) 我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定

2、及其缺陷、未來土地立法中有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī) 定需予完善之處，做相應(yīng)探討，以期有利于我國相關(guān)立法的發(fā)展。 公民信賴行 政機(jī)關(guān)，按行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)意見和決定處理自己的事務(wù)，如果行政機(jī)關(guān)中途變更 其原來的批準(zhǔn)決定，使相對(duì)一方的利益受到損害，即使這一改變的目的在于考慮 公共利益的需要，有關(guān)機(jī)關(guān)也應(yīng)該依法保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán)益，予以補(bǔ)償。文 章從我國土地使用權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)意義出發(fā)，分析了土地使用權(quán)的理論缺陷，認(rèn)為 應(yīng)引入傳統(tǒng)民法用益物權(quán)理論加以規(guī)范。關(guān)鍵詞 ： 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán) 物權(quán)性質(zhì) 公民信賴?yán)姹Ｗo(hù) 合法正當(dāng)權(quán)益 土地使用權(quán)的理論缺陷 民法用益物權(quán)理論一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺陷與農(nóng)村土

3、地承包經(jīng)營權(quán)（一）現(xiàn)行法律制度中對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定及其缺陷 我國現(xiàn)行法律中與農(nóng)地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定散見于土地管理法 、農(nóng)業(yè) 法、擔(dān)保法等中。中華人民共和國民法通則 （以下簡稱民法通則 ）第 81 條正式規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，并將該權(quán)利編排于第五章第一節(jié) “財(cái)產(chǎn)所 有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán) ”之中，而通常我們認(rèn)為該節(jié)實(shí)際上是對(duì)物權(quán)制 度做出規(guī)定。 同時(shí)，于 2003年 3月起施行的中華人民共和國土地承包經(jīng)營法 也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但農(nóng)業(yè)法 13 條中規(guī)定 “在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā) 包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也 可以將農(nóng)業(yè)承包合同的

4、權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的 土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡 的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包。 ”可見我國農(nóng)業(yè)法 是將承包經(jīng)營權(quán)作為 債權(quán)保護(hù)的，與民法通則的規(guī)定存在沖突，并且由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)人 的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式較為單一。 擔(dān)保法第 34 條第三 項(xiàng)、第五項(xiàng)，第 37 條第二項(xiàng)的規(guī)定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的 土地使用權(quán)，除了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒word 文檔 可自由復(fù)制編輯 灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除 “四荒 ”外，農(nóng) 地

5、使用權(quán)不得作為抵押權(quán)的標(biāo)的。由上述內(nèi)容可見，現(xiàn)行法律關(guān)于我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定存在以下缺陷：（1）就其性質(zhì)而言，民法通則上的物權(quán)性質(zhì)規(guī)定原則但是抽象，而農(nóng) 業(yè)法、擔(dān)保法中的債權(quán)規(guī)定是具體的并且有較強(qiáng)的適用性和可操作性。 由此， 諸法的規(guī)定的不一導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)用中的諸多不便。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的處分受到過分限制。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)法 規(guī)定，只有在發(fā)包方同意的前提下，承包權(quán)人才可轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。（3）承包人于承包期內(nèi)死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經(jīng)營權(quán)， 而只能以繼續(xù)承包方式取得該權(quán)利。（4）目前法律許可的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等幾種，流 轉(zhuǎn)方式單一， 對(duì)于現(xiàn)

6、實(shí)生活中常見的出租、 入股、抵押等未予以詳細(xì)確認(rèn)和規(guī)范， 表現(xiàn)出了一定的滯后性。（5）對(duì)承包地的分割轉(zhuǎn)讓過于放任，易造成農(nóng)地在轉(zhuǎn)讓過程中越分越細(xì)， 不利農(nóng)村稀缺資源優(yōu)化配置，不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化趨勢(shì)。以上缺陷均需在今后我國相關(guān)土地立法中予以完善。（二）從法律上完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義1、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有深刻的理論基礎(chǔ) 產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素，不僅是寶貴的自 然資源，還是一種資產(chǎn)，具有商品屬性。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬 性和基本要求，因?yàn)橹挥辛鲃?dòng)起來才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，只有進(jìn)入市場(chǎng)才能產(chǎn)生交 換價(jià)值。產(chǎn)權(quán)若不能流通轉(zhuǎn)讓，則產(chǎn)權(quán)效益實(shí)現(xiàn)的

