第四章 隋唐行政管理

1、中國(guó)行政史壹中央政府的行政體制貳叁肆隋唐的行政管理地方政府的行政體制行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政官員的管理中央政府的行政體制中央政府的行政體制皇權(quán)和相權(quán)的斗爭(zhēng)中央政府的行政體制中央政府的行政體制一、三省制的定型與調(diào)整一、三省制的定型與調(diào)整（一）三省分權(quán)的共同決策體制（一）三省分權(quán)的共同決策體制隋文帝對(duì)國(guó)家行政管理體制的調(diào)整內(nèi)容：1、確定了三公不再兼任政府職務(wù)的原則；三公均不參加政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，只作為獎(jiǎng)賞有功之臣的最高榮譽(yù)職銜，而且盡量不以公官授人。（二）二省執(zhí)要、尚書奉行體制（二）二省執(zhí)要、尚書奉行體制三省本應(yīng)是三個(gè)平行系統(tǒng)，相互制衡又相互合作。但隋朝，尚書省為政本之地，行政運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，權(quán)力過大，不

2、利于皇帝加強(qiáng)中央集權(quán)。唐太宗對(duì)隋制進(jìn)行調(diào)整：1、壓抑尚書省地位，使之徹底淪為執(zhí)行機(jī)構(gòu)：首先將宰相議事之所從尚書都省搬出，致使尚書省地位驟降。其次是剝奪尚書仆射的決策參與權(quán)，規(guī)定尚書仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充當(dāng)宰相，使尚書省長(zhǎng)官更喪失宰相的資格，尚書省完全成為奉行機(jī)構(gòu)。三是尚書省內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，以架空尚書省長(zhǎng)官的行政權(quán)。2、提高中書、門下兩省的地位：首先是將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷往中書省，此舉提高中書、門下的地位；其次是擴(kuò)大了中書、門下兩省的職權(quán)，中書舍人對(duì)口處理尚書六部來(lái)文，并負(fù)責(zé)提出處理意見，其中兼草擬詔旨的“知制誥”有權(quán)封還尚書仆射的進(jìn)呈文件，并有權(quán)

3、參加宰相會(huì)議。中央政府的行政體制中央政府的行政體制唐太宗對(duì)隋制進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整是三省制演化為二省執(zhí)要、尚書奉行體制，基本趨勢(shì)：1、決策權(quán)分散化、三省在決策程序上實(shí)行分權(quán)，有利于皇帝對(duì)全國(guó)政務(wù)的總體駕馭。2、行政決策權(quán)與綜理政務(wù)權(quán)相分離，決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，確保皇帝的中樞地位。2、確定了三省之間的分權(quán)方式。逐漸形成尚書省掌行政、中書省掌詔令、門下省掌封駁的決策程序。三省職能和運(yùn)轉(zhuǎn)程序（隋唐時(shí)期的中央集權(quán)體制）中書省：草擬、頒布詔令；門下?。簩徍嗣睿簧袝。簣?zhí)行命令。特點(diǎn)：三省長(zhǎng)官都是宰相，分割相權(quán)；三省互相牽制和監(jiān)督。作用：分散相權(quán)、合作牽制、強(qiáng)化皇權(quán)、提高效率中央政府的行政體制中央政府的

4、行政體制（三）中書門下（政事堂）與專制宰相體制（三）中書門下（政事堂）與專制宰相體制政事堂的演變過程：政事堂經(jīng)歷了門下政事堂和中書政事堂兩個(gè)階段。唐玄宗將政事堂改稱中書門下。中書門下政事堂與唐初政事堂的不同：1、唐初宰相多為兼職，除三省長(zhǎng)官外，還以他官居宰相位，加“參政朝政”、“同中書門下三品”等名目，讓他們進(jìn)入政事堂分任宰相之事，以削弱三省長(zhǎng)官的權(quán)力，共同充任兼職宰相。這些宰相上午在朝堂議政，下午回本署辦公。中書門下政事堂則不同，凡掛銜“同三品”或“同平章事”者均為專制宰相，不再在議政之后回本署辦公了。2、中書門下政事堂在正廳之后設(shè)吏、樞機(jī)、兵、戶、刑五房，對(duì)口指揮尚書六部，使宰相的辦事機(jī)構(gòu)

