我國(guó)建設(shè)用地政策變遷及其對(duì)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的影響

1、我國(guó)建設(shè)用地政策變遷及其對(duì)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的影響A竹敲與強(qiáng)公共行政寂閩建設(shè)用鈾改鬟重遷及萁對(duì)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)影響口范毅,張?jiān)獫?(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué),北京100094;2.山東省地礦勘察院,山東濟(jì)南250014)|_=_-一%囂:摘要:改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)建設(shè)用地供給方式從集體建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地轉(zhuǎn)變.用地的審批權(quán)逐漸向高層政府集中,土地政策成為國(guó)家的宏觀調(diào)控手段.土地利用計(jì)劃管理以及城鎮(zhèn)的等級(jí)管理體制,使得基層政府獲得土地指標(biāo)的機(jī)會(huì)減少.對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定影響,農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)從"離土不離鄉(xiāng)"向"民工潮"轉(zhuǎn)變.通過(guò)分析.本文提出了集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的建議.關(guān)鍵詞

2、:集體建設(shè)用地;計(jì)劃管理;就業(yè)彈性,中圖分類(lèi)號(hào):DJ.J文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1007-8207(2DD7)D9一DD22一收稿日期:2007-D6一D6作者簡(jiǎn)介:范毅,男,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院博士;張?jiān)獫?男,山東省地礦勘察院公共管理碩士.m一%壬¨"一改革開(kāi)放以來(lái).我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的增加,一個(gè)重要的因素是土地用地成本的低廉.當(dāng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在按照傳統(tǒng)國(guó)有征地制度及行政劃撥的方式供給時(shí),農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)開(kāi)始通過(guò)租賃,股份等方式,實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)用途的工業(yè)開(kāi)發(fā),突破了傳統(tǒng)土地供給管理制度上的限制.同時(shí).也促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移.但是.進(jìn)

3、入二十世紀(jì)九十年代中期以后.由于糧食供給的形勢(shì)發(fā)生波動(dòng),土地政策發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)也發(fā)生了一些重要的變化.這些變化大致可以分為以下四個(gè)階段:一,第一階段(19781989年):對(duì)建設(shè)用地政策的探索使農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)快速增長(zhǎng)所謂探索就是如何根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度,特別是在兩種土地所有制下處理農(nóng)村工業(yè)投資與建設(shè)用地之間的關(guān)系.還沒(méi)有一定的規(guī)則可循.因此,在這個(gè)時(shí)期土地管理最重要的標(biāo)準(zhǔn)是在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),摸索管理規(guī)律,逐步把土地管理納入法制化的軌道.同時(shí).允許地方或者基層在用地政策方面進(jìn)行大膽的試驗(yàn).l982年,中央頒布國(guó)家建設(shè)征用土地條例,對(duì)建設(shè)用地征用的程序,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行了

4、具體的規(guī)定,這一條例是1986年土地管理法出臺(tái)以前國(guó)有建設(shè)用地征用和使用的基本依據(jù).在這一條例中,同時(shí)把"發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)"作為安置征地造成剩余勞動(dòng)力的基本手段.社隊(duì)企業(yè)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身,在十一屆三中全會(huì)以來(lái)社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展得到了中央的高度重視.1979年,國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問(wèn)題的規(guī)定(試行草案)對(duì)社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展意義,經(jīng)營(yíng)方針,范圍和優(yōu)惠措施等進(jìn)行了具體的規(guī)定,這無(wú)疑對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用,并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展成為國(guó)家解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè),控制農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)的一個(gè)重要手段.隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,非農(nóng)建設(shè)用地也在不斷的增長(zhǎng).從1978年到1985年,

5、鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地年均占用耕地接近8萬(wàn)公頃.非農(nóng)建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾日益凸現(xiàn).鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占耕地,濫用土地的現(xiàn)象極為突出.許多地方耕地大量減少.有的省一年減少一個(gè)中等縣的耕地面積.為此.中共中央在1986年3月發(fā)布中共中央,國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理,制止亂占耕地的通知,以期控制非農(nóng)建設(shè)用地的增加.為了加強(qiáng)對(duì)全國(guó)土地的統(tǒng)一管理,決定成立國(guó)家土地管理局.作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu).要求全面清查非法占地,并且各地要對(duì)所有非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行登記和發(fā)證.建立健全地籍管理制度.同年6月土地管理法頒布,此后對(duì)建設(shè)用地的審批管理納入到法律范疇.對(duì)國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的審批和管理都進(jìn)行了明確的規(guī)定.同時(shí),為