7、交易成本就會(huì)提高，同樣土地 若不能合理流轉(zhuǎn)，則土地的配置效率就難以提高。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明： 一切稀有資源優(yōu)化配置的主要途徑是流通轉(zhuǎn)讓。根據(jù)哲學(xué)上的唯物辯證法，穩(wěn)定是相對(duì)的，流轉(zhuǎn)是絕對(duì)的，穩(wěn)定是流轉(zhuǎn)的前 提，流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定的存在和實(shí)現(xiàn)方式。二者對(duì)立統(tǒng)一于土地資源的優(yōu)化配置當(dāng)中。地權(quán)的穩(wěn)定性固然會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地的投資，但這種影響并不是最明顯的， 而且有時(shí)會(huì)集中表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的其他方面，例如拿產(chǎn)權(quán)證抵押貸款等等。所以，不 能夸大地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)投資的影響。再者，眾所周知，土地對(duì)農(nóng)村人口有很強(qiáng)的保障功能。但這種功能不光只能 通過提供糧食來實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實(shí)現(xiàn)。2、推動(dòng)和促

8、進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合我國的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢(shì)。隨著我國 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)的興起，農(nóng)村城市化的推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn) 移，種地不再是一些農(nóng)戶的唯一依靠，農(nóng)戶對(duì)土地的依存關(guān)系逐漸發(fā)生變化。推word 文檔 可自由復(fù)制編輯 動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)物盡其用， 避免耕地的閑置浪費(fèi)。 其次，在一些地方， 農(nóng)戶仍按傳統(tǒng)方式經(jīng)營，效益低下、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高，農(nóng)業(yè)收入甚至連年下降， 不少農(nóng)民愿意把承包地租給業(yè)主而收取租金， 促進(jìn)了農(nóng)地向種田能手集中。 再者， 隨著我國進(jìn)入 WTO 后，要提高我國農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)化，而這需要首先加快農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地集中。由上可見，

9、無論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要或者發(fā)展趨勢(shì)上都客觀要求加快農(nóng)地 使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。法律作為社會(huì)的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)規(guī)定，避免其滯 后性，調(diào)整新的社會(huì)關(guān)系，在明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、保護(hù)收益權(quán)、尊重處分 權(quán)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（三）與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題的法律制度的改革 農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度完善問題，實(shí)際上具有不系統(tǒng)性，其涉及到許多 相關(guān)的配套改革。下面將從土地承包經(jīng)營物權(quán)化，賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的承包經(jīng) 營權(quán)和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、改革戶籍制度等三個(gè)方面來進(jìn)行具體分析。1、土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的法律改革是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，作為法律 上的明晰的物權(quán)是土地進(jìn)入市場(chǎng)的條件。如前

10、所述，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)仍未達(dá)到統(tǒng)一。本文認(rèn)為賦予其物權(quán)性質(zhì) 的觀點(diǎn)應(yīng)得到支持。如果土地承包經(jīng)營權(quán)只是一項(xiàng)債權(quán)而債權(quán)本身進(jìn)入流轉(zhuǎn)過程 是要受很多限制的，如需發(fā)包方同意，制約了流轉(zhuǎn)關(guān)系，為集體土地所有者用行 政手段、準(zhǔn)行政手段干預(yù)留下了余地。承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化使得權(quán)利人所享有權(quán)利 的性質(zhì)、內(nèi)容、種類具有法定性。并且，作為一種絕對(duì)權(quán)、支配權(quán)，物權(quán)人處分 其權(quán)利無須征得土地所有權(quán)人的同意 , 從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。 明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一趨勢(shì)后，我們需要解決如何實(shí)現(xiàn)其物 權(quán)化的問題。對(duì)此，我國學(xué)者有許多爭(zhēng)議。 如土地使用權(quán)說、 土地承包經(jīng)營權(quán)說、 永佃權(quán)說、農(nóng)地用益權(quán)說和耕作權(quán)

