創(chuàng)新農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式

1、創(chuàng)新農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式    自年底國(guó)土資源部首先批準(zhǔn)安徽省蕪湖市開展集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以來(lái)，各地對(duì)流轉(zhuǎn)管理進(jìn)行了有益的探索，初步形成了各具特色的流轉(zhuǎn)模式。分析、比較各模式的利弊，對(duì)于創(chuàng)新我國(guó)集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和法律意義。 一、三種基本流轉(zhuǎn)模式 、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外同等對(duì)待，實(shí)行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”是指在集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體非農(nóng)建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并補(bǔ)辦國(guó)有土地出讓或租賃手續(xù)，收取的土地收益大部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。這里的“轉(zhuǎn)權(quán)”是指通過(guò)征地，將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)，然后統(tǒng)一出讓。這里

2、的“讓利”是指對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)權(quán)的同時(shí)，依據(jù)“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和公平分配的原則，將地租收益按一定的比例讓于原土地所有者或使用者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資者。浙江寧波市、溫州市、山東威海市、江蘇常州市等均采取這種模式。 “轉(zhuǎn)權(quán)讓利”是一種間接入市模式，其核心內(nèi)容是“同種產(chǎn)權(quán)，同一市場(chǎng)”。無(wú)論是規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都要求不再保留集體土地所有權(quán)，而是通過(guò)征收將需要流轉(zhuǎn)的集體土地統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再進(jìn)入市場(chǎng)。該模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為土地使用權(quán)的出讓主體地位，嚴(yán)禁集體非農(nóng)建設(shè)用地不經(jīng)過(guò)征收環(huán)節(jié)直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，以保證政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的高度控制。即對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地實(shí)施“統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)

3、、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理”。但在福建晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮(zhèn)實(shí)踐中，形成了“準(zhǔn)國(guó)有化模式”的特殊情況。該模式下，當(dāng)?shù)卣紫葘?duì)城市建成區(qū)內(nèi)的土地按國(guó)家征收方式向集體和農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償，并按國(guó)有土地進(jìn)行管理，但大部分土地所有權(quán)仍為集體所有。其流轉(zhuǎn)也納入了城鎮(zhèn)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，集體已不能自行決定其土地使用權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)，而必須在土地局的統(tǒng)一安排下進(jìn)行，流轉(zhuǎn)收益主要由當(dāng)?shù)卣谩?、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外同等對(duì)待，實(shí)行“保權(quán)讓利”的模式。“保權(quán)讓利”是指在保持集體非農(nóng)建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下，仿照國(guó)有土地有償使用管理的方式，將集體非農(nóng)建設(shè)用地按一定年限通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)等方式

4、直接流轉(zhuǎn)，土地收益大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織的模式。上海嘉定、江蘇無(wú)錫等均采用這種模式。 “保權(quán)讓利”是一種直接入市模式，其核心內(nèi)容是實(shí)行國(guó)有和集體土地“兩種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)，統(tǒng)一管理”。所謂“兩種產(chǎn)權(quán)”，是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，兩種土地所有權(quán)同時(shí)并存，并對(duì)其一視同仁，即同質(zhì)同價(jià)，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，劣質(zhì)低價(jià)。所謂“同一市場(chǎng)”，是指國(guó)有土地使用權(quán)和集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)在同一市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。所謂“統(tǒng)一管理”，是指政府把兩種建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入一體化管理之中。采用“保權(quán)讓利”模式，無(wú)論集體非農(nóng)建設(shè)用地位于規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外，無(wú)論土地使用者的性質(zhì)如何，無(wú)論是利用存量建設(shè)用地還是利用增量建設(shè)用地，均可以按照一定程序，在保

5、留集體土地所有權(quán)不變的情況下使用符合規(guī)劃范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地。 、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式。該模式對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外采取了不同的管理辦法。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體非農(nóng)建設(shè)用地，采用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式；對(duì)于規(guī)劃區(qū)外的集體非農(nóng)建設(shè)用地，采用“保權(quán)讓利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地區(qū)采用這種模式。 二、基本模式比較分析 、從與現(xiàn)行法律的銜接看。土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；城市房地產(chǎn)管理法第九條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓。”很顯然，“轉(zhuǎn)

