芻議《稅法通則》中地方稅權的科學定位與合理劃分

1、芻議稅法通則中地方稅權的科學定位與合理劃分    【摘要】稅法通則的制定，是彌補我國稅法體系空缺的需要，是確立稅收基本規(guī)范的需要，也是統(tǒng)一稅收執(zhí)法和司法的需要。地方稅權的客觀存在，要求稅法通則將其納入調整范圍，使得地方稅權有法可依。筆者通過對地方稅權的學理分析，提出了關于地方稅權的定位和征收管理，需要從稅法通則的高度予以進一步界定和法律調整的觀點和建議，以完善稅法通則的內容和體系。 【關鍵詞】稅權 地方稅權 分稅制 稅收立法權 稅收管理體制 【正文】 稅法通則的制定是關系到我國稅收法律體系的重新整合與完善，關系到納稅人權利保護與國家征稅權實現(xiàn)的平衡，關系

2、到最終實現(xiàn)和諧的稅收征納關系的稅收法治建設的基礎環(huán)節(jié)。鑒于稅法通則的制定，必須在憲法確認的財政體制框架下進行。因此，必須兼顧中央與地方的利益，加以平衡協(xié)調。為此，本文就稅法通則中地方稅權的科學界定與合理劃分涉及的基本理論與實踐問題作一探討，以求教于學界同仁。 一、地方稅權的學理分析 在七屆全國人大第四次會議通過的國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要中,“統(tǒng)一稅政,集中稅權,公平稅負”的原則被提出來用以指導新一輪稅制改革,“稅權”一詞初次在立法文件中出現(xiàn)。1 “稅權”這個概念產生伊始，學界即莫衷一是、眾說紛紜，對其研究現(xiàn)已漸趨廣泛和深入?？偟膩砜矗袕V狹二義之分。廣義的稅權是將之看作權

3、力與權利的統(tǒng)一，將稅權概括為以下幾層含義：稅權屬于法律概念，稅法是公法，稅權屬于公權；稅權是法律上明確規(guī)定的權力或權利，是權力與權利的合一或統(tǒng)一；稅權通常是指法律上的權利，與法律上的義務對等。2 狹義的稅權是指國家權力在稅收領域的延伸，認為稅權是國家機關行使的涉及稅收的權力的總稱，它是國家權力的重要組成部分；它來自人民的授權，是國家取得收入的主要手段和依靠。根據(jù)憲法和法律關于國家機關職能、權限的劃分以及由此而來的行使稅權的主體不同，可以將稅權劃分為稅收立法權、稅收執(zhí)法權和稅收司法權。3 可見，狹義的稅權是直接被理解為稅收權力，并看作國家權力在稅收領域的延伸。4 與此相對應，筆者認為，地方稅權的

4、定義應當理解為：地方稅權是地方國家行使的涉及稅收的權力的總稱，是地方政府權力的重要組成部分，并通過特定的地方稅收機關予以行使。 從一國國家權力的機構組成來看，無論是中央機關的稅權，還是地方機關的稅權，都屬于財政權的重要組成部分。按照財政學原理，一國各級國家機關的事權決定其財權，而財權又分為財政收入權和財政支出權。由于稅權行使的主要目的是各級國家機關在國民收入分配中依法獲取稅收收入，以滿足財政需要，因此，稅權屬于財政收入權的重要組成部分。在市場經濟條件下，由于稅收收入成為財政收入的主要來源，因此，稅權也就成為財政收入權的主要表現(xiàn)。與此同時，在現(xiàn)代國家體制下，首先，地方稅權存在的客觀基礎是基于各國

5、地方經濟與社會發(fā)展的差異所導致的地方財權的相對獨立性。對于來自于各地的稅收收入，雖然國家可以采取由中央統(tǒng)一行使稅權，而后者再根據(jù)各地需求進行協(xié)調、分配的方式進行，但是，較之在中央和地方分權的基礎上，由中央和地方各自享有獨立的稅權，然后，再通過中央的財政支付彌補地方稅收的不足之稅收分配方式，后者更具有“效率”，更能調動中央與地方兩個方面的積極性。其次，市場經濟的分權屬性，也必然要求地方政權機關應當擁有相對獨立的地方稅權，以實現(xiàn)地方財政管理的法治化。正因為如此，在當今世界，無論采取聯(lián)邦制、邦聯(lián)制或中央集權體制的國家，地方稅權的設置是必不可少的，只不過程度不同而已。 按照法學原理，法律是調整社會關系

