我國農(nóng)業(yè)保護(hù)問題的再思考

1、我國農(nóng)業(yè)保護(hù)問題的再思考下文為大家整理帶來的我國農(nóng)業(yè)保護(hù)問題的再思考，希望內(nèi)容對 您有幫助，感謝您得閱讀。與高速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)相比，我國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)逐漸相對萎縮的 趨勢，這與我國整體經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略要求是不相符的。 為此，在農(nóng)業(yè)保護(hù)的問題上應(yīng)該引起我們高度的重視。在農(nóng)業(yè)保 護(hù)的連續(xù)性、法制性和農(nóng)業(yè)保護(hù)方式的多樣性方面，我們與美國 等發(fā)達(dá)國家的作法還有相當(dāng)大的差距。正視我們的問題和差距， 借鑒國際上農(nóng)業(yè)保護(hù)的先進(jìn)思想和方法從而逐步完善我們的農(nóng)業(yè) 保護(hù)政策，這正是本文的研究主題和目的。一、我國農(nóng)業(yè)保護(hù)的現(xiàn)狀及問題 自新中國成立至開始改革開放的 30 年間， 由于脆弱的工業(yè)體 系所支撐的國民經(jīng)濟(jì)

2、急需得到發(fā)展，因此一直實(shí)施著以“暫時” 犧牲農(nóng)業(yè)為代價的“工業(yè)傾斜”戰(zhàn)略，同時附帶著“待工業(yè)發(fā)展 后再反哺'農(nóng)業(yè)”的期待和允諾。這個時期，農(nóng)業(yè)是凈流出產(chǎn) 業(yè)而工業(yè)是凈流入產(chǎn)業(yè)，從經(jīng)濟(jì)角度談不上對農(nóng)業(yè)的保護(hù)。 1979 年以后，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重新定位以及中央旨在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 的一系列措施，使得嚴(yán)重扭曲的工農(nóng)產(chǎn)品比價關(guān)系多少得到了一 些矯正，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也以 1984 年糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高為標(biāo)志而躍 上一個新的臺階。但以后對農(nóng)業(yè)形勢的盲目樂觀導(dǎo)致國家對農(nóng)業(yè) 投入的銳減，從而使得城鄉(xiāng)居民平均收入水平的差距逐漸拉大， 嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新陷入了波動和徘徊 的境地。至 199

3、3 年第四季度，由南方水稻嚴(yán)重歉收而引發(fā)一輪嚴(yán) 重的農(nóng)產(chǎn)品及副食品價格的輪番上漲，對當(dāng)時本已十分嚴(yán)峻的通 貨膨脹形勢起到推波助瀾的作用，這才真正觸動政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ) 地位的再認(rèn)識。 之后，1994 年和 1996 年兩次對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行大幅度 的提價，從而出現(xiàn) 1995 年和 1996 年連續(xù)兩年農(nóng)產(chǎn)品的大幅度增 產(chǎn)。農(nóng)業(yè)豐收以后出現(xiàn)了一個很自然的問題，就是糧食價格大幅 度的回落。 1996 年秋收后，國家多次要求各地制定和實(shí)施糧食保 護(hù)價，但收效甚微。針對這一情況， 1997 年的夏糧收購，國務(wù)院 出臺新的政策： 對國有糧食部門敞開收購、 正常銷售后的超儲糧， 國家補(bǔ)貼倉儲費(fèi)用和利息；所需資金從中

4、央和地方共同建立的糧 食風(fēng)險基金中支付。這一政策終于有了成效，當(dāng)年市場糧價出現(xiàn) 了大幅度的回升。至此，可以說我國農(nóng)業(yè)保護(hù)終于正式啟動且已初見成效。但 是，我國的農(nóng)業(yè)保護(hù)僅僅處于開始階段，無論是政策體系還是組 織實(shí)施都還存在著諸多問題。自那以來，我國農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策除 最近國務(wù)院宣布五年內(nèi)逐步取消農(nóng)業(yè)稅這一條外，本質(zhì)上沒有什 么大的動作。這些問題如不能得到及時的解決，農(nóng)業(yè)保護(hù)的效力 就會大打折扣，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保護(hù)措施也難以持久。2. 實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的方法過于簡單化。我國迄今為止的農(nóng)業(yè)保護(hù)，主要局限于對農(nóng) 產(chǎn)品的價格支持，而由于我國財力不足，即使是對農(nóng)產(chǎn)品的價格 支持也明顯力不從心，效果難盡人意。另外，我