6、權(quán)讓利”的模式能夠和現(xiàn)行法律相協(xié)調(diào)，有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。而“保權(quán)讓利”的模式和現(xiàn)行土地法律制度沖突，很難保護(hù)流轉(zhuǎn)關(guān)系各主體的合法權(quán)益。 、從土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)看。如果采用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式，集體非農(nóng)建設(shè)用地只能“先國(guó)有后出讓”。那么?熏集體土地所有權(quán)的獨(dú)立性和兩種土地所有權(quán)的平等性就無(wú)法體現(xiàn)，最終導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能“弱化”、甚至喪失。同樣，集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)人也不能同國(guó)有土地使用權(quán)人一樣，通過(guò)獨(dú)立處分自己的權(quán)利滿足其經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)需要，以體現(xiàn)土地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。而“保權(quán)讓利”的模式明確了作為土地所有者的農(nóng)民集體享有土地交易的主體地位，通過(guò)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，讓集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)

7、按照市場(chǎng)規(guī)律合理流轉(zhuǎn)，能很好的體現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)特性，保證集體土地所有權(quán)真正實(shí)現(xiàn)。 、從與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系看。由于土地產(chǎn)權(quán)具有商品屬性，因此，土地產(chǎn)權(quán)的配置應(yīng)該市場(chǎng)化，市場(chǎng)化要求土地產(chǎn)權(quán)可以“借助于商品的各小部分的所有權(quán)證書，商品能夠一部分一部分地投入流通?！保诒Ａ艏w土地所有權(quán)不變的情況下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接進(jìn)入市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果?？梢?，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。而“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式與土地資源的資產(chǎn)屬性和市場(chǎng)規(guī)則不符合，不能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)必將受到限制。 、從與城市化進(jìn)程的關(guān)系看。根據(jù)國(guó)際城市化進(jìn)程的歷史經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城市化水平達(dá)到時(shí)

8、，城市化進(jìn)程將呈現(xiàn)加速之勢(shì)，而我國(guó)目前城市化水平正處在這一加速點(diǎn)，這表明我國(guó)在未來(lái)若干年城市化進(jìn)程將大大加快。城市化主要包括兩個(gè)內(nèi)容。一是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口；二是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地。因此，城市化的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變化，要求農(nóng)村土地逐步城市（國(guó)有）化，許多農(nóng)村集體土地變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地是必然的。因此，“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式符合城市化發(fā)展的要求。但“保權(quán)讓利”的模式在利益分配和管理機(jī)制上更加靈活，讓農(nóng)民充分享受到了工業(yè)化、城市化的成果，降低了在城市化過(guò)程中一次性土地使用成本，緩解了政府在城市化過(guò)程中必須“先征后用”的資金壓力，最終可以推進(jìn)城市化進(jìn)程。  、從政府管理的角度看。山東省

9、威海、廣東省深圳、江蘇省昆山等市的實(shí)踐證明，通過(guò)轉(zhuǎn)權(quán)讓利，有利于政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷和宏觀調(diào)控，并保證國(guó)有土地的純潔性；有利于落實(shí)我國(guó)土地的基本國(guó)策；有利于處理土地的依法管理與為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。而采用“保權(quán)讓利”的模式，打破了國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，必然對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)有較大的沖擊，可能影響國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。并且增加了國(guó)家土地計(jì)劃、規(guī)劃的難度，不利于政府對(duì)土地的管理。 、從可操作性上看。“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式要求在流轉(zhuǎn)之前先通過(guò)征地程序改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，而征地計(jì)劃必須以規(guī)劃為前提，但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家征用土地與土地規(guī)劃很難同步進(jìn)行。同時(shí)，如果每小宗土地都轉(zhuǎn)為國(guó)