11、說等，其中爭(zhēng)議較為集中的是 “農(nóng)地使用權(quán)說 ” 與“土地承包經(jīng)營權(quán)說 ”。前一種觀點(diǎn)以梁慧星為代表，梁慧星研究員領(lǐng)導(dǎo)的物權(quán) 法起草小組于 99年 10月完成的中華人民共和國物權(quán)法草案中第四章使用了 “農(nóng)地使用權(quán) ”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在中國物權(quán)法 草案建議稿及說明中使用了 “農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念 ”。本文較為贊同前一 種意見，認(rèn)為農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)作為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后的適當(dāng)形式。首先，基于過去法律規(guī)定的不統(tǒng)一以及多數(shù)人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、內(nèi) 容的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后若繼續(xù)使用 “承包經(jīng)營權(quán) ”這一概念，可 能會(huì)從其名稱上導(dǎo)致對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)、 內(nèi)容的

12、誤解。 為了避免與債權(quán)法上的 “承 包經(jīng)營 ”相混淆，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一立法初衷得以實(shí)現(xiàn)， 故有必 要提出“農(nóng)地使用權(quán) ”這一概念。第二，農(nóng)地使用權(quán)這一概念的提出是 “所有權(quán)、承word 文檔 可自由復(fù)制編輯 包權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分離的結(jié)果。 其目的、內(nèi)容和性質(zhì)都可以從農(nóng)地使用權(quán)這一概 念中得到體現(xiàn)，明確易懂，注重土地的價(jià)值，具有科學(xué)性。而 “土地承包經(jīng)營權(quán) 這一概念，無法清晰表明三權(quán)分離的關(guān)系。 再者，“農(nóng)地使用權(quán) ”這一概念的提出， 有利于法律體系的完整性與協(xié)調(diào)性。因?yàn)?“土地使用權(quán) ”這一概念早已為先行立法 和實(shí)務(wù)所接受，在這一概念基礎(chǔ)上提出 “農(nóng)地使用權(quán) ”這個(gè)子概念具有合

13、理性。同 時(shí)與 “宅基地使用權(quán) ”、“國有土地使用權(quán) ”等概念相互協(xié)調(diào)，有利于建構(gòu)我國的法 律體系。而 “土地承包經(jīng)營權(quán) ”則容易導(dǎo)致法律體系的混亂?？梢?，農(nóng)地使用權(quán)是 土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的適當(dāng)形式。 物權(quán)化后， 農(nóng)戶具有明晰的物權(quán)。 “農(nóng)地使用 權(quán)”作為一種物權(quán)，除包括占有、使用、收益權(quán)外，還包括了一部分處分權(quán)，如轉(zhuǎn) 讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉(zhuǎn)提供了可能。2、從法律上賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。我國土地承包經(jīng)營法規(guī)定 “承包期限至少 30 年”。目前，基層干部用行政 手段調(diào)整承包地頻繁，這樣做的缺點(diǎn)是農(nóng)民沒有穩(wěn)定的預(yù)期和信心，不敢做長期 性投入，不利于

14、提高生產(chǎn)水平；每次調(diào)整表面上解決了一些人地矛盾，但又會(huì)產(chǎn) 生新的不公平；另外，頻繁調(diào)整承包地為一些干部提供了謀取私利的機(jī)會(huì)，加劇 了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。 而且承包期內(nèi)的經(jīng)常行政性調(diào)整，阻礙了土地使用權(quán)流 轉(zhuǎn)制度的發(fā)育。道理很清楚：由于承包期內(nèi)發(fā)生人地關(guān)系、就業(yè)方向上的變化， 使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件才開始，但還未等農(nóng)民自愿、依法、有償開始轉(zhuǎn)讓，就 發(fā)生用行政手段調(diào)整，就不可能再有農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)了。如果土地承包關(guān)系是不 斷調(diào)整的，農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是很不確定的，使人不敢轉(zhuǎn)入也不敢轉(zhuǎn)出，流轉(zhuǎn) 機(jī)制必然發(fā)育不起來。承包期限過短，轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等農(nóng)地使用權(quán)的諸多權(quán)能 也將難以付諸實(shí)施。但這里需要我們注意的