5、國已經(jīng)加入世界 貿(mào)易組織，從其貿(mào)易規(guī)則來看，對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施價格支持是受到嚴(yán) 格限制的。因此，僅僅實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價格支持的農(nóng)業(yè)保護(hù)，不是完整和合理的政策選擇。3. 缺乏合理的農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體。我國的農(nóng)業(yè)保護(hù)在組織 落實(shí)方面，是以國有糧食部門為政策載體的，即國家農(nóng)業(yè)保護(hù)的 政策由糧食部門督促具體實(shí)施。這里存在著一個與市場經(jīng)濟(jì)原則 嚴(yán)重相悖的問題：經(jīng)過改革后的我國糧食部門，已經(jīng)成為盈利為 目標(biāo)的商業(yè)企業(yè)單位，它是農(nóng)產(chǎn)品市場的參與者；農(nóng)業(yè)保護(hù)由糧 食部門具體實(shí)施，又使得它扮演著糧食市場管理者的角色。這使 糧食部門處于非?；牡匚唬?作為以盈利為目標(biāo)的市場參與者， 它由于各種政策性行為而造成巨額虧損（表現(xiàn)

6、為對財政的巨額掛 帳），因而是市場競爭中的失敗者；作為國家政策的執(zhí)行者，它又 由于盈利目標(biāo)的壓力而無法或者是無意全力地執(zhí)行國家政策。事 實(shí)上， 1996 年秋收農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價政策之所以基本沒有執(zhí)行， 1997 年大部分地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價之所以難以到位，皆因糧食部門執(zhí) 行政策不力使然。4. 中央與地方及地方之間利益上的不平衡。 如在 1997 年實(shí)施 糧食保護(hù)價的政策時，國務(wù)院規(guī)定，對國有糧食部門按保護(hù)價敞 開收購的超儲糧，其所需的資金從中央和地方共同建立的糧食風(fēng) 險基金中支付。這樣就產(chǎn)生了兩種利益沖突：一是中央與地方在 利益上的沖突。實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)是中央宏觀經(jīng)濟(jì)的需要，但對超過 市場價的糧食保護(hù)價

7、，地方也得拿出資金，對此，地方?jīng)]有積極 性是非常自然的；二是地方之間在利益上的沖突。在執(zhí)行糧食保 護(hù)價時增加地方財政的負(fù)擔(dān)，產(chǎn)量越多、對國家貢獻(xiàn)糧食越多的 省份，地方財政因此而增加的負(fù)擔(dān)也越大，這對于農(nóng)業(yè)大省、大 縣是極不公平的。同時，各地發(fā)展農(nóng)業(yè)的積極性必然受到壓制， 這無疑于鼓勵地方重工輕農(nóng)，從而對國家發(fā)展農(nóng)業(yè)這一宏觀政策 目標(biāo)的落實(shí)也會產(chǎn)生極為不利的影響。二、可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn) 美國是個資本和技術(shù)大國，但美國對農(nóng)業(yè)這一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍然 極為重視，并對其農(nóng)業(yè)進(jìn)行了世界上最完善的保護(hù)。借鑒美國農(nóng) 業(yè)保護(hù)的方式方法，對于我國實(shí)施完整的農(nóng)業(yè)保護(hù)應(yīng)該是有極大 參考價值的。（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)政策體系美國

8、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)政策的作用對象是廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，因 此其作用范圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其根本目的就是要使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能 夠擺脫因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險性對其基本利益所造成的威脅，保 證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠獲得社會平均利潤率，從而保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的 積極性。其內(nèi)容主要包括如下幾個方面：1農(nóng)業(yè)信貸優(yōu)惠。主要形式是所謂的“無追索權(quán)貸款” ，即 參與該項(xiàng)計劃的農(nóng)場主獲得的由農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（ccc ）提供的一種擔(dān)保貸款。其基本作法是，為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本收入 水平，政府事先制定出每單位農(nóng)產(chǎn)品的支持價格，在農(nóng)產(chǎn)品收獲 后的任何時間，生產(chǎn)者可將農(nóng)產(chǎn)品按支持價格抵押給農(nóng)產(chǎn)品信貸 公司而取得該項(xiàng)貸款。之后，如果市場價格不能達(dá)到支