6、了控制建設(shè)用地增加,保護(hù)耕地.提高城鎮(zhèn)土地使用效益,加強(qiáng)土地管理,完善土地稅制,1987年和1988年分別開(kāi)征了耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅.為了完善對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的管理,1989年國(guó)務(wù)院關(guān)于出讓國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的通知出臺(tái).在這一個(gè)階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)各方面飛速增長(zhǎng).鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的比重由1978年的24.3%迅速增長(zhǎng)到1985年的43.5%,到1987年已經(jīng)超過(guò)50%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員快速增加,1978年僅2827萬(wàn).到1989年已達(dá)到9367萬(wàn).十二年間增長(zhǎng)2.3倍.年均增加達(dá)10%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)超常規(guī)增長(zhǎng)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,帶來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的增多,據(jù)調(diào)查,1988

7、年廣東省東莞縣的外來(lái)勞動(dòng)力增加到30萬(wàn)人,其中近30%來(lái)自外省區(qū).在這個(gè)階段值得注意的現(xiàn)象是.大規(guī)模耕地的占用基本是在農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),低價(jià)征地用于工業(yè)投資比較普遍.在促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí),低廉土地對(duì)促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)發(fā)揮了重要的作用.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的占地是這一階段耕地非農(nóng)占用的主體,鄉(xiāng)村是建設(shè)用地增長(zhǎng)的供給主體.在建設(shè)用地上具有較大的支配權(quán).二,第二階段(19901996):耕地減少,經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員迅速增加二十世紀(jì)九十年代以來(lái).建設(shè)用地用途發(fā)生了較大的變化.隨著城市改革的推進(jìn)和房地產(chǎn)業(yè)的興起,城鎮(zhèn)征地用于開(kāi)發(fā)和工業(yè)用地并存的現(xiàn)象.加大了對(duì)建設(shè)用地的需求.在這個(gè)時(shí)期,對(duì)土地管理也

8、開(kāi)始逐步規(guī)范起來(lái),但是并沒(méi)有影響到對(duì)耕地的大規(guī)模占用.城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革是這一階段土地管范毅,張?jiān)獫辉試?guó)建設(shè)用地政策變遷及其對(duì)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)的影響掘|耩據(jù)#蠹掘_=_皸罐%$強(qiáng)#舶$島:§:理政策的主要內(nèi)容之一,對(duì)我國(guó)未來(lái)的建設(shè)用地管理有非常大的影響.1990年頒布的中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度進(jìn)行改革,規(guī)定"國(guó)有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓,出租,抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)",從此國(guó)有土地的使用權(quán)逐漸完善.同時(shí)由于建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間矛盾日益凸現(xiàn),1992年出臺(tái)的國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局,農(nóng)業(yè)部關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展

9、基本農(nóng)田保護(hù)工作請(qǐng)示的通知,具體要求開(kāi)展基本農(nóng)田保護(hù)工作.并且嚴(yán)格對(duì)占用保護(hù)區(qū)土地的審批管理.但是在這一階段,并沒(méi)有扼制住耕地減少的勢(shì)頭,1991年.全國(guó)凈減少耕地又回升到23萬(wàn)多公頃(35O萬(wàn)畝),為此,1992年發(fā)布國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制亂占,濫用耕地的緊急通知要求嚴(yán)格依法審批土地,并采取多項(xiàng)措施嚴(yán)格控制耕地的減少.1994年頒布基本農(nóng)田保護(hù)條例希望加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù),控制建設(shè)用地的增加.在這一階段,經(jīng)過(guò)1990年的國(guó)有土地使用制度的改革使各級(jí)城鎮(zhèn)政府加大了非農(nóng)建設(shè)用地需求.把農(nóng)村耕地先行征為國(guó)有土地然后開(kāi)發(fā)所占比重越來(lái)越高,據(jù)調(diào)查,1994年底,江蘇昆山與浙江義烏,紹興,上虞等縣市,國(guó)有土地的