6、的利器，法律應當反映社會關系的客觀要求。因此，地方稅權關系的客觀存在，必然要求作為調整國家稅收關系基本法的稅法通則將地方稅權納入調整范疇，并在此基礎上，有必要制定專門的地方稅收法，以便使地方稅權的行使有法可依。而事實上，我國雖然實施中央集權體制，但如何處理好中央與地方的財政關系，調動好中央與地方兩個方面的積極性，一直是我國財政法制需要解決的重大課題。自新中國建立以來，關于地方稅權的理論和實踐一直斷斷續(xù)續(xù)的存在，特別是隨著社會主義市場經濟體制確立以來，分稅制制度的實施，使地方稅權部分地得到確認，但在實際運行中仍然存在著諸多問題，需要從稅法通則的高度予以進一步明確界定與法律調整。 二、當前我國地方

7、稅稅權劃分存在的主要問題 (一)我國現(xiàn)行分稅制稅權劃分的現(xiàn)狀 我國稅權劃分的基本依據(jù)是1977年國務院批轉財政部的關于改進稅收管理體制的規(guī)定，在此后的分稅制改革中，國務院作了進一步的規(guī)定，如對實行分稅制財政體制和工商稅制改革等具體文件中對稅權劃分進行了原則性的規(guī)定，此外，現(xiàn)行城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定，省級人民政府對這些稅種條例享有制定施行細則的立法權。上述規(guī)定構成了我國現(xiàn)行中央與地方稅權劃分的基本框架。就稅權在中央與地方之間的分配作出了規(guī)定。概括起來,主要有以下幾個方面: 1.在稅收立法方面,國務院關于實行分稅制財政管理的決定明確規(guī)定:“中央稅、共享

8、稅以及地方稅的立法權都要集中在中央,以保證中央政令統(tǒng)一,維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭”。據(jù)此規(guī)定,稅收立法權高度集中于中央,地方無稅收立法權。由此確立了我國高度集中的稅收立法體制。 2.在稅收征管方面,實現(xiàn)了稅收征管權的分離,亦即設立中央與地方兩套稅務機構分別征管,由國稅局負責中央稅、共享稅的征管,地稅局負責地方稅的征管。 3.在收益分配方面,一是根據(jù)稅種劃分中央和地方稅收收入,亦即將維護國家權益,實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅;將與地方利益關系密切、稅源分散,需要發(fā)揮地方組織收入積極性、便于地方征管的稅種劃分為地方稅;將與經濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。二是根據(jù)19

9、95年過渡時期轉移支付辦法規(guī)定,確立了主要以體制補助或上解、稅收返還及專項撥款為內容的轉移支付制度。 （二）現(xiàn)行稅權的設置存在的問題 1994年分稅制改革將中央與地方的稅權進行初步劃分，對于實現(xiàn)稅法的統(tǒng)一,規(guī)范中央政府與地方政府的財政分配關系,增強中央政府的宏觀調控能力等起到了積極作用，解決了中央與地方稅收收入的分割問題，基本實現(xiàn)了改革的目標，確保了中央稅收收入增長，加強了中央政府經濟宏觀調控能力，對于我國經濟快速健康發(fā)展起了重要的作用。同時，我們也必須看到，我國的分稅制改革還遠遠沒有到位，表現(xiàn)在稅權劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現(xiàn)在： 第一,稅收立法權高度集中于中央,在一定程度上體現(xiàn)了我國

10、稅權高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求,對保證國家稅收政策的權威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用5 。但在統(tǒng)一稅法、集中稅權時,忽視了授予地方稅收立法權。這突出地表現(xiàn)為我國目前幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布,地方原則上無立法權。稅收立法權的過度集中,首先，使地方政府不能對一些地域性的較為零散的稅源立法征稅,影響了地方政府開辟稅源,組織財政收入的積極性,也制約了地方稅制結構的靈活性和多樣性,造成各地區(qū)間的利益不均。其次，地方對于分權的客觀需要導致了地方政府的越權行為,擾亂了分配秩序。例如某些地方政府在財政困難且沒有稅收立法權的情況下,為了彌補財政缺口,不得不動用行政手