9、持價格水 平，信貸公司無權(quán)索回貸款，而當(dāng)市場價格高于支持價格時，農(nóng) 場主可自己在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品，然后再償還該貸款的本息。一 般來說，政府制定的支持價格等于或略高于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本， 且貸款利率遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款利率，所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可從此項(xiàng)計劃 中以較低的成本（貸款利率）得到獲取高收益（市場價格高于支 持價格）的機(jī)會。2. 目標(biāo)價格補(bǔ)貼。這項(xiàng)措施自 1970 年實(shí)施，具體內(nèi)容是：政 府事先確定某些農(nóng)產(chǎn)品高于支持價格 （即貸款利率） 的目標(biāo)價格， 以此作為計算差價補(bǔ)貼的基礎(chǔ)，在農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 者以低于目標(biāo)價格的價格水平出售農(nóng)產(chǎn)品，則可獲得政府的差額 補(bǔ)貼，其數(shù)額等于目標(biāo)價格與市場價格或政

10、府支持價格 （貸款率） 這兩種差額中的較高者。這種直接收入補(bǔ)貼措施填補(bǔ)了市場價格 與目標(biāo)價格之間的差額，從而保證了生產(chǎn)者的最低收入水平，此 時的目標(biāo)價格也就成為農(nóng)產(chǎn)品的最低保護(hù)價。 4. 生產(chǎn)控制。采用 多種諸如面積控制及休耕補(bǔ)貼等辦法，使其國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給保持 一定水平，以減少政府的農(nóng)業(yè)預(yù)算開支及保持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的較高 價格，從而達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益的目標(biāo)。5. 農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是美國實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的一項(xiàng)非常重要 的手段和方式。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險損失，美 國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)提供大規(guī)模的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而使農(nóng) 民能以較低的保費(fèi)率普遍參加農(nóng)業(yè)保險。 1990 年修訂后的農(nóng)業(yè)法 規(guī)定，

11、凡參加聯(lián)邦農(nóng)作物保險的農(nóng)作物，在遇災(zāi)害時可根據(jù)農(nóng)業(yè) 保險的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的農(nóng)作物， 如遇災(zāi)害時，也可獲得按規(guī)定產(chǎn)量 40的賠償。（二）農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策體系 美國農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)政策的內(nèi)容非常豐富，主要有以下幾個方 面：2. 貿(mào)易控制計劃。為使美國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品不受外國競爭者的沖 擊，政府利用世貿(mào)組織的相關(guān)進(jìn)口限制免除條款，對農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn) 口數(shù)量制定進(jìn)口限額，對進(jìn)口總量進(jìn)行限制，控制外國農(nóng)產(chǎn)品的 進(jìn)入，從而達(dá)到保護(hù)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品強(qiáng)力需求的目的。的。3. 食品援助計劃。出于政治和整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的目的，美國長 期以來對發(fā)展中國家提供各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)援助，其中食品援 助是其

12、經(jīng)濟(jì)援助的一個主要內(nèi)容。由于美國的經(jīng)濟(jì)援助總是帶有 各種附帶條件的， 所以這種援助在很大程度上仍然是 “有償” 既然提供經(jīng)濟(jì)援助是必要的，那么提供食品援助就是一種最合理 的選擇：一方面大多數(shù)發(fā)展中國家普遍面臨著食品短缺的困境， 食品援助極受歡迎；另一方面美國農(nóng)產(chǎn)品剩余的矛盾也得到了極 大的緩解，客觀上又起到了保護(hù)農(nóng)業(yè)的極佳效果，真可謂一箭雙 雕。三、對我國農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策建議1對農(nóng)業(yè)保護(hù)立法。這是使我國農(nóng)業(yè)保護(hù)走向正常軌道的關(guān) 鍵環(huán)節(jié)。對農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)，其收益不在于實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)的當(dāng)年， 而在于取得其滯后效應(yīng)。這一特點(diǎn)往往使人們在連續(xù)豐產(chǎn)之后產(chǎn) 生對農(nóng)業(yè)問題的麻痹認(rèn)識，從而產(chǎn)生對農(nóng)業(yè)保護(hù)必要性的懷疑