10、供給比重分別占到70%,500%,500%和80%以上.這一時(shí)期,城鎮(zhèn)政府用地開(kāi)始成為建設(shè)用地供給的主角時(shí),以集體所有制建設(shè)用地的形式.通過(guò)租用等方式發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的勢(shì)頭也在繼續(xù)兩種用地形式的并存大大地推進(jìn)了對(duì)耕地占用的勢(shì)頭.從1992年到1994年三年共減少耕地達(dá)746.3萬(wàn)公頃(1.1億畝).與此同時(shí).我國(guó)經(jīng)濟(jì)以及非農(nóng)就業(yè)總量都快速增長(zhǎng).鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1991年的13.7%迅速增長(zhǎng)到1996年的26%,幾乎提高了一倍.1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)到1.35億城鎮(zhèn)政府正在逐漸成為建設(shè)用地供給的主角,鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的動(dòng)力.經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)是這一階段的亮

11、點(diǎn).然而,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)之一就是占用大量耕地.從耕地減少的總量來(lái)看.增長(zhǎng)所付出的代價(jià)相對(duì)比較昂貴.三,第三階段(19972002年):嚴(yán)格控制階段,大規(guī)模"民工潮"形成二十世紀(jì)九十年代中期,亞洲金融危機(jī)和中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)波動(dòng)后.中央政府開(kāi)始采取一系列措施.強(qiáng)化對(duì)耕地占用的管理.1997年中共中央,國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知發(fā)布,文件主要內(nèi)容包括以下五點(diǎn):一是實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā),復(fù)墾掛鉤政策.非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的,必須開(kāi)發(fā),復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地二是凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地一年.確實(shí)需要占用耕地的,報(bào)國(guó)務(wù)院審批.三是嚴(yán)格控制城市間建

12、設(shè)用地規(guī)模.特別要嚴(yán)格控制中等城市和小城市用地.四是加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理.五是加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理.國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)政府以及鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管理1998年3月,要求繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的用地直至土地管理法修訂完成.1998年8月.土地管理法經(jīng)過(guò)第二次修訂后頒布.修訂后強(qiáng)化了中央對(duì)土地的管理力度.修訂后的土地管理法要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理.實(shí)行建設(shè)用地總量控制,要求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡.為升藏與娃*%:I|一."進(jìn)一步保護(hù)耕地,在土地管理法的基礎(chǔ)上.1998年12月重新頒布了基本農(nóng)田保護(hù)條例,強(qiáng)化國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的力度.通過(guò)1998年土地管理法的修訂.實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地審批權(quán)的上收.地方

13、政府對(duì)土地審批權(quán)限在不斷的縮小,而且取消地市級(jí)以下政府建設(shè)用地增加的最終審批權(quán).實(shí)行土地利用年度計(jì)劃管理.對(duì)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理.我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行等級(jí)管理體制,一般來(lái)說(shuō)土地利用計(jì)劃指標(biāo)與政府所處的行政級(jí)別直接相關(guān).上級(jí)政府相對(duì)下級(jí)政府要掌握更多的土地利用計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行耕地動(dòng)態(tài)平衡的管理,那么占用多少耕地必須有同樣數(shù)量的耕地整理出來(lái).即使在鄉(xiāng)村有空余的土地用于建設(shè)用地,這些土地往往也會(huì)被上級(jí)政府用來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地的動(dòng)態(tài)平衡.這樣.對(duì)鄉(xiāng)村一級(jí)最基層的影響明顯要大于上級(jí)政府,特別是依靠低土地成本發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展受到了較大的影響.1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人員相對(duì)上年減'4577J-,1998年相對(duì)1