11、段,以收費的形式來集中收入。而地方政府對稅收立法權的這種變通,不僅引發(fā)了目前收費膨脹、分配秩序混亂的局面,而且也弱化了經濟管理中的法制約束及稅法統(tǒng)一。 第二，地方稅收征管領域中的問題不容忽視。稅收征管權是稅權的一個重要內容，在財稅改革中雖然建立了地稅機構負責地方稅的征收管理，但國稅局和地稅局在地方稅征管權限的劃分上仍存在一些問題需要研究解決。一是從稅款征收權來看，國稅局與地稅局的征管權限交叉，部分屬于地方性的收入如個體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局代征，而地方政府對屬于自己的收入又不能充分行使管轄權，這樣與建立國稅、地稅兩個稅務機構的初衷不完全相符，未能完全實現(xiàn)按照收入歸屬劃

12、分稅收征管權限的目標。二是征稅權與其它執(zhí)法權相脫節(jié)。部分地方收入由國稅局代征后，其它執(zhí)法權和管理權、檢查權、復議權的歸屬如何與征稅權一致起來，存在不少矛盾難以解決。三是現(xiàn)在對95以上的個體戶采取定額征稅的辦法，執(zhí)法上難免有一些彈性，個體戶稅收由國稅局代征，那么就意味著地方政府對定額中屬于地方稅收入的部分難以實施有效征管。他們從維護自身利益出發(fā)，容易與國稅產生一些難以協(xié)調的矛盾。四是從稅務管理權看，按照現(xiàn)行規(guī)定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人具有稅務登記權，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權，造成征稅權和管理權的脫節(jié)，使地方稅務機構難以有效地控制地方稅源，淡化了這些納稅人到地

13、稅機關申報納稅的意識。此外，發(fā)票管理是稅源控制的一個重要基礎工作，但現(xiàn)在對普通發(fā)票的管理按流轉稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的大多數(shù)納稅人，沒有發(fā)票管理權，失去了“以票管稅”的有效手段。6 另外， 我們應開征一些新的稅種，如社會保障稅、遺產稅、環(huán)保稅、車輛購置稅、燃油稅等；擴大增值稅的征收范圍，將建筑業(yè)和運輸業(yè)并入增值稅的征收行列，并實行消費型增值稅；將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并統(tǒng)一為公司（法人）所得稅；可將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費稅，適當調整消費稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂項目和高檔消費項目，如高爾夫球、桑拿浴、高級美容等，并取消現(xiàn)行消費稅目中的生產

14、資料和一般生活品，如酒精、護膚護發(fā)品。 （二）正確劃分中央與地方的稅收立法權 稅收立法權的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權的同時，逐步擴大地方政府的稅收立法權。 立法權就是主權者所擁有的，由特定的國家機關所行使的，在國家權力結構中占據(jù)特殊地位的，用來制定、認可和變動規(guī)范性法文件以調整一定社會關系的綜合性權力體系，它包括國家立法機關行使的立法權以及其他國家機關、地方權力機關行使的立法性職權。我國實行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領導是我國現(xiàn)行立法權限劃分體制的根本特點。這一特點決定了中央立法在整個國家立法體系中的主導性和基礎性。有關稅收的基

15、本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會或其常務委員會立法，或由全國人大及其常務委員會授權國務院立法。如稅收基本法、稅收征收管理法和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費稅、社會保障稅等稅收實體法以及與之配套銜接的稅務行政復議法、稅收減免特別法、稅務司法法等法規(guī)。 另外，由于我國各地區(qū)情況差別較大，尤其在經濟體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗性質，如果全部稅法由最高權力機關制定，難以做到機動、靈活和及時；我國實行民主集中制，歷來強調發(fā)揮中央與地方兩個積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權力機關在立法方面的積極性。稅收立法權在中央與地方政府之間的適當劃分，既有利于保持中央政府在稅收調

16、控中的主導地位，有利于宏觀經濟的協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調控方面的積極作用，使地方區(qū)域經濟的發(fā)展充滿活力。對于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實際需要和可能，由地方各級權力機構行使立法性職權，由地方政府確定開征或停征，這些稅種的立法權由地方權力機關行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴大財源，組織收入的積極性。 總之，稅收立法權限要明晰合理，對中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權、財權相適應的稅收立法權，以滿足地方經濟發(fā)展需要。同時對稅種的設置、開征、停征、解釋和減免等權限也要進行合理的劃分。 （三）明確劃分中央