10、有，必然造成農(nóng)村集體土地中夾雜著一批零星的國(guó)有土地。由于國(guó)有土地和集體土地承載的社會(huì)功能不同，法律對(duì)其規(guī)制的思路有差異，這樣會(huì)給土地管理帶來(lái)困難。另外，征地是動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)集體土地所有權(quán)處分，這一操作容易積累農(nóng)民個(gè)人、集體、國(guó)家之間的矛盾，加上征地環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，法律要求嚴(yán)格，采用此模式必然成本較高，難度較大。而“保權(quán)讓利”的模式下土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，不需要經(jīng)過(guò)征地復(fù)雜、嚴(yán)格的程序，能方便流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行交易。因此，可以加快土地流轉(zhuǎn)的頻率，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的集約化利用，提高工作效率。 、從規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式看。規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的模式，吸收了“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式和“保權(quán)讓利”模式的不同優(yōu)點(diǎn)。一

11、方面著眼于全局考慮問(wèn)題，既考慮了我國(guó)城市化進(jìn)程中土地利用規(guī)劃，又考慮了農(nóng)村特殊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，比“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的模式有優(yōu)越性。另一方面該模式在和現(xiàn)行法律制度的銜接、避免對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)上，比“保權(quán)讓利”模式效果更好。但該模式實(shí)際上在建成區(qū)內(nèi)還是強(qiáng)調(diào)一種產(chǎn)權(quán)，即強(qiáng)調(diào)在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)保持國(guó)有土地的壟斷性，所以存在“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”同樣的弊病。 三、啟示 、目前流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。通過(guò)上述城市化過(guò)程中流轉(zhuǎn)模式的對(duì)比分析，可以看出，我國(guó)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是在實(shí)踐中尋求“買賣之道”。而在創(chuàng)新的過(guò)程中，除了源自民間的自發(fā)改革之外，地方政府的松動(dòng)也起了重要的推動(dòng)作用。試

12、點(diǎn)城市在探索的基礎(chǔ)上，形成的“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”、“保權(quán)讓利”和規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對(duì)待的三種基本模式，利弊共存（表），在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著各自的作用。 、創(chuàng)新集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式勢(shì)在必行。之所以各地在政府的推動(dòng)下探索出多種流轉(zhuǎn)模式，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的供給模式已不適應(yīng)城市化的發(fā)展需要，目前無(wú)序流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題靠現(xiàn)有法律“堵”，靠行政壓制，不僅成本較高，且收效不大。解決的根本途徑在于：遵循農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)規(guī)律，從法律上承認(rèn)其合法地位并加以規(guī)范，使其由“幕后”走向“前臺(tái)”。因此，通過(guò)創(chuàng)新模式，建立和健全農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，構(gòu)建完善、高效、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地大市場(chǎng)，讓集體、個(gè)人、法人、國(guó)家四者都可以進(jìn)

13、入，并自由參與競(jìng)爭(zhēng)，既可以優(yōu)化土地配置，又能促進(jìn)城鎮(zhèn)健康發(fā)展。 、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取“保權(quán)讓利”的模式。確立模式的核心問(wèn)題是處理好“權(quán)”和“利”兩個(gè)問(wèn)題。 首先，“權(quán)”的定位和確定是確立模式的前提。集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是基于土地產(chǎn)權(quán)，加之集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以我們應(yīng)該采用“保權(quán)”而不是“轉(zhuǎn)權(quán)”的做法。通過(guò)“保權(quán)”，既能發(fā)揮市場(chǎng)的作用有效配置農(nóng)村土地資源，又能實(shí)現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)三種土地使用權(quán)內(nèi)在的統(tǒng)一，體現(xiàn)出三種土地使用權(quán)共同的用益物權(quán)特性。 其次，“利”的合理分配是確立模式的關(guān)鍵。而我國(guó)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中土地的收益分配“處于一種不穩(wěn)定、不規(guī)范的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”。具體說(shuō)來(lái)，就是國(guó)家通過(guò)征地運(yùn)用行政法律手段強(qiáng)制性參與非農(nóng)集體建設(shè)用地的土地收益分配，這樣保障了國(guó)家宏觀利益，卻在很大程度上侵犯了農(nóng)民的切身利益。另外，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，土地作為一種特殊的商品，要求財(cái)產(chǎn)權(quán)利在各產(chǎn)權(quán)主體之間合理的分配，只有這樣，土地的商品經(jīng)濟(jì)屬性才能得到充分的展示。 、“保權(quán)讓利”模式的不足可通過(guò)完善相關(guān)