5、逐漸完備，政事堂逐漸從單純的會(huì)議場(chǎng)所演變?yōu)橹匾霓k事機(jī)構(gòu)。3、中書門下體制下存在著宰相權(quán)力的分散和集中兩種傾向。中央政府的行政體制中央政府的行政體制（一）翰林院：唐高宗之時(shí)，為分宰相之權(quán)，出現(xiàn)了北門學(xué)士的設(shè)置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事，武則天時(shí)，新的秘書人員移至宮中，直接承命奏復(fù)。到唐玄宗時(shí)，設(shè)“翰林待詔” 后正式設(shè)置翰林學(xué)士院，設(shè)置，翰林院學(xué)士開始具有草詔權(quán)，時(shí)稱“內(nèi)相”。翰林學(xué)士享有制詔權(quán)，使中書門下成為奉行內(nèi)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。（二）樞密院：樞密使在唐朝是宦官的差遣之職。唐代宗時(shí)開始以宦官充任“內(nèi)樞密使” ，參與國(guó)家政務(wù)的決策，從此，宦官在制度上被賦予參政的權(quán)力?；鹿偻瑫r(shí)通過充任神

6、策左右軍中尉而控制了京城的軍權(quán)。晚唐，隨著皇權(quán)的衰落，宦官權(quán)勢(shì)隨之煙消云散。中央政府的行政體制中央政府的行政體制六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關(guān)系：1、隋唐中央政府職能部門以尚書六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工又制衡的行政職能部門體系。2、從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分管具體事務(wù)，兩者之間形成總領(lǐng)和具體分管的關(guān)系.3、從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約關(guān)系。六部執(zhí)掌政令而不管具體事務(wù)，而具體管理各項(xiàng)事務(wù)者又無(wú)政令之權(quán)，形成一層制約關(guān)系。具體分管各項(xiàng)事務(wù)的諸寺、監(jiān)要接受六部的指導(dǎo)和監(jiān)督，但諸寺、監(jiān)長(zhǎng)官也可以直接聽從皇帝的指示，并對(duì)六部指令有不同的看法時(shí)可直接上奏皇帝

7、請(qǐng)示，形成又一層制約關(guān)系。中央政府的行政體制中央政府的行政體制六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責(zé)：（一）六部二十四司：吏、戶、禮、兵、刑、工分掌人事、財(cái)經(jīng)、文教禮儀、軍事、司法監(jiān)察和建設(shè)等事宜，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門；（二）九寺五監(jiān)：1、和戶部相關(guān)的有太府寺（主管錢幣收支保管）和司農(nóng)寺（主管糧食收支和保管）；2、和禮部相關(guān)的有宗正寺（主管皇族事務(wù)）、太常寺（主管祭祀禮儀）、光祿寺（主管膳食供設(shè)）、鴻臚寺（主管外交事務(wù)）和國(guó)子監(jiān)（主管文教事務(wù)）；3、和兵部職掌相關(guān)的有衛(wèi)尉寺（主管軍器儲(chǔ)備）、太仆寺（主管馬政）、和軍器監(jiān)（主管軍器制作）；4、和刑部職掌相關(guān)的有大理寺（主管司法審判）；5、和工部職掌

8、相關(guān)的有少府監(jiān)（主管手工業(yè)事務(wù)）、將作監(jiān)（主管建筑工程事務(wù)）和都水監(jiān)（主管水利事務(wù)）。三司：大理寺、刑部、御史臺(tái)。是處理重大案件的特別法庭。地方政府的行政體制地方政府的行政體制地方政府的行政體制地方政府的行政體制隋唐對(duì)前代地方行政體制的調(diào)整：1、對(duì)地方行政層級(jí)進(jìn)行調(diào)整。變州郡縣三級(jí)為州（郡）縣二級(jí)，在州（郡）上設(shè)置監(jiān)察區(qū)的道，以加強(qiáng)中央對(duì)全國(guó)的行政管理。2、削弱地方政府的自主權(quán)。廢除地方官員自辟屬吏的權(quán)力，將官員的任免權(quán)一律收歸中央。一、道及其它中央派出機(jī)構(gòu)一、道及其它中央派出機(jī)構(gòu)隋朝時(shí)，改州郡縣為州（郡192個(gè)）縣，為了能夠控制州郡，又不能威脅和削弱中央集權(quán)，有了“道”的設(shè)置。貞觀十年，唐太