17、與地方稅收收入的歸屬權 劃分中央與地方稅收收入的歸屬總的原則應是：堅持中央財政收入占全部財政收入的比重必須在60%左右，有利于中央財政收入與地方財政收入同步增長，有利于調動中央與地方經濟發(fā)展、組織收入的積極性。實行分稅制以來，我國中央財政收入占全部財政收入的比重19951999年一直呈逐年下降或徘徊的趨勢，分別為52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。這種格局與國外情況形成強烈的對比。從發(fā)達國家來看，不論是單一制國家，還是實行聯(lián)邦制的國家，在國家總的財力分配格局中，中央集中的財力比重一般保持在60%以上。從發(fā)展中國家來看，除個別國家外，中央集中的財力比重一般都在70%以上

18、。另外，我國稅種和收入的劃分標準欠科學。如中央企業(yè)的所得稅歸中央財政，地方企業(yè)的所得稅歸地方財政，這不僅導致分稅制不規(guī)范，而且與建立統(tǒng)一市場經濟的要求相違悖。因此，我們在確定中央財政收入占全部財政收入比重時，應基于我國國情，本著發(fā)揮中央與地方兩個積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔的任務具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔與本地經濟和社會發(fā)展密切相關的事務。所以，我們應該把收入比重高，稅收負擔分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經濟和社會事業(yè)發(fā)展關系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時，將某些與經濟發(fā)展直接相關的主要稅種

19、作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現(xiàn)有分稅制劃分的基礎上確定。中央固定稅收收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅、消費稅。地方固定稅收收入包括：營業(yè)稅、個人所得稅、社會保障稅、遺產稅、贈與稅、車輛購置稅、燃油稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現(xiàn)行制度劃分。 （四）明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限 稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實施，進而保障稅收收入及時、足額入庫的關鍵。因而，國稅、地稅各自的稅收征

20、收管理權限劃分的明確與否，直接關系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫質量。我國自稅務機構分設后，國稅、地稅在稅務登記、發(fā)票管理、納稅申報、稅款征收等方面的稅收征收管理權限進行了多次調整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發(fā)生磨擦和“撞車”，在立法中明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限很有必要。 在稅務登記方面，可仍按現(xiàn)行的“統(tǒng)一代碼，分別登記，”的辦法，有利于加強對漏登漏管戶的管理，不斷提高稅務登記率。在發(fā)票管理方面，應按收入歸屬權的流轉稅歸屬來劃分，屬中央固定和中地共享流轉稅的納稅人發(fā)票管理權屬國稅部門，屬地方固定收入的流轉稅納稅

21、人的發(fā)票管理權歸地稅部門。在納稅申報方面，要堅持分別申報的辦法，中央稅向國稅申報，地方稅向地稅申報，中地共享稅必須同時向國稅、地稅申報。在稅款征收方面，國稅、地稅的征收邊界應嚴格劃分。中央固定稅收收入固定由國稅局征收，地方固定收入固定由地稅局征收，對中地共享稅，可以由國稅統(tǒng)一征收分別入庫，條件成熟的地方省市，如地方稅務局認為本省市的地方稅務局人員的整體素質，征管手段和征管水平達到征收共享稅水平的，可以由地方政府向國家稅務總局提出申請，由國稅和地稅分別分率征收。隨著條件的不斷成熟，全國稅務人員的整體素質不斷提高，征管手段的不斷現(xiàn)代化，在對共享稅的征管上，應實行國稅、地稅分稅分征，逐漸取消由國稅代

22、征地方稅的辦法，凡地方稅種以及共享稅中地方分享的部分應全部由地稅系統(tǒng)自行征收管理。11 結 語 綜上所述，隨著地方稅權問題的日益突出，迫切需要由調整國家稅收關系基本法的稅法通則將地方稅權納入調整范疇，以便在時機成熟時，制定專門的地方稅收法，使地方稅權的行使有法可依，豐富和完善稅法體系的結構設置，同時，更好地調動中央與地方的積極性，協(xié)調兩者的關系，推動和諧社會的發(fā)展。  【注釋】 1. 張守文.稅權的定位與分配J.法商研究,2000,(1). 2. 趙長慶.論稅權.政法論壇J.1998,(1). 3. 許善達.中國稅權研究.中國稅務出版社,2003(3). 4. 王相坤、劉劍文. 論稅