13、。 而一旦農(nóng)業(yè)保護(hù)開始削弱，其后遺癥往往要等一年甚至幾年后才 會顯現(xiàn)，在那個時候再重新實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)，則必須等一年甚至幾 年后才會產(chǎn)生效果，這樣必然會造成農(nóng)業(yè)發(fā)展過程的人為震蕩。 因此，如果農(nóng)業(yè)保護(hù)措施不是連續(xù)的，那么從農(nóng)業(yè)保護(hù)這一措施 中的收益也必然不是連續(xù)的，同時農(nóng)業(yè)保護(hù)的效率也必然會因農(nóng) 民對農(nóng)業(yè)保護(hù)政策產(chǎn)生信任危機(jī)而大打折扣。要使農(nóng)業(yè)保護(hù)政策 保持必要的連續(xù)性，就必須有法律上的保證。2. 改造農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體。在目前體制下，我國的糧食部 門作為農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策載體顯然是不適宜的，這一政策載體的改 造可參考農(nóng)業(yè)銀行的作法進(jìn)行。 農(nóng)業(yè)銀行在向商業(yè)化轉(zhuǎn)軌過程中， 為了剝離市場行為和政策行為，把

14、原來的農(nóng)業(yè)銀行一分為二，在 原農(nóng)業(yè)銀行之外成立了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要任務(wù) 就是充分發(fā)揮政策性金融的支持功能。糧食部門可進(jìn)行類似的改 造，即將農(nóng)業(yè)保護(hù)的政策職能從現(xiàn)在的糧食部門中分離出來，成 立專門的政策性農(nóng)產(chǎn)品收購部門，具體執(zhí)行國家對農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù) 價政策。這樣，一方面可以順利地將龐大的糧食機(jī)構(gòu)真正地徹底 推向市場，另一方面又可使國家的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策得以順利和堅(jiān)決 的貫徹執(zhí)行。這種改革只是糧食部門的一種分化，而不是另起爐 灶，不致因新機(jī)構(gòu)的設(shè)立而增加國家更多的負(fù)擔(dān)。目前糧食部門 將經(jīng)營部門和國庫部門進(jìn)行了分離，但因?yàn)檫@種分離不徹底，所 以仍然無法實(shí)現(xiàn)我們所謂的政策載體的職能。3. 實(shí)行

15、農(nóng)業(yè)保護(hù)形式的多樣化。農(nóng)業(yè)保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是政策對 農(nóng)業(yè)的傾斜，就是以國家意志的形式參與和干預(yù)市場運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)行 部分經(jīng)濟(jì)資源的非市場化配置。因此，只要農(nóng)業(yè)在其發(fā)展過程中 能超越于市場規(guī)則而獲得政策優(yōu)惠， 都可視為對農(nóng)業(yè)實(shí)施了保護(hù)。4. 建立中央與地方及地方之間在實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策過程中的 利益平衡機(jī)制。對農(nóng)業(yè)的保護(hù)就意味著超越于市場機(jī)制之外的、 產(chǎn)業(yè)之間利益的強(qiáng)制性再分配，對此中央和地方的目標(biāo)顯然是有 差異的。為此，必須建立一種能夠合理解決中央與地方以及地方 與地方之間在實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策時的利益平衡機(jī)制。在中央還沒 有充足的財力單方面解決實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策所需的資金時，動員 地方財力共同達(dá)到這一政策目標(biāo)是可行的。正確處理地方之間的 公平負(fù)擔(dān)是建立這種利益平衡機(jī)制的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，在目前情 況下，可以設(shè)立一種統(tǒng)一的全國性糧食風(fēng)險基金，其出資比例或 出資額度不是按各地方的糧食總產(chǎn)量的多少確定，而是按照各地 國民生產(chǎn)總