9、宗依據(jù)山川形勢(shì)分全國(guó)為十道，道從此成為比較穩(wěn)定的監(jiān)察區(qū)。但道的職權(quán)范圍游移不定，監(jiān)察官名稱變化頻繁。唐中后期出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)，節(jié)度使專制一方，其轄區(qū)亦稱道。這種道是由軍事機(jī)關(guān)演變?yōu)榈胤叫姓C(jī)關(guān)的。地方政府的行政體制地方政府的行政體制二、州府領(lǐng)縣制和縣下基層組織二、州府領(lǐng)縣制和縣下基層組織州的長(zhǎng)官仍稱刺史。唐初，軍民分治，刺史僅負(fù)責(zé)民政。安史之亂后，刺史多兼軍職，握有軍權(quán)。府設(shè)府尹一人為長(zhǎng)官，少尹二人為次官。和前代相比，隋唐縣制變化不大，縣之長(zhǎng)官稱令，縣令出缺以資歷淺者代之，稱知縣或知印。唐朝縣下基層行政組織依與縣城距離的不同而有差異。在縣城和近郊，分別設(shè)鄰、保、坊三級(jí)。較遠(yuǎn)的，實(shí)行鄰、保、里、鄉(xiāng)四

10、級(jí)三、三、 特殊行政區(qū)的行政體制特殊行政區(qū)的行政體制羈縻府：是唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設(shè)置的一種自治性質(zhì)的地方行政機(jī)構(gòu)。羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領(lǐng)充任刺史或都督，并允許世襲其職。羈縻府州還有財(cái)政上的自主權(quán)，但必須受邊境都督和各都督護(hù)府的統(tǒng)領(lǐng)。唐中期以后，相繼沖破羈縻府州的束縛而建立起小王國(guó)，但附屬于唐朝。行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督唐玄宗時(shí)，編纂了中國(guó)最早的獨(dú)立而自成體系的行政法典-唐六典。一、行政決策一、行政決策 唐代行政決策的特點(diǎn) 體現(xiàn)出群體決策特點(diǎn)的是唐代各種豐富多彩的會(huì)議形式： 1、大臣廷議：參加者較多，形式靈活，可以分為皇帝主持的朝會(huì)和尚書省集議的方式。 2、宰相以及高級(jí)文臣

11、武將參與決策的會(huì)議，這類決策會(huì)議的參加者較前一種會(huì)議形式急劇減少。無(wú)論何種形式的會(huì)議，最后決策權(quán)還是在于皇帝。詔敕的草擬和頒發(fā)：詔敕的草擬和頒發(fā)有草詔和審詔兩個(gè)過程。草詔有三種程序：1、由宰相將君相議政結(jié)果整理要點(diǎn)，稱為“詞頭”，作為草詔的依據(jù)，中書舍人中負(fù)責(zé)草詔的“知制誥”據(jù)宰相交下的詞頭負(fù)責(zé)草詔；2、皇帝派宦官至中書宣布詔敕要點(diǎn)，中書記錄，稱為“宣底”；3、皇帝召知制誥入宮面授要點(diǎn)。行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督審詔有四個(gè)程序： 1）中書舍人有權(quán)封還詞頭； 2）中書舍人如無(wú)異議，由中書令、中書侍郎與中書舍人共同簽名送門下審議； 3）門下給事中審議后，如認(rèn)為不妥，可在稿上涂改奏還中書。