23、權的理論根據(jù)以法權為視角.山東警察學院學報,2007(2). 5. 胡宇.試論我國地方稅收立法權的確立與界定J.中央財經大學學報,1999,(2). 6. 蘇明.當前我國地方稅稅權劃分存在的主要問題J.改革縱橫.2000,(7). 7. 蘇明.當前我國地方稅稅權劃分存在的主要問題J.改革縱橫,2000,(7). 8. 華國慶 中國稅權重構的法律思考 河北法學 2004（9）. 9. 1977年德國稅收通則共9章415條，包括總則、稅收債法、一般程序規(guī)定、課征稅收的實施、征收程序、強制執(zhí)行、法院外之法律救濟程序，兼具稅收實體和程序的有關規(guī)定。其確立了稅收法律關系的稅收債權債務關系的性質，作為稅收

24、通則的立法主線貫穿立法始終；對稅法領域所涉及的基本概念加以統(tǒng)一定義，減少各單行稅法間使用概念的差異，統(tǒng)一同一概念在不同單行稅種法中的基本含義；對稅收債務關系的構成要件做出明確的規(guī)定；規(guī)定稅務機關的管轄權，明確各納稅義務的納稅地點；規(guī)定稅收優(yōu)惠的目的，明確設定稅收優(yōu)惠的條件；在稅收征收程序方面，重視課稅證據(jù)的采用，規(guī)定基本的證據(jù)方法以及取得證據(jù)的途徑和方式。參見：劉劍文,湯潔茵.試析德國稅收通則對我國當前立法的借鑒意義J.河北法學.2007,(4). 10. 劉劍文,湯潔茵.試析德國稅收通則對我國當前立法的借鑒意義J.河北法學.2007,(4).另外， 我們應開征一些新的稅種，如社會保障稅、遺產

25、稅、環(huán)保稅、車輛購置稅、燃油稅等；擴大增值稅的征收范圍，將建筑業(yè)和運輸業(yè)并入增值稅的征收行列，并實行消費型增值稅；將企業(yè)所得稅與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅合并統(tǒng)一為公司（法人）所得稅；可將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅；將筵席稅并入消費稅，適當調整消費稅的課稅范圍，增加一些高檔娛樂項目和高檔消費項目，如高爾夫球、桑拿浴、高級美容等，并取消現(xiàn)行消費稅目中的生產資料和一般生活品，如酒精、護膚護發(fā)品。 （二）正確劃分中央與地方的稅收立法權 稅收立法權的正確劃分是合理劃分中央與地方稅權首先要解決的問題。要在確保中央稅收立法權的同時，逐步擴大地方政府的稅收立法權。 立法權就是主權者所擁有的，由特定的國家機關

26、所行使的，在國家權力結構中占據(jù)特殊地位的，用來制定、認可和變動規(guī)范性法文件以調整一定社會關系的綜合性權力體系，它包括國家立法機關行使的立法權以及其他國家機關、地方權力機關行使的立法性職權。我國實行的是高度集中的政治體制，這就決定了中央集中統(tǒng)一領導是我國現(xiàn)行立法權限劃分體制的根本特點。這一特點決定了中央立法在整個國家立法體系中的主導性和基礎性。有關稅收的基本的、全國性的稅收法律必須集中在中央，由全國人民代表大會或其常務委員會立法，或由全國人大及其常務委員會授權國務院立法。如稅收基本法、稅收征收管理法和我國重要稅種如增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費稅、社會保障稅等稅收實體法以及與之配套銜接的稅務行政復

27、議法、稅收減免特別法、稅務司法法等法規(guī)。 另外，由于我國各地區(qū)情況差別較大，尤其在經濟體制改革中許多改革辦法帶有探索試驗性質，如果全部稅法由最高權力機關制定，難以做到機動、靈活和及時；我國實行民主集中制，歷來強調發(fā)揮中央與地方兩個積極性，這就必須充分發(fā)揮地方權力機關在立法方面的積極性。稅收立法權在中央與地方政府之間的適當劃分，既有利于保持中央政府在稅收調控中的主導地位，有利于宏觀經濟的協(xié)調穩(wěn)定發(fā)展，又有利于發(fā)揮地方政府在稅收調控方面的積極作用，使地方區(qū)域經濟的發(fā)展充滿活力。對于一些區(qū)域性、地方性稅種，可根據(jù)各地實際需要和可能，由地方各級權力機構行使立法性職權，由地方政府確定開征或停征，這些稅種