14、997年減少514萬(wàn),兩年內(nèi)減少將近100O萬(wàn).強(qiáng)化土地計(jì)劃管理,實(shí)行耕地動(dòng)態(tài)平衡.是中央政府加強(qiáng)建設(shè)用地管理的主要手段.將建設(shè)用地的審批集中在省級(jí)以上政府,減少了地方政府對(duì)建設(shè)用地的審批權(quán)限.我國(guó)城鎮(zhèn)的等級(jí)管理體制,也使得基層政府獲取土地供應(yīng)指標(biāo)的機(jī)會(huì)大大降低,也就意味著農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一定要向高行政級(jí)別的城市集中.鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展用地的機(jī)會(huì)一在減少,無(wú)疑會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展空間,這樣"離土不離鄉(xiāng)"的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移發(fā)展模式.正在逐漸被涌向城鎮(zhèn)的"民工潮"所取代.四,第四階段(2003年至今):土地政策作為宏觀調(diào)控的手段200

15、3年1O月中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定提出"實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度"以此控制耕地的非農(nóng)占用.2004年中央1號(hào)文件重申"落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度".為了整頓開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度占用耕地的現(xiàn)象,2003年7月.國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知要求各級(jí)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行全面清查.加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理,今后要更嚴(yán)格控制設(shè)立以成片土地開(kāi)發(fā)為條件的開(kāi)發(fā)區(qū).同年11月國(guó)務(wù)院關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知發(fā)布,要求進(jìn)一步落實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓工作.建立完善土地管理制度.2004年1O月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)

16、于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定,要求從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度,而且為鞏固土地市場(chǎng)治理整頓成果,要求2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)不再追加.但是.在這個(gè)文件中,為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加留出一條新渠道,即"鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理.城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤".2005年1O月國(guó)土資源部就此開(kāi)展具體試點(diǎn)工作.2006年8月,國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知要求"地方各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積,土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé).將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)(包括占用農(nóng)用地和未利用地)納入土地利用年度計(jì)

17、劃",實(shí)行問(wèn)輯Jlt:-矩責(zé)制.建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度.文件的出臺(tái)著重解決當(dāng)前土地管理和調(diào)控中存在的突出問(wèn)題,與以往政策相比,改革的力度比較大,內(nèi)容更加具體,務(wù)實(shí),相關(guān)措施更有針對(duì)性.從2003年開(kāi)始,中央的新一輪宏觀調(diào)控政策開(kāi)始把建設(shè)用地的管理作為宏觀調(diào)控政策的重要手段.實(shí)際上.在嚴(yán)格實(shí)行耕地保護(hù)政策的同時(shí),加大了中央政府運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段的杠桿,通過(guò)土地用量的計(jì)劃調(diào)節(jié)和分配,控制投資的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的波動(dòng).運(yùn)用土地政策的杠桿更多地是針對(duì)中國(guó)的國(guó)情,遏制地方政府膨脹的投資勢(shì)頭這一措施從清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)人手,到2004年8月,最終清理出各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)6866個(gè),規(guī)劃面積3.86萬(wàn)

18、平方公里.經(jīng)過(guò)清理整頓,到階段性檢查驗(yàn)收結(jié)束時(shí).全國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)減少到2053個(gè),規(guī)劃面積壓縮到1.37萬(wàn)平方公里.開(kāi)發(fā)區(qū)核減數(shù)量占原有開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)的70.1%;壓縮的規(guī)劃面積占原有規(guī)劃面積的64.5%已退出開(kāi)發(fā)區(qū)土地2617平方公里,復(fù)耕1324平方公里.收回閑置_-kl16.5平方公里.土地作為宏觀調(diào)控的手段影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的發(fā)展.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長(zhǎng)方式正在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)彈性來(lái)看,這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)彈性持續(xù)下降,2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值比2001年增長(zhǎng)42%,而從業(yè)人員僅增長(zhǎng)5%,年均增長(zhǎng)僅260萬(wàn)人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)人員能力在不斷下降,這也預(yù)示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從最初的勞動(dòng)密