12、 4）經(jīng)門下給事中審議通過的詔書，由侍中、侍郎、給事中共同具名申請(qǐng)交發(fā)尚書省執(zhí)行，經(jīng)皇帝審定認(rèn)可后正式交尚書省施行。 此四道程序通過的詔書是決策文書形成的規(guī)范形態(tài)，即“外制”詔書形成的過程。諫官在行政決策中的作用及其局限性：諫官侍奉皇帝左右，有權(quán)提出不同的意見和建議，在唐代，能否發(fā)揮諫官的的積極性是政治能否清明的關(guān)鍵因素之一。唐太宗虛心納諫，誠(chéng)心求諫，獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)諫，造就了歷史上的“貞觀之治”，但很多皇帝難以做到這點(diǎn)。行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督“內(nèi)制”： 唐中期，皇帝以翰林學(xué)士分宰相權(quán)，由翰林學(xué)士撰擬的詔書為“內(nèi)制”。 內(nèi)制詔書無(wú)須規(guī)范程序，而是經(jīng)過皇帝的認(rèn)可后，直接由禁中下發(fā)執(zhí)行，甚至連

13、印璽也不蓋，但同樣具有法律效力。唐朝決策文書有：冊(cè)書、制書、敕三種冊(cè)書：立皇后、太子、封諸王所用，竹簡(jiǎn)制書：頒布重大行政命令，黃麻紙敕：對(duì)具體行政事務(wù)的指令性文件，黃麻紙行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督二、行政執(zhí)行二、行政執(zhí)行唐朝的行政運(yùn)行已經(jīng)趨于制度化和法律化，比較注重制度在行政管理中的保證作用，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和行政官員在執(zhí)行政令方面有嚴(yán)格的規(guī)定，必須在律、令、格、式規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)行政令。律、令、格、式的內(nèi)容：1、律是國(guó)家的基本法。2、令是依法制定的行政規(guī)則，以詔制的形式頒布；3、格是以敕的形式頒布的具體行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對(duì)律、令的補(bǔ)充。4、式是包含行政細(xì)則的文秘程式的辦事章程

14、，行政執(zhí)行中須依式而行。尚書省為落實(shí)詔敕所制定的文件稱“符”；政事堂變?yōu)榉钚袡C(jī)構(gòu)后，發(fā)往地方機(jī)構(gòu)的文件稱“堂案”，發(fā)往中央機(jī)構(gòu)的文書稱 “堂貼”。各機(jī)關(guān)往來(lái)商議文書稱 “關(guān)”，互通信息的文書稱 “移”，各機(jī)關(guān)據(jù)尚書省“符”行使職能的文件稱“刺”。這種文件分類反映了行政執(zhí)行上的層次性，保證了執(zhí)行機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)的貫通。行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督三、行政監(jiān)督三、行政監(jiān)督隋唐時(shí)期，行政監(jiān)督有了新的發(fā)展，表現(xiàn)是：1、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的逐漸健全和監(jiān)察職責(zé)的日益分明。隋朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺(tái)、謁者臺(tái)和司隸臺(tái)。御史臺(tái)負(fù)責(zé)監(jiān)察中央官員；謁者臺(tái)官員奉行巡行郡縣；司隸臺(tái)則監(jiān)察京畿郡縣。唐朝將隋朝三臺(tái)職掌合而為一設(shè)御史

15、臺(tái)。御史臺(tái)以御史大夫和御史中丞為正副長(zhǎng)官，下設(shè)臺(tái)、殿、察三院，臺(tái)院是御史臺(tái)辦公機(jī)構(gòu)，設(shè)侍御史六人，掌糾彈百官，其地位十分顯赫。殿院設(shè)中侍御史九人，掌朝儀糾察朝會(huì)時(shí)百官的儀態(tài)行止，維護(hù)朝儀秩序和尊嚴(yán)；察院設(shè)監(jiān)察御史十人，其職掌為分察和分巡兩項(xiàng)。行政運(yùn)行與行政監(jiān)督行政運(yùn)行與行政監(jiān)督三、行政監(jiān)督三、行政監(jiān)督2、對(duì)監(jiān)察官員任用的特殊程序。3、分道巡察和分察尚書制度的確立。監(jiān)察御史奉旨按道巡按州縣，對(duì)各地州縣事務(wù)實(shí)施監(jiān)察，稱分巡。監(jiān)察御史對(duì)六部、諸寺等對(duì)中央政府職能部門執(zhí)行的政務(wù)情況實(shí)施監(jiān)督，稱分察。4、參與司法審判。刑 部、大理寺、御史臺(tái)5、多種地方監(jiān)察形式的并存。分巡、帶御史銜者總之，唐代行政監(jiān)督在