28、的立法權由地方權力機關行使，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整，這樣可以更好地發(fā)揮地方擴大財源，組織收入的積極性。 總之，稅收立法權限要明晰合理，對中央和地方的稅收立法，要分稅分管，賦予地方與其事權、財權相適應的稅收立法權，以滿足地方經濟發(fā)展需要。同時對稅種的設置、開征、停征、解釋和減免等權限也要進行合理的劃分。 （三）明確劃分中央與地方稅收收入的歸屬權 劃分中央與地方稅收收入的歸屬總的原則應是：堅持中央財政收入占全部財政收入的比重必須在60%左右，有利于中央財政收入與地方財政收入同步增長，有利于調動中央與地方經濟發(fā)展、組織收入的積極性。實行分稅制以來，我國中央財政收入占

29、全部財政收入的比重19951999年一直呈逐年下降或徘徊的趨勢，分別為52.2%、49.4%、48.8%、49.6%、50.96%。這種格局與國外情況形成強烈的對比。從發(fā)達國家來看，不論是單一制國家，還是實行聯(lián)邦制的國家，在國家總的財力分配格局中，中央集中的財力比重一般保持在60%以上。從發(fā)展中國家來看，除個別國家外，中央集中的財力比重一般都在70%以上。另外，我國稅種和收入的劃分標準欠科學。如中央企業(yè)的所得稅歸中央財政，地方企業(yè)的所得稅歸地方財政，這不僅導致分稅制不規(guī)范，而且與建立統(tǒng)一市場經濟的要求相違悖。因此，我們在確定中央財政收入占全部財政收入比重時，應基于我國國情，本著發(fā)揮中央與地方兩

30、個積極性的原則，把這一比重確立在60%左右。在稅種和稅收收入的劃分上，由于中央政府所承擔的任務具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承擔與本地經濟和社會發(fā)展密切相關的事務。所以，我們應該把收入比重高，稅收負擔分布廣泛的稅種劃歸中央，將那些與地方經濟和社會事業(yè)發(fā)展關系密切、稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅收收入。同時，將某些與經濟發(fā)展直接相關的主要稅種作為中央與地方的共享稅收收入。在具體劃分和操作上，我們可以在現(xiàn)有分稅制劃分的基礎上確定。中央固定稅收收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅、消費稅。地方固定稅收收入包括：營業(yè)稅、個人所得稅、社會保障稅、遺產稅、贈與稅、車輛購置稅、燃油稅、城鎮(zhèn)土

31、地使用稅、印花稅、契稅等。中央與地方共享稅收收入包括：增值稅、所得稅、資源稅和證券交易稅。其中增值稅，所得稅和證券交易稅可以采取同源分率的形式劃分，資源稅仍按現(xiàn)行制度劃分。 （四）明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限 稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實施，進而保障稅收收入及時、足額入庫的關鍵。因而，國稅、地稅各自的稅收征收管理權限劃分的明確與否，直接關系到中央與地方各自的稅收收入征收和入庫質量。我國自稅務機構分設后，國稅、地稅在稅務登記、發(fā)票管理、納稅申報、稅款征收等方面的稅收征收管理權限進行了多次調整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發(fā)生磨擦和“撞車”，在立法中明確國稅、地稅各自的稅收征收管理權限很有必要。 在稅務登記方面，可仍按現(xiàn)行的“統(tǒng)一代碼，分別登記，”的辦法，有利于加強對漏登漏管戶的管理，不斷提高稅務登記率。在發(fā)票管理方面，應按收入歸屬權的流轉稅歸屬來劃分，屬中央固定和中地共享流轉稅的納稅人發(fā)票管理權屬國稅部門，屬地方固定收入的流轉稅納稅人的發(fā)票管理權歸地稅部門。在納稅申報方面，要堅持分別申報的辦法，中央稅向國稅申報，地方稅向地稅申報，中地共享稅必須同時向國稅、地稅申報。在稅款征收方面，國稅、地稅的征收邊界應嚴格劃分。中央固定稅收收入固定由國稅局征收，地方