19、集型向資本密集型的方向偏離.當(dāng)然,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)構(gòu),但是如果偏離國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì),那么這種升級(jí)將不會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng).五,結(jié)論和建議梳理改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)建設(shè)用地政策的變遷,非農(nóng)建設(shè)用地的供給形式經(jīng)歷從集體建設(shè)用地向國(guó)有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變.從供給主體來(lái)看,經(jīng)歷了從鄉(xiāng)村集體到基層城鎮(zhèn)政府,再?gòu)幕鶎映擎?zhèn)政府到高層政府轉(zhuǎn)移的過(guò)程,最終建設(shè)用地成為國(guó)家宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段改革開(kāi)放初期,鄉(xiāng)村集體作為建設(shè)用地供給的主體.廉價(jià)的土地成為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的主要推動(dòng)力.隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革,城鎮(zhèn)政府正逐漸成為建設(shè)用地供給的主體.由于建設(shè)用地政策的不完善,對(duì)城鎮(zhèn)政府行為約束不夠,造成耕

20、地的大量減少.耕地的大量減少影響到我國(guó)糧食安全,為此,中央政府實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策,并產(chǎn)生了工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)公布制度.運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,也是我國(guó)特殊國(guó)情特殊發(fā)展階段的正確選擇.從建設(shè)用地與非農(nóng)就業(yè)的發(fā)展來(lái)看,建設(shè)用地政策發(fā)展與鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)密切公共行歡相關(guān).鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的供給促進(jìn)了改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展,也促成了"離土不離鄉(xiāng)"的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式.但是.隨著建設(shè)用地政策的變化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式也發(fā)生了變化.特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)彈性在不斷下降,這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正逐漸偏離勞動(dòng)密集型.這樣,我國(guó)農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)方式也

21、從"離土不離鄉(xiāng)"轉(zhuǎn)變?yōu)?quot;民工潮".2005年.我國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工總量達(dá)到1.2億.農(nóng)民工成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分.同時(shí),建設(shè)用地的計(jì)劃管理方式,有可能會(huì)影響到市場(chǎng)在推進(jìn)就業(yè)方面的作用.建設(shè)用地計(jì)劃管理意味著行政權(quán)力對(duì)資源分配的影響,由于我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行等級(jí)管理體制,這就使得處于行政級(jí)別高的城市獲得建設(shè)用地指標(biāo)增多.而在這些城市,適宜我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力特點(diǎn)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不具備優(yōu)勢(shì),結(jié)果是會(huì)以提高土地成本和就業(yè)門(mén)檻限制了非農(nóng)就業(yè)的增長(zhǎng).這顯然不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展.會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距.嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策以及建設(shè)用地計(jì)劃管理體制無(wú)疑是一柄"雙刃

22、劍",一方面會(huì)抑制我國(guó)耕地不斷減少的勢(shì)頭;另一方面對(duì)基層的發(fā)展會(huì)有限制作用.作為一個(gè)擁有13億人口的大國(guó),人均耕地面積僅1.4畝,不足世界平均水平的40%,糧食安全涉及國(guó)家安全戰(zhàn)略.嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和建設(shè)用地計(jì)劃管理體制無(wú)疑是確保耕地保護(hù)的最重要手段.由于我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)差別二元土地政策,城市土地國(guó)家所有,農(nóng)村土地集體所有,集體建設(shè)土地不能進(jìn)入到市場(chǎng).這樣,當(dāng)基層政府獲得土地指標(biāo)的機(jī)會(huì)降低.集體土地不能夠進(jìn)入市場(chǎng)的情況下,無(wú)疑是對(duì)鄉(xiāng)村基層發(fā)展的限制.因此,推進(jìn)集體建設(shè)用地制度改革,允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)就顯得尤為重要.據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì),2000年我國(guó)集體建設(shè)用地面積為1800萬(wàn)公頃,而城市建設(shè)用地面積不足300萬(wàn)公頃.農(nóng)村"空心村","一戶(hù)多宅"以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象還是比較普遍,農(nóng)村集體建設(shè)用地還有較大的集約利用空間,通過(guò)集體建設(shè)用地的整理,還可以回避耕地占用的矛盾.允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)不但可以促進(jìn)農(nóng)村土地的集約利用,而且能夠使得農(nóng)村集體通過(guò)集體土地獲得工業(yè)化和城市化的紅利.因此,探索跨區(qū)域集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式,既可以提高土地的利用效益.也可以縮減地區(qū)差距【參考文獻(xiàn)】1姜愛(ài)林.改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)土地政策的發(fā)展變遷J.中州學(xué)刊,2003,(5).2萬(wàn)廣華,孟全省等.作為