16、制度上取得了較大的成就，監(jiān)察范圍廣泛，監(jiān)察內(nèi)容具體，監(jiān)察方式增加，監(jiān)察工作不論從深度上還是廣度上都較前代有明顯的發(fā)展，但封建監(jiān)察機(jī)制的本質(zhì)上講是為皇帝駕馭大臣的工具，實(shí)際只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素質(zhì)和態(tài)度以及皇帝是否能真正控制政權(quán)是監(jiān)察工作能否有效進(jìn)行的前提。行政官員的管理行政官員的管理一、官員的選拔一、官員的選拔1、科舉制度；科舉制：隋朝廢除九品中正制，隋煬帝大業(yè)年間正式開科取士，從此確立科舉制度。科舉本意是指分科考試選拔人才，士人可不必經(jīng)過薦舉而直接報(bào)名參加考試，由國(guó)家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢?。?？泼磕攴挚婆e行一次，科目有五十余種，主要有明經(jīng)、進(jìn)士?jī)煽疲瞥？瓶忌?/p>

17、來(lái)源有：生徒和鄉(xiāng)貢。鄉(xiāng)貢是士人向所在州縣“投牌自舉”后，經(jīng)考試合格，由各地按固定名額錄取，并隨各州貢品解送尚書省，故稱“鄉(xiāng)貢”。生徒是京師各官學(xué)及州縣官學(xué)的學(xué)生，經(jīng)考試獲得應(yīng)科舉考試資格者。唐中期以后，州縣官學(xué)衰落，生徒應(yīng)試者減少。制科是由皇帝親自主持的考試，科目多臨時(shí)設(shè)置，制科不定期舉行。科舉考試一般經(jīng)過兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武則天時(shí)又加上殿試。唐代待選士人只要通過了科舉考試，即具備了歷代封建王朝選官制度中的主要內(nèi)容。行政官員的管理行政官員的管理一、官員的選拔一、官員的選拔2、門蔭、行伍、流外入流、入幕制。門蔭：是為貴族及官員子弟承襲政治特權(quán)而設(shè)置的制度；行伍（hng

18、w ）：是指士卒通過積累軍功而獲得的低級(jí)武職或勛位，然后再積功升遷為官的制度；流外入流：是指九品官以下的各種政府機(jī)構(gòu)辦事員在服務(wù)過程中積累年資，并通過考核程序遷轉(zhuǎn)為正式政府官員的入仕方式；入幕：是充任藩鎮(zhèn)幕府僚屬，若得府主信任，不僅升遷快，且握有實(shí)權(quán)。行政官員的管理行政官員的管理行政官員的管理行政官員的管理二、官員的任用二、官員的任用1、一般任用：吏部銓選官員的標(biāo)準(zhǔn)稱“四制”：即所謂身、言、書、判四條標(biāo)準(zhǔn)，要求入仕者體貌豐偉、言辭大方、書法工整、判詞通順。2、特殊任職-使職差遣（試評(píng)析唐代差遣任職法。） ：唐朝任命某官負(fù)責(zé)處理專門事務(wù)，成為差遣。差遣可歸結(jié)為“置使”和“檢校”兩大類。“置使”又可細(xì)分：（1）國(guó)家常有之事務(wù)，但又不適宜設(shè)專官加以管理；（2）為某門事項(xiàng)臨時(shí)委任負(fù)責(zé)人?！爸檬埂?的目的是為了彌補(bǔ)政務(wù)管理體制的不足，以增強(qiáng)其機(jī)動(dòng)應(yīng)變能力?！皺z校（jinjio ）”本是檢查校（jio）閱之意。所謂檢校官是在名義上不授某官職，而在實(shí)際上讓其管理某官職應(yīng)負(fù)責(zé)的實(shí)際政務(wù)。行政官員的管理行政官員的管理差遣具有兩面性：（1）它是皇帝為控制政權(quán)，直接插手國(guó)家庶務(wù)的