15、是賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)與土地權(quán)利的 流轉(zhuǎn)并不矛盾。關(guān)于這點(diǎn)，本文在前第一部分中關(guān)于 “穩(wěn)定 ”和“流轉(zhuǎn)”的辨證關(guān)系 中已做了闡述，此處不再重復(fù)。當(dāng)然，承包期內(nèi)不調(diào)地是一般情況，在自然災(zāi)害毀損土地時(shí)，經(jīng)縣級(jí)政府批 準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。堅(jiān)持 “增人不增地、減人不減地 ”的政策，法律給予起點(diǎn)公平， 今后出現(xiàn)人地矛盾，可通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)健全農(nóng)村救濟(jì)制度、建立 農(nóng)村社會(huì)保障制度方法予以解決。3、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)村救濟(jì)制度、戶籍制度等相關(guān)的制度，解決 農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂。長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，抑制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力脫離土地的可能性，現(xiàn)行 的戶籍制度、社會(huì)救濟(jì)制度等對(duì)農(nóng)

16、戶脫離土地進(jìn)入城市形成障礙。建立和完善農(nóng) 村社會(huì)保障制度、改革現(xiàn)行的戶籍制度，賦予農(nóng)民 “遷徙自由權(quán) ”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的自word 文檔 可自由復(fù)制編輯 由流動(dòng)，城市居民與農(nóng)村人口的就業(yè)平等，社會(huì)保障權(quán)利平等，才能免除后顧之 憂，從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度的完善需要以上 三個(gè)方面相應(yīng)的配套法律制度改革的支撐和促進(jìn)，才能形成健全完整的農(nóng)地使用 權(quán)流轉(zhuǎn)制度。二、土地使用權(quán)與公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù) 近年來，我國城市征地和房屋拆遷已成為滿足各類建設(shè)用地的主要途徑。 而 由此引發(fā)的矛盾在一些地方日益突出，影響了居民的生產(chǎn)和生活，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā) 展和社會(huì)穩(wěn)定。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，建設(shè)項(xiàng)目都

17、是國家投資，建設(shè)單位體現(xiàn)國家利益，也 就是說交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)及工商企業(yè)都是為了公共利 益的需要。但是，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分多樣性，投 資主體多元化，除了國家投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目用地外，還有不同所有制企業(yè)或 個(gè)人以營利為主要目的的各種投資項(xiàng)目用地。對(duì)于土地問題的政策調(diào)整，我國 1982年憲法規(guī)定 “國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用 ”（第 10 條第三款）。1988年的憲法修正案第 2 條則規(guī)定 “土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓 ”。2004 年的憲法修正案第 20 條將憲法第 10 條第三款修改為： “國家為了公共利益

18、的需要，可以依照法律規(guī)定 對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ”與憲法不相協(xié)調(diào)的是， 我國土地管理法 規(guī)定， “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地 ”。 該規(guī)定實(shí)際上擴(kuò)大了征地范圍，沒有體現(xiàn)憲法規(guī)定征地為公共利益需要的特定條 件。在我國的土地征用過程中， 征地補(bǔ)償?shù)怯洠?是土地征用制度中的一個(gè)重要環(huán) 節(jié)，征地補(bǔ)償、安置方案將根據(jù)征地補(bǔ)償?shù)怯涀鞒觥?土地管理法規(guī)定： “被征 用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝?民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?”（第 46 條第二款）。土地管理法實(shí) 施條例規(guī)定： “征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民

19、政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政 府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府 協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影 響征用土地方案的實(shí)施 “（第 25 條第三款）。上述規(guī)定已經(jīng)不能滿足實(shí)際工作的需 要，無法解決征地工作出現(xiàn)的許多新情況、新問題。上個(gè)世紀(jì) 80 年代末，我國 政府開始探索實(shí)行國有土地有償使用的制度，對(duì)外商投資和部分營利性的項(xiàng)目實(shí) 行國有土地使用權(quán)有償出讓。由此，與征地制度密切相關(guān)的供地制度率先引入市 場(chǎng)機(jī)制。通過國有土地有償使用， 政府可以收取土地出讓金， 獲得頗多土地收益。 利益的驅(qū)動(dòng)，使得地方政府可以較低的補(bǔ)償征用土地，

20、之后以較高的價(jià)格出讓給word 文檔 可自由復(fù)制編輯 企業(yè)或者個(gè)人使用。這就造成不少地方政府熱衷于 “以地生財(cái) ”。這方面城市政府 尤為突出。一些城市土地收益成為財(cái)政收入的主要來源，甚至達(dá)到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入 的 60%.利益的驅(qū)動(dòng)，也使得地方政府壓低對(duì)居民的補(bǔ)償。為了求得低成本發(fā)展， 政府往往以各種優(yōu)惠的土地條件吸引項(xiàng)目，招商引資。征地時(shí)，對(duì)居民盡量壓低 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能少給就少給，能不給就不給。征地和房屋拆遷制度本身的不完 善是導(dǎo)致征地工作存在一些問題的制度原因，而與征地制度相關(guān)的政府行為機(jī)制 則是問題存在的關(guān)鍵。（一）是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績考核不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)群眾權(quán)益的 積極性。現(xiàn)在

21、對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核，主要是看經(jīng)濟(jì)增長速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、 招商引資成果，而在保護(hù)群眾權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。面對(duì)需要加 快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢(shì)和這種干部考核內(nèi)容，各級(jí)官員往往重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕 群眾利益保護(hù)；重自身的升遷，輕群眾的生計(jì)。（二）是政府既是土地管理者又是用地者，不利于國土資源管理部門有效發(fā)揮 監(jiān)督和執(zhí)法的職能。就城市用地來說，城市政府申請(qǐng)分批次建設(shè)用地，在依法批 準(zhǔn)后，向用地單位供地。政府既是土地的管理者，一定情況下又是用地者。同時(shí)征地又是政府行為， 往往是政府定項(xiàng)目，定征地補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，隸屬于政府的國土資 源管理部門，往往積極為政府辦事，千方百計(jì)拿到地。國

22、土資源管理部門對(duì)同級(jí) 政府的征地、用地行為無法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)出現(xiàn)的政府不合法、不合理行為更不可 能查處?，F(xiàn)代政府，不僅應(yīng)該是高效、廉潔的政府，也應(yīng)該是誠信政府。誠信為本、 取信于民，應(yīng)為各級(jí)政府執(zhí)政的新理念。我國行政許可法首次明確規(guī)定了政 府誠信與公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。 該法第 8 條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依 法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行 政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客 觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回 已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行

23、政機(jī) 關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。 ”這一原則在政府依法行政領(lǐng)域具有普遍意義。公民信賴行政機(jī)關(guān)，按行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)意見和決定處理自己的事務(wù)，如果行 政機(jī)關(guān)中途變更其原來的批準(zhǔn)決定，使相對(duì)一方的利益受到損害，即使這一改變 的目的在于考慮公共利益的需要，有關(guān)機(jī)關(guān)也應(yīng)該依法保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán) 益，予以補(bǔ)償。在政府行政管理中強(qiáng)調(diào)誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則是十分必要的。 從根本上說，是否遵循誠實(shí)信用、信賴保護(hù)原則，關(guān)系到政府在人民群眾中的威 望與形象。word 文檔 可自由復(fù)制編輯為了切實(shí)保護(hù)居民的合法正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手： 首先，應(yīng)明確界定征地的目的。征地目的應(yīng)是為了公共利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的 政府，為了公共

24、目的的需要，可以通過強(qiáng)制性手段獲得土地，但必須給土地所有 人、承租人或使用人按 “公平的市價(jià)”給予“公正的補(bǔ)償 ”。其次，要嚴(yán)格限制征地權(quán)的行使范圍。政府用地只能是公益性用地。非公益性 用地只能通過土地市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)。因此，凡是商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地必須退出政府征地范圍。 至于工業(yè)用地及各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地也應(yīng)逐步退出政府征地范圍。如果這些 用地項(xiàng)目也通過低補(bǔ)償進(jìn)行征用和拆遷，是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，也是明顯不 合理的。最后，應(yīng)建立公開、公正的征地程序。在土地轉(zhuǎn)讓的過程中，利益受到影響的 居民有權(quán)參與全過程，擁有充分的知情權(quán)。征地應(yīng)當(dāng)充分聽取居民的意見，用前 期調(diào)查協(xié)商取代現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償?shù)怯洯h(huán)節(jié)。對(duì)居民提出的征地不合法、補(bǔ)償 不合理等問題，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對(duì)征 地糾